地方科技創新政策比較研究

文/郭 平 錢 琛（揚州工業職業技術學院）

黨的十九大報告強調要堅定實施創新驅動發展戰略，促進科技成果轉化，深化科技體制改革。近幾年在國家和地方政府政策的推動下，我國的科技成果轉化有了較大的發展，但各地方差異較大。從江蘇省來看，南京和蘇州一直走在江蘇省甚至全國前列，這與南京、蘇州一直以來緊抓改革創新機遇，出臺一系列科技創新政策、加速區域創新體系的構建有關，這些值得揚州分析研究。

一、南京、蘇州和揚州科技創新政策體系

1.南京的科技政策體系

南京作為國家科技體制綜合改革試點城市、創新型試點城市，近年來，積極加快推進實施創新驅動發展戰略。特別是2018 年南京市委發布1 號文《關于建設具有全球影響力創新名城的若干政策措施》（以下簡稱1 號文），提出10 條重量級的政策舉措，推動了南京創新名城的起步。2019 年在繼續執行1 號文的基礎上，緊扣“深化創新名城建設”主題，南京再出臺18 條措施，從創新主體需求出發，聚焦創新的市場化、高端化、國際化、融合化、集群化、法治化，強化戰略引領，加大改革力度，著力破解制約創新發展的體制、政策等諸多問題。兩個“1 號文”共28 條措施，為南京深化創新名城建設、提升創新首位度提供了政策支撐。本文根據在南京市人民政府、南京市科技局、南京市人社局、南京市發改委、南京市財政局等網站查詢的結果，篩選出2013 年以來南京市出臺的與科技創新關系較為緊密的政策文件，借鑒最具有代表性與操作性的Rothwell 和Zegveld 的理論觀點，按照供給面、環境面和需求面三大類將相關政策進行梳理（見表1）。

2.蘇州的科技政策體系

蘇州緊緊圍繞科技創新的關鍵環節和領域，強化資源集聚集成，著力增強科技進步對經濟增長的貢獻度。2016 年，蘇州市委市政府出臺了“3+1”政策文件，從人才引進培養、科技創新、產業發展等方面推出一系列新政，全力打造具有國際競爭力的先進制造業基地和具有全球影響力的產業科技創新高地。近兩年又在土地、金融等方面加強政策研究，出臺專門文件，使政策體系更加系統全面。根據在蘇州市人民政府、蘇州市科技局、蘇州市人社局、蘇州市發改委、蘇州市財政局等網站查詢的結果，篩選出2013 年以來蘇州市出臺的與科技創新關系較為緊密的政策文件并進行梳理（見表2）。

表1 南京市科技創新政策

續表1

表2 蘇州市科技創新政策

3.揚州的科技政策體系

近年來，揚州把推動科技進步、增強創新能力作為構建創新發展模式、改善創新發展環境和提升創新發展能力的中心環節，2016 年，提出了科技創新28 條，通過政策牽引增加創新投入、完善投資引導機制、推進創新載體建設、提升企業創新能力、支持高新區爭先進位發展，激發大眾創業萬眾創新的活力。根據在揚州市人民政府、揚州市科技局、揚州市人社局、揚州市發改委、揚州市財政局等網站查詢的結果，篩選出2013 年以來揚州市出臺的與科技創新關系較為緊密的政策文件并進行梳理（見表3）。

二、南京、蘇州和揚州主要科技創新政策比較

本文將從基本政策工具、科技創新鏈、政策作用對象三個維度對3 個城市的科技創新政策進行分析。

表3 揚州市科技創新政策

1.基本政策工具維度

2013 年以來，在南京、蘇州、揚州3 個城市的科技創新政策中，供給型政策數量最多，分別為54 條、21條、17 條，分別占總政策條目數77.14%、53.85%、70.83%；環境型政策次之，分別為13 條、16 條、5 條，占比分別為18.57%、41.03%、20.83%；需求型政策較供給型、環境型政策而言相對較少，分別占4.29%、5.13%、8.33%。在3 個城市的供給型政策中，主要是資金投入、人才培養、科技基礎設施建設方面的政策，其中人才培養和資金投入相關政策條目數遙遙領先。

從圖1 可以更清楚地看出，3 個城市都積極落實各項人才政策，加大對人才的培養和引進力度，推動城市高質量發展。同時，也出臺大量政策以專項資金、獎勵、補貼的形式支持、鼓勵各類科技創新活動。結合表1、表2 和表3，從政策的數量和覆蓋面來看，南京在人才培養、資金投入、科技基礎設施建設、金融支持等各方面政策都更加系統、全面，總體來說南京的科技創新模式更傾向于政府推動型創新模式，主要靠政府支持、投資來驅動；蘇州的科技創新模式更傾向于市場驅動型創新模式，蘇州在金融支持方面的力度很大，這與近年來蘇州提出構建“一基地、一高地”，逐漸形成“一庫、一池、一平臺”的科技金融“蘇州模式”，發展面向市場的新型研發機構，推進科技服務業集聚區建設，探索以企業需求為導向的科技資源配置模式有關；揚州近年來不斷深入踐行新發展理念，大力實施創新驅動發展戰略，持續推進科技與產業融合發展，強化科技成果轉化激勵，在促進科技成果的應用和轉化方面出臺了一系列獎助措施。從3 個城市政策的類型分布來看，蘇州的科技創新政策體系相對更加均衡。

圖1 2013—2019 年南京、蘇州、揚州主要科技創新政策分類情況

2.科技創新鏈維度

科技創新鏈通常包含科技研發、成果轉化和應用于產業化三個環節，根據各類政策文件中涉及到上述三個環節的內容，本文對它們的涉及次數進行了統計，具體結果見表4。可以看出，南京、蘇州、揚州3 個城市的科技創新政策中涉及到科技研發的次數最多，分別為52 次、30 次和22次，占總次數的50.98%、49.18%和59.46%；南京、蘇州涉及到成果轉化和應用與產業化的次數相對較少，揚州則更少。結合政策工具，發現供給類的政策中涉及到科技研發的內容比較多，而環境類和需求類則涉及成果轉化和應用與產業化的內容更多。

3.政策作用對象維度

本文篩選出來的政策文件主要包括意見、辦法、細則、通知、措施等（見表5）。可以看出，南京市科技政策以“辦法”（37 項）和“細則”（25 項）為主，共有62 項，占總數的88.57%；蘇州市科技政策以“細則”（16 項）、“辦法”（9 項）和“意見”（4 項）為主，共有29 項，占總數的74.36%；揚州市科技政策以“辦法”（12 項）、“細則”（5 項）和“意見”（4 項）為主，共有21 項，占總數的87.5%。

“辦法”是實施法律、法規、規章或某項行政事務作出的具體規范；“細則”是對某一法律、法規全部或部分內容的具體化；“意見”則是對實施法律、法規、規章做出指導。3 個城市的科技政策都是以“辦法”和“細則”為主說明這些政策都具有很強的可操作性，主要為相關科技創新政策提供配套辦法。從數量來看，南京和蘇州的科技政策支持力度更大。

表4 科技創新鏈維度政策分布

表5 政策作用對象維度政策梳理

從南京、蘇州和揚州科技政策的比較可以看出，南京和蘇州在政策的發布數量方面以及政策的內容覆蓋面上均超過揚州，特別是南京。南京和蘇州科技創新實力明顯強于揚州，這與南京雄厚的科教資源和蘇州的區域位置有關，但也和它強大的科技政策推動力度密不可分，南京和蘇州在人才培養、科技研發、新型科研機構建設、高技術產業推動等方面的大量投入給他們帶來了更高的科研產出和更強的創新活力。

三、南京、蘇州的科技創新政策對揚州的啟示

1.進一步健全細化產業發展政策體系

整體來看，南京和蘇州的科技創新政策非常重視政策的系統化和實施細則的配套，比如南京為了全面落實兩個“1 號文”，先后共出臺了33條配套細則；蘇州針對“3+1”政策出臺了14 條具體實施細則。揚州在推動高技術產業、科技服務業發展等方面的政策仍不夠完善，還需要不斷加強對上級部門政策的調研和把握，結合揚州實際出臺更多細致全面、可操作性強的實施細則，加強揚州特色產業基地的建設。

2.進一步強化成果轉化與應用政策體系

綜上分析可知，揚州的政策體系在環境面和需求面方面略顯不足，而這兩類政策主要作用于推動科技成果的轉化和應用。揚州還需要進一步完善科技成果服務平臺的建設，加強對重點科技產業的政策引導和扶持力度，推動科技成果轉化和應用快速發展。

3.進一步構建科技創新融資政策體系

從上面文件的梳理中發現蘇州針對如何促進金融與科技的有機融合，為科技型中小企業的成長發展提供支持，圍繞直接融資、間接融資、生態環境建設等不斷完善科技金融政策體系，取得了很好的效果，揚州可以借鑒該模式，在政策方面加大對科技型中小企業貸款、融資的扶持力度，為科技型中小企業營造良好的發展氛圍。[文本系揚州市科技計劃項目—政策引導計劃 （項目編號：YZ2019166）研究成果。 ]