改革開放后廣東民辦高等教育政策流變探析

翁金蕓

摘要：改革開放后，廣東民辦高等教育快速發展，取得注目成就。這得益于鼓勵和規范民辦高校發展的政策法規。在廣東民辦高等教育的真空階段、起步階段、發展階段和規范階段的各個時期，政府都適時頒布了促進民辦教育規范科學發展的政策法規。現在回頭看，在廣東民辦高校從無到有再到蓬勃發展及規范發展的各時期，都是這些扎根實際、規劃合理的政策法規引導的結果。

關鍵詞：廣東民辦高等教育;教育政策;起步階段;發展階段;規范階段

中圖分類號：G648.7 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2020）06-0096-03

民眾興學，廣東自古有之。廣東民辦教育發展曾在上世紀五六十年代被迫中斷。后借改革開放東風，廣東民眾參與辦學熱潮再度興起，以民辦高等教育發展最為突出。作為改革開放排頭兵的廣東，在改革開放40年間，民辦高等教育取得突出成就。在廣東高等教育進程中畫下濃墨重彩的一筆，并助力廣東躍居全國“高教大省”前列。梳理改革開放后廣東民辦高等教育成就發現，這與政府政策支持密不可分。因此，對改革開放后廣東民辦高等教育政策所經歷的各階段進行追尋并剖析內容特點，總結其對民辦高等教育發展的貢獻，希望能按民辦教育新政新法要求，推動新時代廣東民辦高等教育40年再出發貢獻智慧力量，也為其他省域民辦高等教育發展提供參考。

一、改革開放后廣東民辦高等教育政策的發展歷程

基于不同研究視角，學者對民辦高等教育政策階段劃分因人而異，會出現對每個階段的起始時間和特征描述不一致的情況。本文根據政策內容特點將改革開放后民辦高校教育政策發展歷程劃分為：1978-1984年，真空階段;1984-2002年，起步階段;2002-2008年，發展階段;2008一至今，規范階段。

（一）真空階段

改革開放后，各項工作邁入新時期。作為政府辦學的重要補充，民辦高等教育隨之再顯頭角。1978-1984年，我國鼓舞社會力量在不違法的基礎上興辦各類教育。但此時廣東經濟百廢待興，民間資本力量微弱且傾向投資基礎教育。幾乎未有投資高等教育的社會力量，未有民辦高校政策法規，政策處真空階段。

（二）起步階段

1984-2002年，民辦高等教育政策發展處起步階段。其政策出臺背景如下：一，我國教育政策中涉及民辦高等教育內容增加，為廣東民辦高等教育走上辦學正軌奠定基礎。二，1992年“鄧小平南巡講話”使廣東教育體制改革進一步深化，解放民眾思想，人們對民辦教育接受度增加。三，經濟復蘇后民辦高等教育獲教育界重視，1996年廣東民辦教育委員會成立。

這一時期民辦高等教育政策法規有：

1.全國首個地方性民辦高校法規是廣東于1995年出臺的《廣東省私立高等學校管理辦法》（以下簡稱1995年《管理辦法》），指出民辦高校是高等教育的組成部分，是政府辦學的重要補充形式”。

2.1997年，廣東以國家發布的《社會力量辦學條例》為其民辦教育政策，取代1993年《管理條例》，呼吁各界興學，促進民辦院校創建。

3.為鞏固民辦學校黨組織建設，1998年廣東出臺《關于加強我省社會力量辦的學校黨的基層組織建設的通知》。

廣東民辦高等教育政策發展與國家政策、省政府重視和民眾觀念轉變息息相關，處起步階段。政策頒發確立民辦教育合法地位，打破以政府辦學為主的單元辦學體制，推動民辦高等教育發展邁向新臺階。此外，政策激發民眾興學熱情，促進廣東各地民辦高校創建，如廣東培正學院、珠海藝術職業學院、潮汕職業技術學院等。顯然，廣東民辦高校政策特點為依靠行政力量明確民辦高校合法地位，倡導民眾踴躍創辦高等學校，實現民辦高校數量的零突破。

（三）發展階段

自2002年起國家以民辦教育和民辦高等教育為政策主體相繼出臺《中華人民共和國民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》和《民辦高等學校辦學管理若干規定》。廣東抓住民辦高校辦學環境優化的機遇，推動民辦高校創建。2002-2008年民辦高校數量急劇增加，民辦高等教育政策頒發亦加多。

這一時期廣東民辦高等教育政策法規有：

1.2004年，廣東省印發《廣東省教育現代化建設綱要（2004年-2020年）》（以下簡稱2004年《綱要》），將民辦教育作為教育發展總規劃重點環節，積極鼓勵民辦高等教育優惠政策落地。

2.2005年，廣東發布《廣東省民辦教育專項資金管理暫行辦法》（以下簡稱2005年《辦法》），劃定一定數量教育資金實現民辦教育健康發展。財政部門自2005年起連續六年資助符合要求的廣東民辦學校（主要是民辦高校）發展。

3.2006年，廣東出臺的《關于大力發展職業技術教育的決定》中強調加大力度扶持民辦職業技術教育發展。

4.2007年廣東教育廳發布的《關于加強民辦教育規范管理，促進民辦教育健康發展的若干意見》（以下簡稱2007年《意見》）剖析民辦教育困境，從全方位視角提出民辦教育治理措施。相關部門決定從2005年起每年投資民辦教育3000萬元，并倡議各地根據自身財政狀況，設立一定經費用于民辦教育發展。

5.2007年廣東政府出臺的《廣東省教育發展“十一五”規劃》（以下簡稱2007年《規劃》）中將“積極促進民辦教育的發展”單獨列出，為民辦教育運作提供制度化管理和健康發展環境。如設立專門管理部門、提高其辦學準入門檻、實行年檢制度等。

民辦高校如雨后春筍般大量涌現。政策出臺是對大批民辦高校出現及其衍生難題的回應。這一時期其政策內容特點有：一，2004年《綱要》和2007年《規劃》都將民辦教育作為重點發展對象，民辦高校成為教育政策焦點對象;二，從2005年《辦法》到2007年《意見》，民辦高校專項發展金額的確定和從2007年《意見》2007年《規劃》，民辦高校年檢體系的完備，體現其政策內容有銜接性，也證明管理邁向規范化。

（四）規范階段

2008年后廣東民辦高校數量相對穩定，政府轉向制定規范性政策促進民辦高校持續發展。2009年，廣東省民辦教育協會的成立對規范和管理民辦學校意義深遠。

這一時期廣東民辦高等教育政策法規有：

1.2009年，人大通過的《廣東省實施<中華人民共和國民辦教育促進法>辦法》，在學校設立、資產管理與財務監督等方面對民辦高校的規范性全面說明。

2.2010年，廣東教育廳印發《廣東省普通高等學校（民辦高校）思想政治理論課建設評估指標體系》，為學校思政課評估提供指標體系，實現對其思政課程的規范管理。

3.2010年，廣東實施的《廣東省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出要規范民辦教育管理，更要推進其健康發展。

4.2011年，廣東教育廳發布《廣東省民辦高等學校年檢實施辦法》及《廣東省民辦高校年檢指標體系》（以下簡稱2011年《指標體系》），說明民辦高校的年檢內容、程序及監督機制。

5.2011年廣東教育廳印發《關于開展我省獨立學院教學工作評估的通知》（以下簡稱2011年《通知》），標志民辦高校教學評估工作啟動，是其教學質量的保障。

6.為完善民辦高校年檢工作，2013年廣東教育廳對201 1年發布的《廣東省民辦高等學校年檢實施辦法》及《廣東省民辦高校年檢指標體系》進行修訂，并以修訂后的《廣東省民辦高等學校年度檢查實施辦法》（以下簡稱2013年《辦法》）作為年檢工作的新標準。

7.根據《廣東省人民政府關于推進廣東省教育“創強爭先建高地”的意見》，2013年教育廳頒布《關于促進民辦教育規范特色發展的意見的通知》（以下簡稱2013年《通知》），倡導以完善民辦高校內部治理機構為契機增強對民辦教育規范管理，創建現代大學制度”。

8.為幫助民辦教育尋求自身特色發展，廣東財政廳于2014年頒布《廣東省省級民辦教育專項資金管理辦法》，資金重點投向省內民辦職業高校教師和教學團隊建設，推動人才培養模式的創新。

9.2016年廣東出臺《廣東省實施<中華人民共和國民辦教育促進法>辦法》（以下簡稱2016年《廣東省實施辦法》），作為回應民辦教育分類管理的政策，并邁上分類管理征程。

10.2017年廣東教育廳發布《廣東省教育發展“十三32'規劃（2016-2020年）》（以下簡稱2017年《規劃》），強調以辦學特色提高民辦高校辦學質量。在2020年要建成一大批辦學規范、質量優良、特色突出、社會聲譽高的民辦學校。

11.2018年廣東出臺《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見》，對民辦教育改革進行全方位布局，以推動其健康發展。

在起步和發展階段中，廣東相關部門只從私立學校辦學硬件進行嚴格把控。而2008年以來，積極探索全面保障民辦高校持續健康發展的政策。其政策內容主要特點有：一，政策內容由主要關注學校的宏觀管理向注重學校的微觀治理轉變，如，完善課程和教師隊伍建設、實施年檢的具體程序、規范民辦高校專項資金使用方向等;二，倡導民辦高校尋找自身發展特色，以此提高教學和人才培養質量，實現民辦高等教育從量到質的跨越式發展。

二、改革開放后廣東民辦高等教育政策對民辦高校的導向意義

根據廣州日報數據和數字化研究院在2018年發布的《民辦高等教育發展報告（廣東2018）》（以下簡稱《報告》）顯示，改革開放近40年間，廣東民辦高校數量達50所（不包括中外合辦高校），規模居全國第三，僅次浙江省和河北省。其政策對民辦高校的導向意義體現如下：

（一）政策扎根實際

國家頒布的法律總為地方立法留下一定空間。廣東相關部門在國家規定基礎上，根據本地民辦高校發展實際狀況和面臨的階段性問題，制定適合自身民辦高等教育發展的政策。在起步階段，廣東省依據國家出臺的《關于社會力量辦學的若干暫行規定》等政策，頒發如1995年《管理辦法》的法規，為民辦高校發展營造良好的輿論氛圍，激發民眾興辦高等教育熱情，實現民辦高校數量的零突破。快速發展階段中，基于《中華人民共和國民辦教育促進法》和《民辦高等學校辦學管理若干規定》等政策及其高校數量爆增所伴隨的問題，除將民辦教育納入教育事業的總規劃中外，還印發2005年《辦法》、2007年《意見》和2007年《規劃》等一系列政策對民辦高等教育實行優惠支持。在規范階段，在民辦高校數量穩定后對其健康發展問題進行規范，如頒發2013年《辦法》、2013年《通知》、2011年《指標體系》等政策，還強調民辦高校需提高其辦學質量，如2011年《通知》的頒布。廣東民辦高校政策從當地實情出發，先促使其數量增加，后加強對其管理，提升辦學質量，有效引導和解決每個階段面臨的問題。

（二）政策規劃合理

從廣東民辦高校政策內容發展各個階段看，政策規劃較合理，表現如下：一，政策內容有銜接性。起步階段的1995年《管理辦法》指出民辦教育是國家辦學的重要補充，到發展階段的2004年《綱要》提出利用民辦教育發展形成辦學新格局，再到規范階段的2016年《廣東省實施辦法》更明晰民辦學校和公辦學校的法律地位同等。誠然，廣東依據上階段政策內容精神對下一階段相關政策進行完善，政策內容有邏輯連接。政策內容的連續性除體現在民辦教育地位問題上外，也表現在實施年檢和專項資金問題中。二，政策目標有明確性。政策內容從宏觀監控到微觀管理，如，民辦高校設立問題。1993年《管理條例》解釋民辦學校辦學程序，2007年《意見》強調要提高辦學審批門檻，2017年《規劃》指出要以規范學校管理提高教學質量。可見，最初廣東只要各校設立遵守法律規定，但到發展中期則提高準人門檻，此時全方位管理規范其發展。民辦高校政策內容的戰略規劃從宏觀設計到微觀把握，將其發展目標化大為小。

改革開放40年，廣東民辦高等教育政策發展經歷真空階段、起步階段、發展階段和規范階段。民辦高校規模居全國前列，但政策發展并未終結，只是到達平穩的上坡階段。如何在民辦教育新政新法要求下為粵港澳大灣區高等教育發展建設貢獻自己的力量并抓住挑戰和機會制定相應的戰略法規是民辦高等教育40年再出發的重要指引。