改革開放40年來國家監察體制改革的經驗與啟示

燕永輝

摘要：改革開放40年來，我國監察體制改革經歷了重大變革。監察委員會的成立以及反腐敗權力的整合，改變了原有的反腐敗“三駕馬車”并駕格局，消除了反腐敗“九龍治水”、效能低下的現實困境。實現了組織創新、制度創新，體現了我國監察由人治轉為法治的現實轉變，標志著我國反腐敗進入新時代。此番改革，給中國的長治久安提供了重要的經驗和啟示：欲“強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺”，就必須堅持黨對反腐敗工作的絕對領導、加強監察隊伍的思想建設、完善對于監察權的監督機制、確保監察權行使的獨立性。

關鍵詞：改革開放;監察體制改革;權力監督

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2020）06-0008-03

黨的十九屆四中全會明確提出，要“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力”。改革開放以來，面對錯綜復雜的反腐敗斗爭形勢，中國共產黨進行了許多有益的探索，為順利推進改革開放和社會主義現代化建設提供了重要的制度保障。國家監察體制的演變進程，實質上就是我們黨不斷提高其自身執政能力的真實寫照。國家監察體制改革是在新的歷史時期下的中國特色社會制度的自我完善和自我更新，既是推動反腐敗斗爭深入開展、鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性態度的重大舉措，也是奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的現實需要。面對在四十余年中積累的寶貴經驗，必須認真總結，及時將制度優勢轉化為治理效能，完善中國特色社會主義法治體系，推動國家治理能力和治理體系現代化建設。

一、改革開放以來國家監察體制改革的歷史回顧

改革開放后我國的反腐敗斗爭大致經歷了兩個階段。

第一個階段是從改革開放到十八大以前，改革開放促進了我國經濟建設的高度發展，但也為腐敗滋生提供了新的土壤。面臨反腐敗斗爭形勢高度嚴峻的現狀，運動反腐難以滿足現實需要，我國邁入了權力反腐的新模式。即以權力為主導，通過領導權力意志推動、以權力制約平衡關系調整為主要內容的一種反腐模式。1986年12月，第六屆全國人民代表大會第十八次會議通過了《關于設立中華人民共和國監察部的決定》，正式設立監察部，確立了行政監察體制。1988年底，各縣級機關先后成立了監察機構，確立了我國行政監察制度的基本框架。權力反腐主要靠的是領導者權力意志的推動，具有資源得以快速整合、打擊迅速、效果明顯的優點。但在依法治國的時代背景下，權力反腐存在難以彌補的局限性。

首先，就在于權力反腐取決于黨委一把手個人的意志，具有很強的不確定性、主觀隨意性，反腐敗的力度很大程度上取決于領導人的意志。另外，權力高度集中的集權模式也導致同級紀委、監察部門、審計部門等對于同級黨委一把手難以起到有效的監督。

第二，權力反腐本質上是一種事后處理，重在事后對于腐敗行為的查處和懲治，而缺少事前對于反腐敗行為的預防和監督，事后的腐敗行為已經敗壞了黨和政府在人民群眾中的形象，極大地損害了人民群眾對于執政黨的信任，對于未被查處的腐敗分子，會使其產生僥幸心理，不利于反腐敗工作的全面開展。

第三，反腐權力的行使過度依靠同級黨委和領導人的意志，無可避免地會削弱檢察院反貪、反瀆職部門、紀委、行政監察在反腐敗權力體系中的地位和作用，使權力反腐呈現出單一化、封閉化的傾向。此外，對于同級黨委和領導人缺乏有效的制約和監督體系，難以解決我國長期以來在反腐敗領域的問題。

第二個階段就是黨的十八大以來，為了全面貫徹落實黨的十八大作出的戰略部署，加快建設社會主義法治國家，黨的十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》明確指出要“堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系，促進國家治理能力和治理體系現代化建設”，開啟了我國法治建設的新篇章。2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國監察法》，標志著監察體制改革全面納入法制軌道，基本框架已經明晰。在全面深化改革的時代背景下，要鞏固和擴大反腐敗成果。就必須把反腐敗斗爭工作納入到全面依法治國的軌道上，實現權力反腐向制度反腐的轉變。制度反腐，即通過制度的頂層設計約束權力，扼殺權錢交易的可能性。運用法治思維和法治方式對待反腐敗行為，通過長效的反腐敗機制起到預防腐敗、打擊、震懾腐敗分子的作用，做到有腐必反、有貪必肅、有罪必罰。制度反腐能夠從根本上構建防止腐敗蔓延的堤壩，建立嚴密的權力制約和監督體系。而國家監察體制改革是在制度反腐的時代背景下中國共產黨的一項偉大創舉，《監察法》的出臺實施為反腐敗調查提供了法律依據。黨的十九大以來，截至今年6月，全國紀檢監察機關共接受信訪舉報553.1萬件次，處置問題線索280.6萬件，談話函詢58.7萬件次，對86.3萬名黨員作出黨紀處分，對22.5萬名公職人員作出政務處分，8700余名黨員干部主動投案。反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，全面從嚴治黨取得重大成果。表明在以習近平同志為總書記的黨中央對于反腐敗工作的治理是卓有成效的，隨著監察體制改革的不斷深化，反腐敗工作法治化水平也將不斷提高，制度優勢得以成功轉化為治理效能。

二、國家監察體制改革反映反腐敗的現實要求

長期以來，我國反腐敗面臨的主要問題是：“反腐敗機構職能分散、形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發卻責任追究不夠。”我國在監察體制改革前的職務違法、犯罪偵查活動呈現出“九龍治水”的特點，權力分散，效能低下。紀委監督、行政檢察、司法監督都承擔著相應的反腐敗職能，相關工作交叉重疊。非但沒有形成強有力的監督合力，反而呈現出反腐敗碎片化的特點，出現權力監督的真空地帶，難以達到反腐敗任務的最初要求。面對腐敗多發，形勢嚴峻的政治生態，現有的反腐敗體系已經難以為繼，必須按照實踐有所調整。用法治思維和法治方式開展反腐敗工作，已經成為必須回答的時代命題。改革前的紀委監督主要針對具有黨員身份的公職人員，監督范圍過窄，難以做到監察全覆蓋。且職務違法、犯罪案件多呈現復雜、疑難、專業化的特點，往往需要涉及到金融、證券、審計、銀行、股票、房地產等專業性較強的知識。基層的紀委干部往往難以達到要求，導致實踐中存在許多問題，另外，基層的紀委干部往往還承擔著許多本不屬于其自身的行政事務，不能夠做到監督專門化、專業化的要求。紀委的“雙規”措施，即“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”，也因為其對人身自由的高強度限制而受到質疑。與之類似的，還有行政監察部門的“雙指”措施，即“監察機關在調查違反行政紀律行為時，可以責令違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或變相拘禁。”也經常在實踐中認為實質上就是一種變相拘禁。原有的行政監察權是人民政府內部行使監察職能的機關，受本級人民政府和上級監察機關的雙重領導體制。監察的獨立性僅僅體現在是人民政府的專設機關。人事、財力、均受制于行政機關，內在的監察動能自然不足，外在的監察權的獨立行使又受到各方面的掣肘，各種“打招呼”“插手”在實踐中層出不窮，始終無法擺脫行政機關這一天然束縛。另外，作為人民政府的專設機關，本質上屬于行政機關的自我監察，當行政檢察內部人員思想立場不堅定，自我腐化，就極易出現監督真空地帶。原屬于檢察院的職務犯罪偵查權多年來也是學者爭議的焦點，我國采取的是國家公訴主義、由檢察院獨立行使公訴職能，如果檢察院內部對于職務犯罪偵查權進行自偵后，提起公訴，“偵控一體化”勢必會弱化檢察院法律監督機關職能的有效發揮。內部的自我監督和同體監督可能不利于保護當事人的合法權益，不利于刑事司法程序公平正義的價值追求的實現。紀委監察、行政檢察、司法監督在多年的實踐過程中出現的諸多問題已經不能較好地適應反腐敗客觀現實需要，國家監察體制改革深刻反映了反腐敗體制機制改革完善的內在要求。國家監察體制改革要求將政府內部的監察機關、預防腐敗部門、和政府外部的人民檢察院的反貪部門、反瀆部門，以及有關部門的預防腐敗職能統一轉隸到監察委員會，形成獨屬于監察委員會的職務犯罪調查權。整合后的職務犯罪調查權改變了原有的反腐敗“三駕馬車”并駕格局，消除了反腐敗多頭并進，效能低下的現實困境。實現了組織創新、制度創新，由監察委員會統一行使反腐敗國家監察職能，對所有行使公權力的進行全方位監督，將監察專業化、全面化落到實處，另外，用“留置措施”取代沒有法律依據的“雙規”“雙指”措施也是監察體制改革的一大亮點，體現了我國監察由人治轉為法治的現實轉變，是落實全面依法治國要求的生動寫照。

三、改革開放以來國家監察體制改革的啟示

（一）堅持黨對反腐敗工作的絕對領導

東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的。堅持黨對反腐敗工作全局的絕對領導，不僅決定著國家監察體制改革的實效，更關系著黨和國家的前途和未來。40年來，國家監察機構始終在黨中央的堅強領導下開展工作。歷史已經反復證明，反腐敗工作必須緊緊圍繞貫徹黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署進行謀劃。隨著監察體制改革的不斷深入，更需要加強黨的領導在監察工作的地位，將黨的領導貫穿監察工作始終，形成監察合力，促進黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。

（二）加強監察隊伍的思想建設

改革開放40年來，監察機關始終堅持以毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義理論體系為指引，用馬克思主義立場觀點貫穿監察工作的始終。牢牢把握新時代新動向，積極學習新理論新方法，把握新時代黨風廉政建設和反腐敗斗爭的特點和規律，提高監察工作的思想性、科學性。在實踐中摸索，在總結中提升，推動理念、思路、方法和體制機制創新，有針對性完善黨風廉政建設和反腐敗工作方針部署，提高紀檢監察工作質量和實效。

（三）完善對于監察權的監督機制

《監察法》的出臺開啟了中國反腐敗立法的新時代，是國家預防、懲治腐敗治理能力和治理體系現代化的重要標志，同時，也意味著我國反腐敗權力格局的重大轉變。監察委成為名副其實的超級機關，與政府、法院、檢察院并列，由人大產生，向人大負責，受人大監督。國家機構體系已經從傳統意義上的“一府兩院”轉變為“一府兩院一委”。監察委員會的高位階在運行初期極容易招致法制風險。必須破解“最后的監督者”的難題，防止監察調查權成為權力之上的權力。監察機關調查權力的行使必須依照《監察法》的有關規定實施，通過人大監督、社會媒體監督、公民監督、政協監督等監督手段，將監察權力關進制度的籠子。另外，要從法律層面加強對于監察機關的監督，要完善與《監察法》配套的相關法律法規，從制度層面約束對監察機關的進行監督和約束，防止權力的濫用。

（四）確保監察權行使的獨立性

國家監察體制改革解決了原有反腐敗機構冗雜、權力重合、效率低下等問題，其最大的特點就在于構建了反腐敗的專門機關一國家監察委員會。堅持監察機關獨立性是破解反腐敗痼疾的有效手段，目前，監察權力的運行在反腐敗方面取得了重大成效。《監察法》規定，監察機關受同級人民代表大會和上一級監察機關的領導。與改革之前相比，監察權將不再隸屬于行政權，從法律層面極大程度上保障了監察機關的獨立。但在實踐辦案中，也不乏有監察機關受到干擾的情況出現，一定程度上影響了監察權獨立行使。對于領導干部干預司法的行為應當予以記錄，通過制度保障監察權力的獨立運行，為不斷完善深化監察體制改革提供助力。

監察體制改革是完善中國特色社會主義監察制度的重要路徑。監察制度是中國特色社會主義法治理論體系的重要組成部分，對于全面推進依法治國具有不可替代的重要意義。黨的十九屆四中全會指出，要“完善立法體制機制。堅持科學立法、民主立法、依法立法，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質量和效率。”2019年10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議表決通過了《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》，明確“國家監察委員會根據憲法和法律，制定監察法規”。這意味著國家監察委員會獲得法規制定權，準確使用國家賦予制定法律法規的權力，防范其中可能出現的法制風險，是監察機關必須回答的時代之問。新時期監察機關應有新作為，牢牢把握監察體制改革的核心要義，發揮監察制度優勢，強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺，為實現中華民族偉大復興的中國夢和兩個一百年奮斗目標不斷進取！