改革環(huán)境下公益二類事業(yè)單位內(nèi)部控制的問題及對策

徐麟

摘 要 當(dāng)前，我國正處在事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革與體制創(chuàng)新的重要關(guān)頭，建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制，可以有效防范事業(yè)單位的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提高管理水平。改革中，公益二類事業(yè)單位面臨著半公益半市場化的特殊境地。本文重點(diǎn)研究這類事業(yè)單位改革過程中內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施方面存在的問題及對策。對于公益二類事業(yè)單位而言，其內(nèi)部控制存在的問題一方面是由于國家政策缺失造成的，包括缺乏對成本意識的要求、缺乏對市場行為的指引、缺乏對從業(yè)者專業(yè)水平的評價(jià)等。另一方面，公益二類事業(yè)單位也受到自身?xiàng)l件的限制，包括內(nèi)部控制意識薄弱、專業(yè)人才缺乏、現(xiàn)有內(nèi)部控制體系難落實(shí)等。對此，本文給出相應(yīng)的合理化建議，在國家層面，建議增加對成本效益原則的要求，完善對不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的指引，建立對內(nèi)部控制實(shí)施人員業(yè)務(wù)水平的考評機(jī)制。公益二類事業(yè)單位自身，則可以從培養(yǎng)正確的內(nèi)部控制觀念、加強(qiáng)人才管理與培訓(xùn)、利用信息化手段助力內(nèi)控落地等方面入手，最終達(dá)到建設(shè)落實(shí)內(nèi)部控制體系的目的。筆者相信，通過深入研究公益二類事業(yè)單位內(nèi)部控制問題及對策，對推動我國事業(yè)單位改革、提升改革后的公益二類事業(yè)單位管理水平能夠有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 公益二類 內(nèi)部控制 問題 對策

一、內(nèi)部控制對公益二類事業(yè)單位的意義

（一）防范事業(yè)單位經(jīng)營活動的法律風(fēng)險(xiǎn)

內(nèi)部控制體系首先是建立在國家相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上的。一個(gè)好的內(nèi)部控制體系，必然是高度集成了與單位業(yè)務(wù)有關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)的要求，同時(shí)又能適應(yīng)單位的實(shí)際情況。遵循這樣的內(nèi)控體系開展工作，將有效降低事業(yè)單位經(jīng)營活動的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）防范事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)

事業(yè)單位的日常經(jīng)營管理活動也可以理解為對人、財(cái)、物的管理。事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系一般都會從崗位職責(zé)、收支管理、資產(chǎn)管理等方面對日常活動加以規(guī)范。一個(gè)好的內(nèi)部控制體系，必然是建立在崗位職責(zé)明晰、收支管控嚴(yán)格、資產(chǎn)管理細(xì)致，事前、事中、事后考慮周全，銜接緊密的基礎(chǔ)上的。遵循這樣的內(nèi)控體系開展工作，必然能夠有效防范單位財(cái)產(chǎn)損失的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）防范事業(yè)單位廉政風(fēng)險(xiǎn)

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的制衡性原則要求單位在部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督的機(jī)制。避免掌握大量社會資源的事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力過分增長、無限膨脹，從而把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，有效減少貪腐漏洞、抑制貪腐滋生、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（四）全面提高經(jīng)營效率

事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的最終目的，還是要提高單位的經(jīng)營效率。內(nèi)部控制實(shí)施的全面性原則要求內(nèi)控體系覆蓋單位經(jīng)濟(jì)活動涉及的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，一方面在業(yè)務(wù)流程上要求貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，另一方面在人員上要求單位相關(guān)人員和領(lǐng)導(dǎo)人員全面參與。一個(gè)好的內(nèi)部控制體系，必然是建立在對單位經(jīng)營管理的各個(gè)環(huán)節(jié)高度熟悉的基礎(chǔ)上的。遵循這樣的內(nèi)控體系開展工作，必然會優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，理順工作流程，提高事業(yè)單位的經(jīng)營效率。

（五）平衡公益二類事業(yè)單位盈利與非盈利的沖突

這里再次強(qiáng)調(diào)公益二類事業(yè)單位的特殊性：“其資源在一定區(qū)域或程度上可通過市場配置”。從這一點(diǎn)可以看出，公益二類事業(yè)單位本身不以營利為目的，但是它可以營利。舉個(gè)例子，一些科研機(jī)構(gòu)能夠開展基礎(chǔ)性、公益性科學(xué)研究，其研究成果又有廣泛的應(yīng)用價(jià)值。當(dāng)其開展基礎(chǔ)科學(xué)研究時(shí)，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)了其巨額的研究成本，而當(dāng)其拿著某種具有絕對競爭優(yōu)勢的科研成果進(jìn)入市場時(shí)，成果的應(yīng)用價(jià)值帶來的獲利能力可能使其迷失自己公益性的初心。此時(shí)，內(nèi)部控制將成為單位平衡營利性與非營利性的重要手段之一。比如從會計(jì)核算上要合理分配財(cái)政項(xiàng)目和市場項(xiàng)目的成本，又比如從分配機(jī)制上要保護(hù)大家對公益性工作的熱情等等。

二、公益二類事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制面臨的問題

（一）國家政策缺乏對公益二類事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的引導(dǎo)

1.缺乏對成本意識的要求。觀念問題是很多問題的核心，就像非典型性肺炎剛剛開始流行的階段，我國政府提出的各種管制措施在國內(nèi)并沒有太多的反對聲音，但在歐美國家有人甚至對戴口罩進(jìn)行抵制。這里不是要討論自然規(guī)律或者誰對誰錯(cuò)，而是說文化、觀念的不同，會導(dǎo)致人們在處理問題時(shí)的第一反應(yīng)大相徑庭。

公益二類事業(yè)單位在改革前或由財(cái)政撥款，或由財(cái)政補(bǔ)貼，這導(dǎo)致其與企業(yè)相比，意識上存在一個(gè)很大的差別，就是缺乏成本意識。對比我國《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》與《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中關(guān)于實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)遵循的原則可以發(fā)現(xiàn)：

事業(yè)單位內(nèi)部控制列舉了全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性4項(xiàng)基本原則，而企業(yè)內(nèi)部控制除了這4項(xiàng)原則之外，還特別提出了成本效益原則。而這恰恰是公益二類事業(yè)單位在進(jìn)入市場的過程中面臨的重要挑戰(zhàn)之一。

這種對比雖然不能完全反映事業(yè)單位與企業(yè)在實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)的實(shí)際差異情況，但能夠從一個(gè)側(cè)面反映出成本意識在國家頂層設(shè)計(jì)上還沒有成為事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的重要約束條件。作為即將參與市場競爭的公益二類事業(yè)單位，如果仍以舊有的內(nèi)控原則為行動準(zhǔn)則，很可能產(chǎn)生經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

2.缺乏對市場行為的指引。繼續(xù)對比我國的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》與《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，研究兩類單位實(shí)施內(nèi)部控制重點(diǎn)關(guān)注的業(yè)務(wù)板塊，仍然可以發(fā)現(xiàn)許多差異。

事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制僅僅要求關(guān)注收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、預(yù)算管理、合同管理及其他方面。反觀企業(yè)內(nèi)部控制，重點(diǎn)關(guān)注的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)多達(dá)18項(xiàng)。同時(shí)，國家還就企業(yè)內(nèi)部控制的基本規(guī)范出臺了配套的相關(guān)指引，詳細(xì)講述了一些企業(yè)針對18項(xiàng)內(nèi)部控制事項(xiàng)的具體操作方法。可以看到，事業(yè)單位在實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)關(guān)注的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)比企業(yè)關(guān)注的少很多，而其中有一些環(huán)節(jié)的缺失對即將進(jìn)入市場的公益二類事業(yè)單位是非常致命的。

改革前，事業(yè)單位不用考慮發(fā)展戰(zhàn)略，因?yàn)檎薅耸聵I(yè)單位能夠發(fā)展的領(lǐng)域，這使事業(yè)單位很難去跨界、去融合。事業(yè)單位也不用考慮銷售，不用考慮研發(fā)，因?yàn)檎c事業(yè)單位這對客商關(guān)系是唯一對唯一的，事業(yè)單位生產(chǎn)什么，政府就只能買單什么。改革后，公益二類事業(yè)單位進(jìn)入市場的部分必然會面臨一定程度上的競爭，那么當(dāng)其開始思考業(yè)務(wù)如何定位時(shí)就要研究發(fā)展戰(zhàn)略，當(dāng)其開始思考怎樣讓自己的產(chǎn)品更好時(shí)就要考慮研發(fā)，當(dāng)其開始思考如何保證單位的收入時(shí)就要考慮銷售。相應(yīng)的內(nèi)部控制也油然而生。