“跨境游道”建設的國際經驗與啟示

王桀 章琴 賈晨昕

摘 要：“跨境游道”是國際上具有影響力和發展潛力的旅游產品之一，開發和建設“跨境游道”可以促進邊境地區旅游發展和經濟增長。“歐洲自行車游道網”“迪納里卡徒步游道”以及非洲的跨境獵游游道的建設實踐表明，“跨境游道”建設需要構建穩定可靠的“共同資金”保障機制，形成統一協調的“協同管理”運行機制，建立高效便捷的“自由通行”簽證制度，并注重綠色環保的“和諧共生”游客體驗。借鑒國際經驗，中國應以開放合作促進邊境旅游新突破，積極推進“跨境游道”的開發建設;以機制創新建設高質量“跨境游道”，構建有效的共同投資、協同管理和便利過境制度體系和運行機制;以綠色安全旅游實現“跨境游道”可持續發展，切實保護生態環境和游客安全。

關鍵詞：跨境游道;邊境旅游合作;自行車游道;徒步游道;獵游游道;簽證制度;綠色旅游

一、引言

近年來，為加快形成新時代全面開放新格局，中國加大了對沿邊開放的政策支持力度，其中跨境旅游合作是重點支持的領域之一。國務院《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》（國發〔2015〕72號）、《國務院辦公廳關于印發興邊富民行動“十三五”規劃的通知》（國辦發〔2017〕50號）、《國務院關于落實<政府工作報告>重點工作部門分工的意見》（國發〔2018〕9號）等相關文件都明確提出，要加大沿邊開放力度，拓展開放合作新空間，提高邊境跨境旅游合作水平，積極發展跨境旅游業務。在一系列政策推動下，中國各邊境省區紛紛探索和推進跨境旅游合作[1]，跨境旅游合作發展勢頭強勁。同時，相關國際研討會和博覽會也廣泛開展[2]，如“中國—南亞博覽會跨境旅游合作論壇”“中俄蒙區域合作論壇”等。

在國家政策的大力支持下，中國的跨境旅游發展在合作區域、內容和方式等方面取得了一系列突破，例如各沿邊省區積極推進的“跨境旅游合作區”和“邊境旅游試驗區”建設等。但是，從總體上看，目前中國跨境旅游合作在實踐層面還存在短板和不足，需要進一步探索新模式、新業態。對此，國際上有許多的經驗和做法值得借鑒。比如，在歐洲、美洲和非洲等地區一些由多國合作建設的“跨境游道”取得了很好的發展成效，并有良好的發展前景，值得中國學習和借鑒。有鑒于此，本文基于歐洲和非洲若干較為典型的“跨境游道”建設實踐，總結其成功經驗，并為中國邊境地區建設高質量的“跨境游道”提供政策啟示。

二、“跨境游道”建設典型案例分析

“跨境游道”是指跨越國家邊界的旅游線路，包括“跨境自駕游道”“跨境徒步游道”如迪納里卡游道（Via Dinarica Hiking Trails）、勃朗峰大環線（Tour du Mont Blanc）等。“跨境自行車游道”如文巴恩自行車游道（Vennbahn Cycling Route）、歐洲自行車游道網絡（Euro Velo）等。“跨境科考游道” 如地質遺跡游道（Geoheritage Trails）。“跨境獵游游道”如卡拉哈里獵游游道（Kalahair Safari）。等多種類型。歐洲是全球最早開展跨境旅游合作的地區。歐盟出臺了一系列有利于跨境合作的政策措施，如《波羅的海地區計劃》“歐盟共同體創新計劃（IN-TERREG）”等，在組織管理、資金支持、科技應用等方面保障了跨境旅游合作的實施，且取得顯著成效[3]。進入21世紀后，歐盟跨境合作范圍不斷擴大，將旅游業發展放在重要位置，跨境旅游合作的內容和方式不斷擴大，國家間的合作模式日漸成熟。其中，“跨境游道”成為歐盟跨境旅游合作中一種常見的重要形式。歐洲的“跨境游道”以自行車騎行游道和徒步游道為主，并開發出不同里程、不同特色和不同主題的游道線路[4];同時，政府部門和私人機構投入了大量的時間和資金來開發和維護跨境游道[5]。

非洲建立了大量的國家公園，以保護自然生態和防止盜獵野生動物。為促進旅游合作，許多非洲國家通過非洲聯盟（African Union，AU），建立了“新非洲行動計劃”“西非經濟共同體”“東非自由貿易區”“南部非洲發展共同體”等合作機制[6]，不斷加強各國、各地區間的旅游合作以及區域一體化建設。其中，肯尼亞、坦桑尼亞、博茨瓦納等國在國家公園中開發的獵游游道（Safari）吸引了世界各地游客

Safari一詞源于斯瓦西里語，是旅行的意思。19世紀歐洲在非洲的殖民史中，該詞在英語中指的是狩獵。如今，Safari已經演變為一種在國家公園中“巡游”觀看野生動物的旅游產品。。其中最為著名的是位于肯尼亞馬賽馬拉國家公園和坦桑尼亞蓋蒂國家公園的角馬大遷徙Safari旅游線路。

1.歐洲跨境自行車游道網絡

自行車是歐洲的主要交通工具之一，騎自行車出行或旅游成為歐洲人的生活常態。為此，歐洲成立了自行車聯合會（European Cyclists' Federation，ECF），其目標是加強地區、組織和國家間的合作，倡導自行車出行、環境保護和健康運動。據ECF估算，如果將自行車出行的范圍擴大到旅行、餐飲、住宿等與旅游活動有關的服務中，自行車旅游創造的旅游總收入將超過54億歐元/年[7]。在泛歐水平上，自行車游道已成為歐洲區域建設、合作營銷和文化交流的主要促進工具之一。“歐洲自行車游道網（Euro Velo）”是由歐洲自行車聯合會開發的將歐洲各國的自行車游道線路進行整合的平臺。該平臺目前包含16條自行車游道線路，總長度超過70 000km（參見圖1和表1）。

由16條游道線路組成的“歐洲自行車游道網”，既是交通網絡也是旅游路線網絡。加入“歐洲自行車游道網”的每一條游道需要符合以下基本標準：至少跨越兩個國家，路線長度至少1 000km，具有國際認可的旅游資源，完備的建設和實施規劃，邊境線可自由跨越和通行。“歐洲自行車游道網”的建設目標是加強跨境旅游合作和尋求可持續發展。目前，歐洲自行車聯合會正在進一步協調開發連接整個歐洲大陸的自行車游道網絡，不僅為當地人出行服務，還為長途自行車旅游的游客提供引導和服務。

2.巴爾干半島跨境徒步游道

巴爾干半島位于歐洲東南部，有著豐富的旅游資源以及獨特的自然、歷史和文化景觀。亞得里亞海、巴爾干山脈、貫穿西巴爾干半島中心地帶的阿爾卑斯山脈等，為巴爾干地區發展徒步旅游提供了絕佳資源。“迪納里卡（Via Dinarica）徒步游道”始建于2010年，這條大型徒步跨境游道連接了斯洛文尼亞、克羅地亞、塞爾維亞、波黑、黑山共和國、科索沃、阿爾巴尼亞和馬其頓等8個國家，主要的跨境徒步線路分為藍線、白線和綠線三條（參見圖2）：白線全長1 260.8km，是“迪納里卡徒步游道”的主要線路，該線路沿著阿爾卑斯山縱向延伸，途經沿線國家最具吸引力的山峰、觀景點，但較為險峻，徒步旅游的難度較大;綠線全長1 730.1km，穿過阿爾卑斯山脈的一些低山，將多樣化山區和原始形態的自然保護區連接起來，沿途的原始綠色景觀最為吸引人，且沒有較為險峻的路段，徒步旅游的難度中等;藍線全長942.2km，連接了沿海山脈、島嶼、橋梁、國家公園、自然公園等景觀，使徒步旅行者能夠探索沿海地區的多樣化景觀及其喀斯特地貌，除了比奧科沃山自然公園，沒有徒步艱難的路段，是徒步或騎行的理想線路。

徒步跨境游道的建設和旅游服務，促進了整個西巴爾干半島的旅游業發展。“迪納里卡徒步游道”通過聚焦該地區文化的共同點、景觀的差異化以及多元化社區建設，將沿途的國家和旅游社區連接起來，成為聯結該地區城市和農村社區之間的紐帶，對提高游客的環境保護意識、維護生態環境的可持續發展以及促進整個半島旅游業的發展起到了巨大的作用。“迪納里卡徒步游道”2014年被美國《戶外》雜志評為“全球最佳徒步游道”，2016年被《國家地理》雜志評為“世界最佳旅游線路”。

3.非洲跨境獵游游道

不同于殖民時期的狩獵活動，如今的獵游旅游是為游客提供尋找和觀賞野生動物的旅游服務。肯尼亞、坦桑尼亞、博茨瓦納、津巴布韋、南非、贊比亞等國家開辟了大片土地作為國家公園，這些國家公園開展的獵游旅游吸引了大量國際游客。非洲的國家公園是禁獵區，開展的旅游活動受到控制，并強調對生態的保護。一些國家公園內建設有游客中心、酒店、小型機場等設施，在為游客提供服務的同時，也為國家公園的管理提供保障。

“卡拉哈里（Kalahair）國家公園”是非洲第一個跨越邊界的國家公園，位于南非和博茨瓦納的交界處，包括南非的卡拉哈里大羚羊國家公園和博茨瓦納的大羚羊國家公園。該公園總面積為38 000平方千米，其中四分之三位于博茨瓦納，四分之一位于南非。“卡拉哈里國家公園”設置了8條safari線路（參見圖3和表2），游客可選擇不同線路。在“卡拉哈里國家公園”，從同一個國家進出公園不需要護照，從一個國家進、另一個國家出則需要查驗護照。游客跨境簽注需要在Twee Rivieren檢查站或Two Rivers檢查站完成，而且至少需要在國家公園內住宿兩晚。游客既可以在南非的國家公園住宿，也可在博茨瓦納的國家公園住宿。

非洲的跨境國家公園中，部分公園允許游客跨越邊境線，但大多公園不允許游客跨越邊境。野生動物則不受限制，可自由遷徙。例如，肯尼亞的馬賽馬拉國家公園與坦桑尼亞的塞倫蓋蒂國家公園緊鄰相連，是一個完整的自然生態系統，也是世界上最為壯觀的動物遷徙觀景地[8]。每年7月至9月，數以百萬計的野生動物從坦桑尼亞向肯尼亞遷徙，尤其是馬賽馬拉河中動物獵食的壯觀場面吸引了世界各地的旅游者。兩個國家都開展了獵游旅游項目，雖然游客不能跨越邊境，但兩國合作開發獵游旅游線路的方式也值得借鑒。

三、“跨境游道”建設的國際經驗

“跨境游道”已經成為國際上具有影響力和發展潛力的旅游產品之一，每一條線路都獨具特色，總結其成功的經驗，可歸納為以下幾個方面。

1.構建穩定可靠的“共同資金”保障機制

“共同資金”機制鼓勵相關國家的金融機構、社會經濟組織和私營經濟實體采取自下而上的方式籌集建設資金，通過提高政府公共部門、社會團體、私人等利益相關者的參與程度來確保“跨境游道”的開發和建設，并維護游道的長期穩定發展。歐盟的“區域發展基金”可以為跨境合作提供資金援助，同時對跨境合作事務進行管理和監督。“歐洲自行車游道網”建設在國家或地區層面的融資是通過歐洲投資機構、國家和地區政府機構以及私營部門共同完成的，“迪納里卡徒步游道”的規劃和建設則由黑山共和國等8個國家通過歐盟的“IPA跨境計劃”共同完成。“卡拉哈里國家公園”的跨境獵游游道由南非和博茨瓦納兩國政府共同出資建設和維持。可見，“跨境游道”的開發、建設和維護首先需要突破國家之間投資合作的障礙，建立多元化、多層次的“共同資金”機制是“跨境游道”建設成功的重要保障，也是“跨境游道”的長期可持續發展的必要前提。

2.形成統一協調的“協同管理”運行機制

在“跨境游道”的開發建設過程中，由于不同國家在語言、文化、制度等方面存在差異，使得多邊合作中的運行機制成為影響游道建設進程和質量的關鍵因素[9]。因此，參與國家需要共同建立一個統一協調的決策和管理機制，以保證“跨境游道”建設的順利推進和有效運作。“歐洲自行車游道網”的建設及其服務質量保證，由“歐洲自行車聯合會”和相關國家共同建立的“協同中心”負責協調，各國分設協調中心和協調員，負責國家間的協作、運營和管理;協調員通常聘請旅游局人員、自行車組織工作人員、公共交通公司或其他服務提供者作為代表;同時，“協同中心”還負責游道的推廣宣傳工作，并提供路線的最新信息。“迪納里卡徒步游道”由“巴爾干登山聯盟”負責協調和管理。“卡拉哈里國家公園”的南側和西南側由南非管理，北部由博茨瓦納管理;南非的環境事務部和旅游部負責跨境保護地的保護，并協調相關部門的活動[10];博茨瓦納則由野生動物和國家公園管理部進行協調和管理。

3.建立高效便捷的“自由通行”簽證制度

根據《申根協定》，歐盟各國的國民免簽自由流動，非歐盟國家的國民也可持任一協定成員國的簽證在“申根區域”內自由通行。這樣，就減少了來自國家層面對游客跨越邊境的控制[11]，為推進整個歐盟地區成為一個國際旅游目的地營造了良好的基礎環境。“跨境游道”為相鄰國家的邊境地區帶來了活力，帶來了數量可觀的國際游客，單一簽證制度產生的國際旅游收益使邊境社區獲得更好的發展。在“申根區域”，一些連鎖品牌酒店因旅游需求的增加而不斷擴張，與此同時，為自行車游客和徒步游客建造的休息站點隨之增加，酒店也因靠近自行車游道和步行旅游路線增加了吸引力。為更好地服務于游客，管理人員還開發了線上預定平臺，及時發布住宿、美食、旅游景點、故事和路線狀態等信息;各個國家的相關網站也列出了旅游注意事項，不同的旅游套餐也可以在線預訂。自由通行及高效便捷的綜合服務使“跨境游道”成為一種具有國際吸引力和發展潛力的旅游產品。

4.注重綠色環保的“和諧共生”游客體驗

在環境和資源約束下，人類社會必須尋求可持續發展，“跨境游道”建設也必須注重對生態環境的保護和游道線路的多樣化，以實現可持續發展。例如，“歐洲自行車游道網”以生態、愉快、有趣的騎行體驗著稱，游道線路的重要標準是每日使騎行者暴露于噪音、灰塵或其他環境污染的部分不能超過25%，每天的旅程中至少有1個與任務主題相關的景點（基本標準是每天的旅程中至少有1個重要的自然景點），這些標準的建立是通過線路規劃來實現的。“迪納里卡徒步游道”設置了三條不同線路，長途線路由若干小徑組成，游客可自行選擇，自然、傳統產品、獨特的文化遺產也成為吸引游客的主要因素之一。“卡拉哈里國家公園”中野生生物是其主要旅游吸引物，獵游旅游活動途中游客所看到野生動物的不確定性增強了旅游吸引力。從這個意義上說，國家邊界、生態環境、旅游設施以及特有的自然景觀成為“跨境游道”中游客關注的直接對象[12]。

四、對中國建設高質量“跨境游道”的啟示

“跨境游道”建設的目的是在相鄰國家之間通過共同的旅游線路建設建立起邊境社區交往通道，使邊境地區克服通道障礙，獲得共同發展[13]。與此同時，“跨境游道”因其獨特的生態保護性、文化差異性和交通便利性成為吸引各國游客的旅游目的地。歐盟、非盟各國成員在“跨境游道”建設上的協作取得了顯著成效，而在中國“跨境游道”還是個新興事物，無論是開發建設，還是管理運作，都處于探索階段。借鑒“跨境游道”在建設方式、合作機制、管理模式等方面的國際經驗，對于中國沿邊地區發展邊境旅游具有積極意義。

1.以開放合作促進邊境旅游新突破：積極推進“跨境游道”開發建設

旅游業是沿邊地區的優勢產業，沿邊地區應通過開放創新進一步推進邊境旅游的跨越式發展，進而帶動地區經濟快速發展，實現“興邊富民”。2015年國務院辦公廳頒布了《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》（國發〔2015〕72號 ），充分肯定了開發開放“跨境旅游合作區”和“邊境旅游試驗區”的戰略意義和地位。經過幾年的積極探索，跨境旅游合作取得了一定進展，如“二連浩特中蒙跨境旅游合作區”“中俄哈蒙環阿勒泰國際旅游合作試驗區”的建設，云南、廣西、內蒙古等也把跨境自駕游作為雙邊合作的突破口和重要內容[14-16]。但是，目前中國與相鄰國家間的跨境旅游活動還存在產品單一、吸引力弱、影響力小等問題，在旅游業態創新、線路及產品開發等方面需要突破。沿邊地區應抓住“一帶一路”建設的大好時機，創新跨境旅游活動，尤其要深化與鄰國沿邊地區的旅游合作，積極發展跨境旅游，以塑造和強化旅游業國際競爭優勢。其中，“跨境游道”的開發和建設無疑是一個很好的抓手，各邊境地區應結合自身的和鄰邊地區的旅游資源優勢，加強與鄰國相應地區的合作，積極推進“跨境游道”的規劃建設。

近年來，中國邊境地區與越南、朝鮮、哈薩克斯坦、俄羅斯、緬甸、蒙古等國開展了許多與“絲綢之路”等主題有關的跨境自行車賽和馬拉松賽事體育活動

如2009年1月舉辦的“中越邊關（憑祥）國際文化旅游節跨境自行車友誼賽”、2015年9月舉辦的“跨東北亞公路自行車賽”、2017年5月舉辦的“首屆絲路體育聯盟（霍爾果斯）跨境自行車賽”、2017年12月舉辦的“中緬跨境馬拉松賽”、2018年7月舉辦的“絲路信使國際自行車挑戰賽”、2017年8月舉辦的“中俄跨境1+1馬拉松賽”、2018年10月舉辦的“一帶一路·七彩云南國際雙城山地自行車挑戰賽暨中緬兩國跨境山地自行車挑戰賽”等。，并推出跨境自駕線路（“新疆—巴基斯坦—阿曼—阿聯酋”“昆明—磨憨—會曬—清邁”等）和海上跨國旅游航線（“瀾滄江—湄公河黃金水道郵輪”“防城港至越南下龍灣航線”等），在一定程度上促進了與鄰國的友好往來和交流互動。在此基礎上，可以加強線路、服務設施等方面的建設，持續開展跨境旅游活動，進而建設具有獨特優勢和國際影響力的“跨境游道”。此外，各邊境地區還應充分利用各自獨特的旅游資源優勢，積極探索新的跨境旅游模式，比如可借鑒“康斯坦茨湖（Lake Constance）旅游區”的發展模式，建設“國際和平公園”[17]。

2.以機制創新建設高質量“跨境游道”：共同投資、協同管理和便利過境

國際經驗表明，“跨境游道”的開發建設需要有相應的“共同資金”保障機制、“協同管理”運行機制和“自由通行”簽證制度。中國與相鄰國家合作建設“跨境游道”也需要建立有效的體制機制，以保證游道建設和維護的資金需求，并實現高效管理，為游客提供高水平旅游服務：要吸引雙邊（多邊）地方政府、投資機構、企業、社會組織以及私人等經濟主體積極參與游道建設和發展，建立多層次、多元化的共同投資和利益分享機制;要構建雙邊（多邊）協同管理的制度體系和信息交流平臺，為游客提供高質量、個性化的一體化特色服務。其中，積極探索建立“無障礙旅游區”或開展“單一簽證”試點，是深化跨境旅游合作，建設高質量“跨境游道”的重要內容之一。目前的跨境旅游合作面臨著通關不暢的制約，邊境旅游異地辦證業務手續繁瑣，自駕車出境也因政策和文化等差異存在諸多不便[18]。中國可借鑒“泰柬聯簽”的做法

2015年12月，泰國和柬埔寨開始實行“伊洛瓦底江、湄南河及湄公河經濟合作戰略組織單一簽證”，簡稱“泰柬聯簽”（ACMECS Single Visa），各國游客獲得泰國和柬埔寨任意一國的簽證，便可在兩國各逗留60天。這是一種區域聯合簽證，在泰國和柬埔寨先行，欲吸引更多的游客和促進次區域內的旅游往來。按照原計劃，此簽證可推廣到全體東盟國家，但由于實施和推廣未如預期，遂停止實行和簽發。，聯合東盟各國，推行類似歐盟申根簽證的“中國—東盟單一旅游簽證”，一旦持有單一旅游簽證，無須辦理新簽證，即可入境中國和東盟任意國家旅游，這將會為來自世界各地的游客提供極大的便利，提升“跨境游道”的國際吸引力，促進跨境旅游高質量發展和區域經濟一體化發展。

3.以綠色安全旅游實現“跨境游道”可持續發展：保護生態環境和游客安全

在全球努力實現可持續發展的大背景下，綠色旅游成為“跨境游道”對游客最大的吸引力之一。中國在“跨境游道”的開發和建設中，要堅持“綠色發展”理念，積極倡導綠色旅游方式。比如，為徒步旅游、運動旅游等提供更多空間和更好服務，既保護了自然生態環境，又增強了游客體驗。同時，還要樹立新理念和新思維，以開發開放優化邊境安全管理。安全保障是邊境旅游和跨境旅游可持續發展必須解決的難題，從國際經驗來看，開放型邊界比封閉型邊界更有利于邊境地區的就業和經濟發展。相較于歐洲開放的邊境安全管理，中國的邊境安全管理以防范為主，缺乏開放、合作的管理機制[19]。因此，邊境安全管理需要有新的、開放的、發展的思維，將安全穩定與開發開放相結合，通過開發開放促進邊疆地區的社會穩定和經濟發展。跨國文化交流和跨境旅游可以增強游客與邊境社區居民的認同感和寬容度[20]，建設“跨境游道”本身可以促進邊境地區的開發開放，有利于邊境安全管理的轉型升級。同時，在“跨境游道”建設中，也要增強安全保障意識，積極構建雙邊（多邊）政府、社區聯動的安全保障體系和機制，切實保障國內外游客的人身和財產安全。總之，保護好生態環境，保障好游客安全，才能實現“跨境游道”的可持續發展。

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