改革環境下公益二類事業單位內部控制的問題及對策

徐麟

摘 要 當前，我國正處在事業單位機構改革與體制創新的重要關頭，建立健全事業單位內部控制，可以有效防范事業單位的經營風險，提高管理水平。改革中，公益二類事業單位面臨著半公益半市場化的特殊境地。本文重點研究這類事業單位改革過程中內部控制建設與實施方面存在的問題及對策。對于公益二類事業單位而言，其內部控制存在的問題一方面是由于國家政策缺失造成的，包括缺乏對成本意識的要求、缺乏對市場行為的指引、缺乏對從業者專業水平的評價等。另一方面，公益二類事業單位也受到自身條件的限制，包括內部控制意識薄弱、專業人才缺乏、現有內部控制體系難落實等。對此，本文給出相應的合理化建議，在國家層面，建議增加對成本效益原則的要求，完善對不同業務環節的指引，建立對內部控制實施人員業務水平的考評機制。公益二類事業單位自身，則可以從培養正確的內部控制觀念、加強人才管理與培訓、利用信息化手段助力內控落地等方面入手，最終達到建設落實內部控制體系的目的。筆者相信，通過深入研究公益二類事業單位內部控制問題及對策，對推動我國事業單位改革、提升改革后的公益二類事業單位管理水平能夠有積極的現實意義。

關鍵詞 事業單位 公益二類 內部控制 問題 對策

一、內部控制對公益二類事業單位的意義

（一）防范事業單位經營活動的法律風險

內部控制體系首先是建立在國家相關法律法規的基礎上的。一個好的內部控制體系，必然是高度集成了與單位業務有關的各項法律法規的要求，同時又能適應單位的實際情況。遵循這樣的內控體系開展工作，將有效降低事業單位經營活動的法律風險。

（二）防范事業單位財產損失風險

事業單位的日常經營管理活動也可以理解為對人、財、物的管理。事業單位的內部控制體系一般都會從崗位職責、收支管理、資產管理等方面對日?；顒蛹右砸幏?。一個好的內部控制體系，必然是建立在崗位職責明晰、收支管控嚴格、資產管理細致，事前、事中、事后考慮周全，銜接緊密的基礎上的。遵循這樣的內控體系開展工作，必然能夠有效防范單位財產損失的風險。

（三）防范事業單位廉政風險

事業單位內部控制建設的制衡性原則要求單位在部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督的機制。避免掌握大量社會資源的事業單位領導者權力過分增長、無限膨脹，從而把權力關進制度的籠子里，有效減少貪腐漏洞、抑制貪腐滋生、防范廉政風險。

（四）全面提高經營效率

事業單位內部控制體系建設的最終目的，還是要提高單位的經營效率。內部控制實施的全面性原則要求內控體系覆蓋單位經濟活動涉及的各種業務和事項，一方面在業務流程上要求貫穿單位經濟活動決策、執行和監督的全過程，另一方面在人員上要求單位相關人員和領導人員全面參與。一個好的內部控制體系，必然是建立在對單位經營管理的各個環節高度熟悉的基礎上的。遵循這樣的內控體系開展工作，必然會優化組織結構，理順工作流程，提高事業單位的經營效率。

（五）平衡公益二類事業單位盈利與非盈利的沖突

這里再次強調公益二類事業單位的特殊性：“其資源在一定區域或程度上可通過市場配置”。從這一點可以看出，公益二類事業單位本身不以營利為目的，但是它可以營利。舉個例子，一些科研機構能夠開展基礎性、公益性科學研究，其研究成果又有廣泛的應用價值。當其開展基礎科學研究時，國家財政負擔了其巨額的研究成本，而當其拿著某種具有絕對競爭優勢的科研成果進入市場時，成果的應用價值帶來的獲利能力可能使其迷失自己公益性的初心。此時，內部控制將成為單位平衡營利性與非營利性的重要手段之一。比如從會計核算上要合理分配財政項目和市場項目的成本，又比如從分配機制上要保護大家對公益性工作的熱情等等。

二、公益二類事業單位實施內部控制面臨的問題

（一）國家政策缺乏對公益二類事業單位實施內部控制的引導

1.缺乏對成本意識的要求。觀念問題是很多問題的核心，就像非典型性肺炎剛剛開始流行的階段，我國政府提出的各種管制措施在國內并沒有太多的反對聲音，但在歐美國家有人甚至對戴口罩進行抵制。這里不是要討論自然規律或者誰對誰錯，而是說文化、觀念的不同，會導致人們在處理問題時的第一反應大相徑庭。

公益二類事業單位在改革前或由財政撥款，或由財政補貼，這導致其與企業相比，意識上存在一個很大的差別，就是缺乏成本意識。對比我國《行政事業單位內部控制規范（試行）》與《企業內部控制基本規范》中關于實施內部控制應遵循的原則可以發現：

事業單位內部控制列舉了全面性、重要性、制衡性和適應性4項基本原則，而企業內部控制除了這4項原則之外，還特別提出了成本效益原則。而這恰恰是公益二類事業單位在進入市場的過程中面臨的重要挑戰之一。

這種對比雖然不能完全反映事業單位與企業在實施內部控制時的實際差異情況，但能夠從一個側面反映出成本意識在國家頂層設計上還沒有成為事業單位實施內部控制的重要約束條件。作為即將參與市場競爭的公益二類事業單位，如果仍以舊有的內控原則為行動準則，很可能產生經營風險。

2.缺乏對市場行為的指引。繼續對比我國的《行政事業單位內部控制規范（試行）》與《企業內部控制基本規范》，研究兩類單位實施內部控制重點關注的業務板塊，仍然可以發現許多差異。

事業單位實施內部控制僅僅要求關注收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、預算管理、合同管理及其他方面。反觀企業內部控制，重點關注的業務環節多達18項。同時，國家還就企業內部控制的基本規范出臺了配套的相關指引，詳細講述了一些企業針對18項內部控制事項的具體操作方法。可以看到，事業單位在實施內部控制時關注的業務環節比企業關注的少很多，而其中有一些環節的缺失對即將進入市場的公益二類事業單位是非常致命的。

改革前，事業單位不用考慮發展戰略，因為政府限定了事業單位能夠發展的領域，這使事業單位很難去跨界、去融合。事業單位也不用考慮銷售，不用考慮研發，因為政府與事業單位這對客商關系是唯一對唯一的，事業單位生產什么，政府就只能買單什么。改革后，公益二類事業單位進入市場的部分必然會面臨一定程度上的競爭，那么當其開始思考業務如何定位時就要研究發展戰略，當其開始思考怎樣讓自己的產品更好時就要考慮研發，當其開始思考如何保證單位的收入時就要考慮銷售。相應的內部控制也油然而生。