打贏脫貧攻堅戰后農村貧困治理的優化與升級

李松有

摘 要：由于經濟社會發展的不平衡不充分，中國的農村貧困治理需要外部力量的支持。在黨的領導和政府主導下，脫貧攻堅階段的嵌入式農村扶貧具有系統化的優勢和精準性的特征：多元主體的全要素嵌入、多種渠道的全領域嵌入取得了顯著成效，對絕對貧困人口進行的精準扶貧確保了脫貧攻堅任務的完成，但也存在“嵌入裂縫”降低了扶貧效率和績效等問題。在打贏脫貧攻堅戰后，隨著農村貧困治理任務和環境的變化，嵌入式農村貧困治理應在延續系統化優勢的基礎上，通過嵌入行為治理彌合“嵌入裂縫”，并從精準扶貧向精準防貧升級，從精準脫貧向整體致富升級：堅持以人民為中心，通過鄉村治理現代化和制度嵌入及關系嵌入彌合“嵌入裂縫”，提升嵌入式農村貧困治理的效率和績效;堅持和加強黨的領導，堅持和完善農村集體所有制，強化制度嵌入和關系嵌入，扶持壯大村級集體經濟，構建和完善系統化、整體致富與精準防（扶）貧并重的農村貧困治理體系。

關鍵詞：脫貧攻堅，農村貧困治理;嵌入式扶貧;精準扶貧;絕對貧困;相對貧困;共同富裕

一、引言：嵌入式扶貧與嵌入行為治理

新中國成立以來，中國在消除貧困方面取得巨大成就，在創造“中國奇跡”的同時，也為全球減貧事業提供了“中國智慧”“中國方案”并作出了重大貢獻。2020年，中國即將實現第一個百年奮斗目標——全面建成小康社會。然而，消除絕對貧困并不是我們的最終目標，實現全體人民共同富裕才是社會主義的最終目標。黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”“我們既要全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標，又要乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍。”因此，在兩個一百年奮斗目標的歷史交匯期，不但要堅決打贏脫貧攻堅戰并有效防止致貧返貧，而且要著眼和致力于相對貧困的治理，探尋共同致富之路。這就需要在深入總結貧困治理的實踐經驗和不足的基礎上，不斷改進和完善現有的貧困治理體系并逐步實現從絕對貧困治理為主向相對貧困治理為主的轉變。

當前中國農業農村基礎差、底子薄、發展滯后的狀況尚未根本改變，經濟社會發展中最明顯的短板仍然在“三農”，現代化建設中最薄弱的環節仍然是農業農村[1]，農村貧困治理的任務仍然艱巨。貧困治理可以分為內生整合式貧困治理和外部嵌入式貧困治理[2]。內生整合式貧困治理主要通過有效整合系統內部自有的各類資源來減少和消除貧困，外部嵌入式貧困治理則主要依靠系統外部的援助來實現脫貧。從中國農村扶貧實踐來看，內部主體的發展和外部資源的嵌入都發揮了重要作用。在家庭自然經濟主導下的傳統農村社會中，貧困農戶依靠互助戶治是無法脫貧的;同時，在工業化推動的跨越式發展中形成的城鄉二元結構，進一步使農村的貧困治理需要也應當得到外部力量（政府、城市、企業等）的援助。實際上，改革開放以來，政府、企業以及社會組織等長期致力于農村貧困治理，通過多種渠道投入了大量資金、人力、技術等來幫助農村貧困人口脫貧致富。因此，有必要從資源嵌入的角度來研究中國農村的貧困治理，總結嵌入式農村貧困治理的經驗及不足，進而為農村貧困治理體系的優化和升級提供經驗借鑒和政策啟示。

農村貧困治理既離不開內生主體的積極行動，也離不開外部力量的大力推動。隨著經濟社會的發展，貧困治理的目標和方式也會變化，嵌入式農村貧困治理不是憑空產生的，而是在一定的時空演變中發生和發展的，考察嵌入式農村貧困治理應該將其置于特定的歷史進程中。在全面建成小康社會的脫貧攻堅階段，農村貧困治理的重點是幫助現行標準下的絕對貧困人口脫貧致富，外部資源的嵌入行為也更多地表現為“精準扶貧”。基于此，為論述的方便，本文將脫貧攻堅階段的嵌入式農村貧困治理稱為“嵌入式農村扶貧”，并具體定義為：外部主體（即嵌入主體）以扶貧為直接目的將各種資源（即嵌入客體）嵌入農村經濟社會系統（即嵌入對象），并開展相應減貧活動的貧困治理模式。長期以來，中國的嵌入式農村扶貧實踐取得了顯著成效，然而農村的經濟社會系統有其自身的特點和運行規律，外部資源的嵌入能否很好地融入其中，或者說是否會產生“嵌入裂縫”本文中“嵌入裂縫”是指在嵌入式農村扶貧中，由于嵌入主體（資源）不能很好地適應（融入）農村經濟社會環境（系統），使扶貧項目處于“摩擦性合作”狀態，進而降低了扶貧效率和績效的現象。 ？對此，學界鮮有系統性的研究。在實地調研中，筆者發現在嵌入式農村扶貧實踐中，農民個體或群體乃至鄉村干部與嵌入主體之間產生矛盾或沖突并非個別現象，有學者將其稱為“摩擦性合作”[3]。

嵌入是將客體（本文中的扶貧資源）嵌在對象（本文中的農村經濟社會系統）的社會關系網絡中并受其影響和制約，因而嵌入行為是產生和發展于一定的關系、制度、文化場域中的，而不能簡單歸結為原子化主體的理性選擇結果[4]。因此，有必要對嵌入行為本身進行治理，以彌合“嵌入裂縫”，使嵌入主體和客體更好地融入嵌入對象，進而提升嵌入行為的效率和績效。同時，在打贏脫貧攻堅戰后，農村貧困治理的任務和環境都會發生變化，而農村依然處于相對落后狀態，嵌入式農村貧困治理必然會延續，這就需要轉變嵌入模式以適應時代的要求，需要通過嵌入行為治理本文中“嵌入行為治理”包括對嵌入主體、嵌入對象及雙方關系的治理，目的是使嵌入主體及其資源更緊密地融入嵌入對象中以幫扶和推動嵌入對象實現良性發展，并形成利益共同體進而實現協同發展。 推動農村貧困治理的升級。因此，本文基于課題組在深度貧困地區貧困農村的實地調研資料對中國嵌入式農村扶貧實踐進行經驗總結，并從嵌入行為治理的角度思考在打贏脫貧攻堅戰后如何進一步優化和升級農村貧困治理體系，以期為中國在全面建成小康社會后走向共同富裕進程中的農村貧困治理現代化提供思路啟示。

二、中國的嵌入式農村扶貧實踐：系統化精準性的貧困治理

“嵌入”（Embeddedness）原義是指一個系統有機地鑲嵌在另外一個對象體系中，也指某個體內生于其他個體的客觀現象[5]。嵌入現象廣泛存在于人類經濟社會系統中，并呈現出多樣化形態。由于在不同的領域，嵌入的主體、客體、對象、目的、路徑等各不相同，不同的學者根據不同的研究主題和需要對其進行了不同的分類。比如：結構嵌入和關系嵌入[6]，結構性嵌入、政治性嵌入、認知性嵌入和文化性嵌入[7]，業務性嵌入和技術性嵌入[8]，時間嵌入、空間嵌入、社會嵌入、政治嵌入、市場嵌入和技術嵌入[9]，人際關系的嵌入、組織間關系的嵌入和制度秩序的嵌入[10]，環境嵌入、組織間嵌入和雙邊嵌入[11]，等等。為系統考察嵌入式農村扶貧實踐，需要對其進行恰當的分類。有研究認為，深度貧困地區脫貧攻堅應采取政治嵌入、經濟嵌入、文化嵌入和認知嵌入“四位一體”的嵌入路徑[12]。本文則根據嵌入主體進行劃分，原因在于：不同性質的嵌入主體擁有不同的資源，與農村經濟社會系統的關系也不同，進而會導致嵌入路徑的異質性。因此，對不同嵌入主體的嵌入行為和成效進行比較分析，可以基于其共性更好地把握中國嵌入式農村扶貧的特點和優勢，也可以基于其異質性提出更具針對性的政策建議。基于此，本文將嵌入式農村扶貧分為政府主導的嵌入式農村扶貧、社會組織主導的嵌入式農村扶貧和企業主導的嵌入式農村扶貧。同時，為了展現當前深度貧困地區農村貧困治理的實態，本文基于課題組于2017—2018年在多個深度貧困地區貧困農村進行的實地調研資料，選擇具有代表性的西藏自治區A鎮、湖南省B鎮和廣西壯族自治區C鎮作為案例進行補充說明，并基于在每個鎮進行的475份問卷調查和30位農民訪談材料進行深度分析，以進一步闡述中國嵌入式農村扶貧實踐的特征與經驗。

1.政府主導的嵌入式農村扶貧

政府主導的嵌入式農村扶貧是指政府通過行政或經濟手段將各種資源嵌入農村社會經濟系統，以幫助農村貧困人口脫貧致富的貧困治理模式。由于扶貧具有非營利性和顯著的正外部性，在中國農村貧困治理體系中，政府主導的嵌入式農村扶貧發揮了關鍵作用，并占據主導地位。根據課題組在實地調研中進行的問卷調查，對于“如何進行脫貧”，認為要“依靠政府幫扶”的占77.5%，認為要“依靠社會組織幫扶”的占13.9%，認為要“依靠企業幫扶”的占6.3%，認為可以“依靠農民自主脫貧”的僅占2.3%;對于“如何解決扶貧工作的困難”，認為要“依靠政府解決”的占70.2%，認為要“依靠村干部幫助”的占12.7%，認為要“依靠社會組織等外界力量”的占11.7%，認為可以“依靠村民自我克服”的僅占5.4%。這充分說明政府主導的嵌入式農村扶貧取得了顯著成效，并為絕大多數農民所認可。

政府主導的嵌入式農村扶貧具有顯著的系統化特征：一是在嵌入地域和扶貧對象上全覆蓋。不但對經濟落后的深度貧困地區農村進行嵌入式扶貧，對經濟發達地區的貧困農戶也進行嵌入式扶貧;不但對有完全勞動能力的勞動人口進行嵌入式扶貧，也對殘疾人、老年人等特殊困難人群進行嵌入式扶貧。二是在嵌入客體（資源）上全要素。政府在農村扶貧中嵌入的資源包括經濟社會發展的各種要素，有扶貧資金，也有扶貧干部和技術人才，還有技術、信息、管理、渠道等，更有一系列激勵政策和制度。三是在嵌入路徑上多渠道。政府主導的嵌入式農村扶貧有多種方式，有直接的資源配置（如扶貧資金、扶貧干部、平臺建設等），也有通過服務外包、項目招標等方式的間接投入，還通過政策優惠引導社會資源投入農村扶貧。四是在嵌入對象上全領域。政府主導的嵌入式農村扶貧涉及農村經濟社會發展的各個領域，比如，在生產領域通過產業扶貧、技術扶貧、金融扶貧等發展鄉村經濟、提高農民收入，在發展能力方面通過干部扶貧、教育扶貧、健康扶貧等提高農村人力資本水平，在發展環境方面通過基礎設施和生態文明建設改善農村的投資環境和生活環境，在社會保障方面也開展社會保險扶貧并由財政提供兜底保障，等等。

同時，在脫貧攻堅階段，政府主導的嵌入式農村扶貧也表現出對絕對貧困人口（現行標準）扶貧的精準性特征。黨的十九大報告提出，打贏脫貧攻堅戰要“確保到二〇二〇年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧”。為確保該目標任務的如期完成，各地加大對農村絕對貧困人口的精準扶貧力度，比如，自上而下層層簽訂扶貧“軍令狀”，通過壓力機制和嚴格的考核機制確保絕對貧困人口實現脫貧。在課題組針對外部扶貧人員的問卷調查中，對于“積極參與扶貧工作的主要原因”，“績效考核壓力”占40.6%，“職位晉升要求”占35.2%，“工作職責所在”占20.1%，“國家扶貧號召”占4.1%。

需要注意的是，雖然地方政府（尤其是基層政府）與農村聯系緊密，對當地農村經濟社會發展情況也比較熟悉，但政府主導的嵌入式農村扶貧行為并不一定使農民滿意，尤其是在扶貧任務壓力和目標考核下，過度嵌入、扶貧項目效率不高等現象比較突出。在課題組進行的問卷調查中，僅有19%的農民反映“公共產品供給合意”，24%的農民反映“公共產品供給不足”，57%農民反映“公共產品供需偏離”。可見，在政府主導的嵌入式農村扶貧中，扶貧資源的投入及扶貧項目的運行還需要進一步切合農民的實際需求，切實幫助貧困人口的脫貧致富。

調研樣本鎮情況材料來自2017—2018年卓瑪在西藏自治區日喀則市A鎮的深度調查。 ：A鎮位于西藏自治區日喀則市中部，高海拔，氣候寒冷，生態環境惡劣。全鎮面積210平方公里，共有689戶約0.3萬人;下轄7個行政村，多為半農半牧鄉村，種植青稞、小麥，牧養牦牛、黃牛、羊。為了如期實現精準脫貧目標，政府持續推進精準扶貧工作，比如“第一書記”駐村、扶貧工作隊幫扶和“一把手”干部包村等;在產業扶貧方面，縣林業局整合力量出資開辦黃牛養殖廠，縣扶貧辦公室出資吸納貧困戶作為職工，幫扶貧困戶脫貧致富。近兩年，該鎮扶貧成效較為顯著：易地搬遷安置29戶108人、生態崗位安置36戶98人、社保兜底38戶47人，醫療救助31戶34人、產業扶持（合作社分紅）11戶30人、就業安置12戶15人、轉移就業安置17戶28人、信貸扶持8戶10人、教育幫扶13戶38人、結對幫扶23戶66人等。全鎮建檔立卡貧困戶218戶666人，其中2017年46戶158人脫貧，2018年151戶445人脫貧。

2.社會組織主導的嵌入式農村扶貧

社會組織主導的嵌入式農村扶貧是指由非營利性社會組織籌集資金，并將資金投入農村經濟社會系統，幫助農村貧困人口脫貧致富的貧困治理模式。隨著國家治理的現代化，社會組織的作用日益凸顯。在減貧領域，公益性社會組織通過慈善募捐等方式將社會閑散資金集中起來從事扶貧活動，能夠動員更多的力量并取得更好的成效;同時，社會組織還可以發揮其在資金管理、項目運作以及人才等方面的專業化優勢，提高扶貧資金的針對性和扶貧項目的運行效率。目前，越來越多的社會公益組織（包括國際扶貧組織）參與農村貧困治理，其嵌入路徑和扶貧領域也是多元化的。從嵌入路徑上看，社會組織可以自主實施扶貧項目，也可以與當地政府或社會工作機構以及企業合作開展扶貧項目;從扶貧領域看，除產業扶貧外，社會組織更多的是在教育、醫療、基礎設施建設等領域開展公益性扶貧項目。比如，在湖南省B鎮，扶貧總投資中社會組織的投資占到50.7%，有針對貧困村兒童實施的“免費午餐”公益項目和“美麗中國”支教項目，有道路、學校等基礎設施建設項目，也有“黑土麥田”公益組織實施的產業扶貧項目;其中，80.3%的項目是社會組織與當地政府合作開展的，還有7.1%的項目是與地方社會工作機構合作開展的，只有12.6%的項目是社會組織自主實施的。

在農村貧困治理過程中，政府一直占據主導地位，成為貧困治理場域的中心角色，村民自治則是農村社會治理的基本形態，社會組織進村扶貧一定程度上會對當地政府以及基層組織權威構成競爭和挑戰，導致社會組織主導的扶貧項目難以開展。因此，社會組織作為鄉村熟人社會外部的嵌入主體，將籌集的資金嵌入農村經濟社會系統開展扶貧項目，要想取得較好的扶貧成效，必須要與當地政府之間形成良好的合作關系以得到其支持，必須要深入農村基層以贏得村民信任，如果是與企業合作開展扶貧項目則還需要與企業建立良好關系。但是，由于中國的社會組織起步較晚，尚不成熟，自身在定位、管理以及資金來源和發展能力等方面存在不足，加上信息不對稱，導致地方政府對其不信任和農民群眾對其不了解，一定程度上削弱了社會組織在農村貧困治理中的扶貧成效。在課題組針對社會組織扶貧人員的問卷調查中，對于“社會扶貧進村難的原因”，“地方政府報備手續繁瑣”占37.3%，“地方政府害怕揭短阻撓”占26.1%，“村民警惕和誤解”占20.9%，“村干部不接待”占15.7%。而B鎮村民對“黑土麥田”公益組織的知曉度、對扶貧項目的知曉度、對扶貧項目的滿意度分別為77.3%、62.7%、45.3%。因此，社會組織要想更好地發揮其扶貧功能，還需要處理好與相關主體，尤其是當地政府、基層組織和村民的關系，要立足于鄉村熟人網絡融入農村社會治理體系中，培育和拓展在當地的社會資本并有效發揮其效用，進而提升貧困治理實效。

調研樣本鎮情況材料來自2017—2018年張海龍在湖南省湘西土家族苗族自治州B鎮的深度調查。 ：B鎮位于湖南省湘西土家族苗族自治州西北部，總面積為169.46平方公里，轄14個行政村、103個村民小組，共有2 977戶13 622人。該鎮86%的人為農業戶口，經濟作物以水稻、玉米為主，外出務工人員占到全鎮人口的44%。2017年，該鎮有貧困村12個，貧困戶254戶，貧困人口總計1 286人。2016年以來，社會公益組織開始在B鎮農村開展扶貧工作，在產業扶貧和基礎設施扶貧等方面成果明顯，2018年幫助75戶187人脫貧。比如，扶持致富領頭人，發揮示范作用;引進新技術，帶領當地婦女發展苗繡產業;幫助創立黑豬養殖合作社，2018年收入達到7.6萬，促進部分貧困戶逐漸擺脫貧困。同時，在基層政府和村兩委的支持下，社會公益組織積極開展基礎設施扶貧，通過眾籌方式向社會各界募集資金，并成立項目領導小組和財務監督小組促使扶貧項目落地，比如道路建設、村部維修、學校球場硬化、路燈安裝和國土復墾等，逐漸改善貧困村的公共基礎設施，也使得社會公益組織在當地建立了良好的群眾基礎。

3.企業主導的嵌入式農村扶貧

企業主導的嵌入式農村扶貧是指企業將資金、人力、技術等要素直接投入鄉村產業發展以及基礎設施建設和公共服務項目中，以幫助當地貧困人口脫貧致富的貧困治理模式。由于企業在資金、技術、人才、營銷網絡等方面具有明顯優勢，也更熟悉市場環境和規則，并具有盈利的目的，其主導的扶貧項目往往能取得較好的經濟效益和扶貧效果。根據中國社會科學院發布的《企業扶貧藍皮書2019》，截至2018年6月底，進入“萬企幫萬村”精準扶貧行動臺賬管理的民營企業已經有5.54萬家，精準幫扶3.99萬個建檔立卡貧困村，幫助755.98萬建檔立卡貧困人口，產業投入597.52億元，公益投入115.65億元，安置就業54.92萬人，技能培訓58.31萬人。課題組進行的問卷調查也顯示，51.1%的農戶在企業扶貧過程中獲益很大，30.4%的農戶獲益一般，17%的農戶很少獲益，只有1.5%的農戶沒有獲益，可見企業扶貧可以使大部分農戶受益。值得注意的是，在企業主導的嵌入式農村扶貧過程中，政府的作用不容忽視：一方面，具體項目的落地通常需要當地政府的牽線搭橋，需要村委和干部的積極配合;另一方面，政府通常會對企業扶貧項目給予包括融資、稅收、土地等多方面的優惠政策支持。同時，企業資源嵌入農村的路徑和領域也是多樣化的。從嵌入路徑上看，有自主嵌入的，也有與社會組織和政府合作嵌入的（企業出資，由其他主體負責具體扶貧項目的實施） 在課題組調查的“資本下鄉”扶貧村中，企業與社會組織合作扶貧的占比37.3%，與政府合作扶貧的占29.5%，與社會組織和政府都有合作的占27.6%，企業自主扶貧的只占5.6%。;從嵌入領域看，有直接從事農業生產經營的，也有投資農村基礎設施建設和公共服務項目的。

在城鄉融合發展背景下，國家鼓勵工商資本下鄉，以盤活農村資源，激活農村內生動力，并幫助貧困人口脫貧致富。但是，由于企業具有逐利性，要追求利益最大化，資本下鄉是否可以真正給貧困農戶帶來福音？調查發現，現實中不但存在企業毀約、拖欠農地租金、與基層干部合謀攝取不當利益、截流國家政策資源等違法行為，而且還存在雖然為貧困人口提供工作崗位但待遇水平低、難以實現脫貧等現象。比如C鎮的蛋雞養殖產業，企業向貧困戶提供雞苗，但需要扣除飼料和藥品等費用，導致貧困戶從事養殖所獲收益很少，難以脫貧。此外，由于企業帶動和幫扶的貧困戶數量越多則獲得銀行貸款和政府獎勵也越多，導致企業搶奪貧困戶、一個貧困戶被多個企業帶動的情況;而且簽訂的幫扶合同大多是短期，短時間內可以使貧困戶的收入有一定增加，但可持續性較弱。在一些地方，由于貧困農戶對企業的信任度不高， 加上投入的高風險性，對于企業扶貧更多持觀望態度，導致企業扶貧效益不明顯。因此，對于企業主導的嵌入式農村扶貧，不但要防止企業通過不當手段謀取利益，還要警惕企業的過分逐利行為，擴大企業扶貧行為的正外部性，才能取得農民的信任和更好的扶貧成效。這就需要建立有效的約束機制，并發揮地方政府、村委和村民的監督作用，促使資本下鄉能夠更多地帶動農村貧困人口脫貧致富。

調研樣本鎮情況材料來自2017—2018年韋懿在廣西壯族自治區河池市C鎮的深度調查。 ：C鎮位于廣西壯族自治區河池市偏遠的大石山區，四面環山，土地石漠化嚴重。全鎮總面積169.46平方公里，下轄14個行政村、69個自然屯、197個村民小組，共有8 149戶39 087人;耕地面積總計2 606公頃，人均耕地面積0.07公頃（1畝）左右，主要種植水稻和玉米，發展小規模桑蠶業，70%的勞動力外出務工。由于C鎮產業結構單一，經濟收入有限，自然災害多，造成農民收入不穩定，容易出現貧困問題。2017年全鎮建檔立卡貧困戶有2 567戶，貧困人口有10 268人。為了擺脫貧困，各村黨支部成員作為帶頭人，積極引導企業參與農村扶貧工作，通過企業與貧困戶對接，采取“務工就業有薪”“寄養入股分紅”“小額信貸入股分紅”“流轉土地付租金”等方式，帶動貧困戶致富;同時，建設扶貧產業園，通過企業來帶動扶貧產業發展，優先為貧困戶提供就業崗位，并定期進行技術培訓;組建專業合作社，加大資金和政策扶持力度，發展適合當地的特色產業。在駐村工作隊和村兩委領導下，統籌協調村委、企業和社會資源，將新型農業經營主體與工商資本相聯合，以產業發展促進農民增收。截至2018年，有20家農業公司和100多個農業大戶（主要來自外地）參與該鎮扶貧;20家分別獲得銀行10萬～50萬的貸款注資，并與農民簽訂幫扶協議;21%以上的村莊成立了不同類型的合作社，帶動貧困戶脫貧致富。

三、嵌入行為治理：農村貧困治理的優化與升級

分析表明，中國的嵌入式農村扶貧是系統化和精準性的貧困治理。從嵌入主體看是多元的，包括政府、社會組織（個人）和企業等實際上社會組織也是個人的代表，其籌集的扶貧資金相當部分來源于個人的捐贈。 ，其中政府起主導作用政府的主導作用不僅表現在其主導的嵌入式農村扶貧本身在農村貧困治理體系中發揮關鍵和主導作用上，也表現在其對社會組織和企業主導的嵌入式農村扶貧的動員和支持上。 ;從嵌入資源看是全要素的，包括制度、資金、人才、技術、信息、管理等各種經濟社會發展的要素;從嵌入路徑看是多渠道的，有直接的資源嵌入也有政策激勵下的間接嵌入，有單主體的自主嵌入也有多主體的合作嵌入;從嵌入對象看是全領域的，既包括經濟生產領域也包括社會保障領域，既涉及發展能力提升也涉及發展環境改善;此外，從嵌入地域和扶貧對象看是全覆蓋的。多元主體的全要素嵌入和多種渠道的全領域嵌入使中國的農村貧困治理是系統化的，而政府的主導作用使中國的農村貧困治理在脫貧攻堅階段表現出顯著的針對絕對貧困人口的精準性特征。系統化和精準性的嵌入式農村扶貧體現了中國特色社會主義制度和國家治理的顯著優勢，也確保了脫貧攻堅目標的實現。但是，也應看到，一方面“嵌入裂縫”在一定程度上降低了貧困治理效率和績效，另一方面打贏脫貧攻堅戰后農村貧困治理的任務和環境將會發生顯著變化，因而嵌入式農村貧困治理需要進一步優化和升級。

1.堅持以人民為中心，通過鄉村治理現代化和制度及關系嵌入彌合“嵌入裂縫”，提升嵌入式農村貧困治理的效率和績效

在嵌入式農村扶貧實踐中，“嵌入裂縫”的產生降低了扶貧效率和績效。比如一些政府主導的嵌入式農村扶貧與農民及貧困人口切實需求的契合度有待提高，一些社會組織不能很好融入鄉村熟人社會關系網絡導致其扶貧績效不高甚至難以進村，一些企業的過分逐利行為導致扶貧效益低下并失去農民信任，等等。因此，還需要通過嵌入行為治理彌合“嵌入裂縫”，進而優化農村貧困治理體系，提高幫扶效率和績效。彌合“嵌入裂縫”可以從嵌入主體、嵌入對象和雙方關系三個方面入手：

（1）從嵌入主體來講，要堅持以人民為中心的發展思想，切實幫助農村貧困人口脫貧和全體農民致富。政府不能僅僅著眼于完成數字上的扶貧任務，要深入基層了解貧困人口和廣大農民群眾的實際需求，把更多資源下沉到基層，提供更為精準化、精細化的幫扶;社會組織要注重培育鄉村社會資本，融入鄉村社會網絡，并通過實實在在的幫扶取得村民和基層組織以及當地政府的信任;企業則應承擔更多的社會責任，讓利于民（尤其是貧困人口），真真切切地幫助貧困人口脫貧并帶動更多農民致富。

（2）從嵌入對象來講，要加快鄉村治理現代化進程，提升農村經濟社會系統的開放性和包容性。健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，提升基層組織和村民的現代化思想、開放和合作精神、多贏意識等，對外部幫扶主體和資源的進入采取更加開放和包容的態度，積極為外部幫扶主體在本地的長期發展提供更好的條件和空間;同時，也要避免一些基層組織和貧困人口的短視行為，有效防止為了短期利益而與外部幫扶主體合謀騙取不當利益的行為。

（3）從雙方關系來講，要通過制度嵌入規范嵌入行為，通過關系嵌入形成利益共同體。這里的制度嵌入，不是指支持、激勵農村貧困治理的制度，而是指規范嵌入主體和對象的合作行為的制度。要通過法治和契約管理等有效治理嵌入式農村貧困治理中的不法行為比如有的社會資本下鄉“心術不正”，攫取不法利益，以開發旅游為噱頭非法侵占良田;有的“醉翁之意不在酒”，大肆申報項目卻根本無心經營，非法套取各種涉農補助和項目扶持資金。 ，使嵌入主體與當地農戶及農村基層組織在平等合法的基礎上積極合作，分享收益，實現共贏。關系嵌入有兩層含義：一是嵌入主體積極主動地融入鄉村社會網絡，培育和拓展當地社會資本，尋求自身利益與村民訴求的契合點，通過平等合作與農戶及農村基層組織結成利益共同體;二是嵌入主體積極利用自己的關系網絡為農村貧困治理爭取更多的資源支持，進而優化和擴展鄉村社會網絡和社會資本。

2.堅持和加強黨的領導，強化制度嵌入和關系嵌入，扶持壯大村級集體經濟，構建和完善系統化、整體致富與精準防（扶）貧并重的農村貧困治理體系

為“確保到二〇二〇年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧”，當前嵌入式農村貧困治理的主要目標是幫助現行標準下的絕對貧困人口脫貧，因而嵌入式農村扶貧也主要是對絕對貧困人口進行精準扶貧，而對防止相對貧困的關注不夠。這里并不是說在國家制度和國家治理層面忽視對相對貧困的治理，而是指在脫貧攻堅階段嵌入式農村扶貧實踐著重于對絕對貧困人口的精準扶貧。實際上，黨和政府始終“堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路”[13]，全面建成小康社會就是為了走向共同富裕;黨的十九大進一步提出要實施鄉村振興戰略，實施鄉村振興戰略就是要“讓億萬農民走上共同富裕的道路”[1]。

鄉村振興必須借助強大的外力支持[14]，打贏脫貧攻堅戰后的農村貧困治理仍然需要外部資源的嵌入。而此時的嵌入式農村貧困治理，不僅要對絕對貧困人口進行精準扶貧打贏脫貧攻堅戰并不意味著完全消除絕對貧困人口，一方面由于貧困標準的提高可能產生新的貧困人口，另一方面也可能有出現致貧返貧的情況。 ，還要精準防止致貧返貧，更要致力于對相對貧困的治理。由于當前中國農村農業的發展仍然相對落后，農村的相對貧困治理包含兩個層面：一是避免農村內部人口的貧富差距過大，二是縮小城鄉差距;進而，貧困治理應具有整體性：一是農村人口整體的相對富裕程度增加，二是每個村民的富裕程度也相應增加。基于上述分析，筆者認為，在打贏脫貧攻堅戰后，嵌入式農村貧困治理應在延續系統化優勢的基礎上升級精準性，并突出整體性，即構建系統化、整體致富與精準防（扶）貧并重的農村貧困治理體系。這里面有一個延續和兩個升級：延續系統化優勢，從精準扶貧向精準防貧升級，從精準脫貧向整體致富升級。

嵌入式農村貧困治理要延續系統化優勢，必須堅持黨的領導，堅持政府在農村貧困治理中的主導地位。黨的領導是中國戰勝貧困的最大政治優勢，也是全體人民共同富裕的根本保證，是農村貧困治理必須堅持的根本原則。實踐證明，只有在黨的領導下，充分發揮政府的主導作用，才能動員和集中更多的力量投入減貧事業，才能構建多元主體全要素嵌入和多種渠道全領域嵌入的系統化全覆蓋農村貧困治理體系。

嵌入式農村貧困治理要實現從精準扶貧向精準防貧的升級，必須進一步強化制度嵌入和關系嵌入。相比對象明確的精準扶貧，精準防貧對嵌入主體和嵌入對象都提出了更高要求。要盡早發現并有效防范相對分散獨立的農戶的致貧返貧風險，嵌入主體必須更長期、更深、更緊密地嵌入農村經濟社會系統，尤其要與農村基層黨組織建立良好的合作關系，而農村基層黨組織則要更緊密地聯系廣大農民群眾。這就需要加強黨的領導，強化政府的主導作用和制度嵌入，尤其要發揮農村基層黨組織和基層政府在鄉村治理中的優勢和領導作用;嵌入主體則應進一步強化關系嵌入，尤其是社會組織和企業要與當地基層黨組織和政府建立良好的關系，與農戶和農村經濟組織深度合作并結成長期穩定的利益共同體，利用自己的關系網絡和社會資本優勢積極主動地推進農村精準防貧工作。

嵌入式農村貧困治理要實現從精準脫貧向整體致富的升級，必須堅持和完善農村集體所有制，扶持壯大村級集體經濟。堅持“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”的社會主義基本經濟制度，在農村就是要發展壯大集體經濟。集體所有制是與當前中國農村生產力水平相適應的生產關系，發展壯大農村集體經濟是廣大農民共同富裕的基本保障和有效路經。嵌入主體應將更多的資源投向農村集體經濟組織，尤其是村級集體經濟組織，并利用自身的制度和市場優勢優化集體經濟的發展模式、治理結構和分配方式等，在扶持壯大村級集體經濟的同時，讓改革發展的紅利公平地惠及所有集體經濟組織成員，進而在增加農民收入的同時縮小城鄉差距;農村基層黨組織則應加強社會主義核心價值觀的宣傳教育，提高村民的集體經濟意識，讓每個村民都加入集體經濟組織，帶領廣大農民整體致富。

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