全球城市建設(shè)中的民間外交

于宏源 朱云杰 包玉涵

當(dāng)今社會(huì)處在一個(gè)空前互聯(lián)的時(shí)代，傳播交往在全球城市交往中發(fā)揮著重要作用。作為全球化和信息化的參與者，每個(gè)人都能成為“公民外交家”，有權(quán)利采取有意義的行動(dòng)，為全球化帶來(lái)積極影響。全球城市是經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化和文化多樣化中的重要參與者，其作為全球化時(shí)代日益強(qiáng)大的社會(huì)政治單元，有能力作為主要平臺(tái)促進(jìn)人們的互動(dòng)，分享多元文化和價(jià)值理念，如上海、香港、洛杉磯、倫敦等全球城市擁有先進(jìn)完善的城市交往平臺(tái)和充滿(mǎn)活力的文化社會(huì)活動(dòng)，各國(guó)人民籍此分享信息和想法，共同應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)。面對(duì)當(dāng)下的全球新冠肺炎疫情大流行等全球性事件，民間外交作為一種創(chuàng)新工具發(fā)揮了不可缺失的傳播溝通交往作用，其多元行為主體攜手參與全球共防共治。其中，全球城市隨著全球影響力的擴(kuò)大，多元化、網(wǎng)絡(luò)化城市合作正日益成為民間外交未來(lái)的新型國(guó)際交往模態(tài)。

一、民間外交內(nèi)涵與多維影響力

傳統(tǒng)外交主要采取大國(guó)博弈和權(quán)力均衡等硬手段。在經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)信息化的背景下，傳統(tǒng)外交對(duì)共同應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等難以起到預(yù)期作用。民間外交配合中國(guó)外交的發(fā)展或趨勢(shì)，為中國(guó)外交贏得國(guó)際民心民意的支持，通過(guò)參與全球治理促進(jìn)世界的和平與發(fā)展。民間外交可由以下三個(gè)維度進(jìn)行界定：第一，民間外交是由非官方機(jī)構(gòu)或非官方人士所從事的外交活動(dòng)。如政黨、集團(tuán)、組織、企業(yè)、學(xué)校、團(tuán)體等，也可以是各界人士。第二，民間外交是上述不具有國(guó)家外交正式資格的法人組織或自然人根據(jù)國(guó)家利益的多方面需要，配合政府外交而進(jìn)行的對(duì)外交往活動(dòng)。這一界定特別強(qiáng)調(diào)民間團(tuán)體或民間人士對(duì)國(guó)家利益和政府外交的自覺(jué)維護(hù)和配合。第三，民間外交被認(rèn)為是一種依賴(lài)國(guó)家主權(quán)、與國(guó)家外交政策相協(xié)調(diào)的準(zhǔn)外交行為。相較于官方外交，民間外交通過(guò)民間的交流和溝通加強(qiáng)人民之間的理解和信任，進(jìn)而建立超越現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)利益的友誼和合作。基于人類(lèi)文明的共同理念，這種相互交往具有強(qiáng)大的生命力和廣泛的社會(huì)支撐，為國(guó)際合作奠定穩(wěn)固基礎(chǔ)。官方外交起主導(dǎo)作用而民間外交等非官方外交形式起輔助作用。但與此同時(shí)，民間外交能夠有效地配合官方外交，彌補(bǔ)其不足之處。

民間外交除了加強(qiáng)對(duì)外的經(jīng)濟(jì)、人文交流，提升中國(guó)的外交、全球形象和影響力之外，還可運(yùn)用于應(yīng)對(duì)全球公共危機(jī)。在全球疫情大流行之際，民間外交作為建設(shè)人類(lèi)命運(yùn)共同體的重要路徑，在危機(jī)管理中發(fā)揮著重要作用。第一，民間外交是溝通國(guó)際與國(guó)內(nèi)治理的紐帶，有助于推動(dòng)世界各國(guó)社會(huì)力量和跨國(guó)精英共同參與全球治理。如近期的民間交流已經(jīng)促成我國(guó)科學(xué)家與海外科學(xué)家的防疫合作，形成了疫苗和藥物研究的全球科技網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)科學(xué)共同體來(lái)加強(qiáng)全球衛(wèi)生治理。第二，民間外交作為大國(guó)政治的潤(rùn)滑劑，可促進(jìn)國(guó)家間合作。此次新冠肺炎疫情防控已經(jīng)進(jìn)入多國(guó)聯(lián)盟新階段，打破了國(guó)界劃分，形成多國(guó)聯(lián)盟抗疫是這場(chǎng)戰(zhàn)疫新階段的新形勢(shì)。新成立的人道主義組織“全球合作抗擊冠狀病毒聯(lián)盟”創(chuàng)始成員包括陽(yáng)光七星投資集團(tuán)董事長(zhǎng)吳征博士、阿聯(lián)酋投資公司古賴(lài)爾（Essa Al Ghurair）董事長(zhǎng)以及歐洲醫(yī)學(xué)會(huì)創(chuàng)始人兼主席文森索（Vincenzo Costigliola）。聯(lián)盟已協(xié)調(diào)美英德等國(guó)的頂級(jí)專(zhuān)家和實(shí)驗(yàn)室分頭合作。各國(guó)相關(guān)實(shí)驗(yàn)室研發(fā)的新冠病毒疫苗也取得重大進(jìn)展。第三，民間外交的推行使得中國(guó)在國(guó)際事務(wù)與國(guó)際制度中的話語(yǔ)權(quán)顯著提升。這一軟實(shí)力的創(chuàng)造主體包括社會(huì)市場(chǎng)，而并非單純的政府主導(dǎo)。為進(jìn)一步發(fā)掘中國(guó)的軟實(shí)力，有必要借助國(guó)際民間力量的幫助來(lái)發(fā)現(xiàn)和推廣中國(guó)的文化理念，從而潛移默化地提升中國(guó)的軟實(shí)力。例如，將中國(guó)目前的全民抗疫努力進(jìn)行對(duì)外推廣，充分推動(dòng)國(guó)內(nèi)社會(huì)組織與國(guó)外非政府組織在抗擊疫情方面的密切合作。第四，民間外交追求國(guó)際層面上的民心相通，即“國(guó)之交在于民相親，民相親在于心相通”，對(duì)外傳播是心相通的重要手段和途徑。通過(guò)綜合的信息交流和互動(dòng)方式，在大眾媒體的放大鏡下，可以更好地凸顯出“民相親、心相通”的隱性影響；通過(guò)對(duì)相關(guān)議題的甄別篩選，進(jìn)行議程設(shè)置，利用技巧性的框架敘事方式，可進(jìn)一步增強(qiáng)民間外交在推進(jìn)民心相通方面的功能。

二、民間外交的新發(fā)展，全球城市建設(shè)和互動(dòng)的興起

21世紀(jì)以來(lái)，世界城市的脫穎而出是全球化賦予城市的進(jìn)化使命，全球城市友城合作模式可以拓寬合作領(lǐng)域。正式、綜合、長(zhǎng)期的友好關(guān)系或制度安排就被稱(chēng)作友好城市關(guān)系。友好城市關(guān)系植根于相互理解，但也提供經(jīng)濟(jì)附帶利益。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，全球85%的經(jīng)濟(jì)密度、資源、要素、積聚和輻射都來(lái)自世界六大城市群。一個(gè)特大型城市的集聚功能和輻射功能，在整個(gè)區(qū)域發(fā)展、特別是經(jīng)濟(jì)區(qū)域全球化發(fā)展當(dāng)中發(fā)揮重要作用。興起的城市間經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始主宰全球經(jīng)濟(jì)命脈，使若干世界性的節(jié)點(diǎn)城市成為在空間上超越國(guó)家的實(shí)體，并逐漸形成多極、多層次的世界城市網(wǎng)絡(luò)體系。以東京為例，其發(fā)展城市多邊新型民間外交的重點(diǎn)是“二十國(guó)城市市長(zhǎng)峰會(huì)（Urban20，U20）”，核心在于通過(guò)全球城市交流來(lái)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，并分享社會(huì)融合經(jīng)驗(yàn)。

中國(guó)天津于1973年與日本神戶(hù)建立了第一個(gè)友好城市關(guān)系。從早期的國(guó)際友好城市到新興的多邊城市組織，我國(guó)城市外交呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展勢(shì)頭。特別是隨著中國(guó)的快速崛起和城市化的不斷深入，越來(lái)越多的中國(guó)城市確立了世界城市戰(zhàn)略或國(guó)際城市戰(zhàn)略，城市外交已成為支持這一戰(zhàn)略的重要載體。①城市對(duì)外交往的活力是指城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)交往的深度和廣度。城市對(duì)外交往活力指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)是指城市在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)四大領(lǐng)域的對(duì)外交往活動(dòng)，二級(jí)指標(biāo)是指城市在這四大領(lǐng)域的對(duì)外交往活動(dòng)的具體指標(biāo)。我國(guó)主要城市對(duì)外交往活力指數(shù)東西差距相較于南北差距更為明顯，在不同城市群之間呈現(xiàn)出中心突出、差距懸殊和各具特色的特點(diǎn)，綜合排名前十位的是上海、北京、香港、廣州、深圳、重慶、杭州、成都、大連、天津。隨著中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)全球化推進(jìn)中國(guó)城市的全球網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，城市影響力與日俱增，將以長(zhǎng)三角城市和上海為引領(lǐng)帶動(dòng)“一帶一路”的建設(shè)。城市代表的國(guó)家行為體，可以帶領(lǐng)“一帶一路”沿線支點(diǎn)城市和中心城市，在“一帶一路”中發(fā)揮對(duì)外交流的具體推動(dòng)作用，即國(guó)家與國(guó)家的交往、人民與人民的聯(lián)系、企業(yè)之間的合作。地處內(nèi)陸的成都市提出“友城+”合作模式，助力建設(shè)西部國(guó)際門(mén)戶(hù)樞紐和內(nèi)陸開(kāi)放高地，在全面對(duì)外開(kāi)放中不斷增強(qiáng)國(guó)際交往的凝聚力和影響力，為中國(guó)內(nèi)陸地區(qū)對(duì)外開(kāi)放發(fā)揮了積極作用。

三、全球城市建設(shè)中民間外交面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

在全球轉(zhuǎn)型之際，民間外交進(jìn)入新時(shí)代。隨著民間外交主體數(shù)量擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)多元，加上對(duì)外需求的增長(zhǎng)，城市成為不可缺失的外交平臺(tái)。民間交往的日益加深不斷重塑全球城市間關(guān)系，帶來(lái)了當(dāng)下改善城市治理和社會(huì)組織“走出去”的需求。全球三分之二的人口生活在城市中，人們?cè)絹?lái)越難以忽視城市地區(qū)的需求，城市正在通過(guò)發(fā)展與其他城市、國(guó)家政府甚至國(guó)際組織的聯(lián)系來(lái)應(yīng)對(duì)這些需求。但目前城市外交依然處于發(fā)展階段，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。

就挑戰(zhàn)而言主要有以下方面，一是傳統(tǒng)體制內(nèi)團(tuán)體和機(jī)構(gòu)仍是主要的民間外交擔(dān)當(dāng)主體，民間社會(huì)組織、民營(yíng)企業(yè)還有高校和學(xué)術(shù)組織的潛力尚未得到充分發(fā)揮。二是民間外交中的城市合作，仍局限于以文化交流和相互理解為原則的雙邊結(jié)對(duì)，應(yīng)該在環(huán)境、衛(wèi)生等多元化的具體目標(biāo)上與更多城市進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系，這比雙邊結(jié)對(duì)更加全面。三是目前民間外交機(jī)制比較分散和碎片化，缺乏效率和靈活性，需要更加系統(tǒng)化、全面化。在當(dāng)下的疫情中，世界各國(guó)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。要應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情帶來(lái)的衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)沖擊，需要充分優(yōu)化分配目前的醫(yī)療、人力等公共資源，而很多民間外交組織希望提供支援卻沒(méi)有渠道，也沒(méi)有具體的援助程序。四是很多姐妹城市關(guān)系仍然只是象征性的。這是因?yàn)椋诖蠖鄶?shù)情況下除了通過(guò)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人偶爾互訪外，中外城市之間積極、持續(xù)的合作渠道比較有限。許多城市建立了姐妹城市關(guān)系，但也只是為了擴(kuò)大在世界各地的友誼，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)的可持續(xù)行動(dòng)。因此，需要分析國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)才能比較建立姐妹城市的合作績(jī)效以及反作用，從而為國(guó)際合作制定出國(guó)際性計(jì)劃和有效的治理結(jié)構(gòu)。

隨著時(shí)代發(fā)展，城市幾乎融入到了國(guó)際政治的各個(gè)方面。無(wú)論是正式的還是非正式的，城市都變得相當(dāng)重要。在此過(guò)程中，城市正在發(fā)生變化，并將繼續(xù)改變目前的外交進(jìn)程。不論是城市活力的提升、友好城市的建設(shè)與創(chuàng)新，還是城市群的發(fā)展與興起，都體現(xiàn)了城市的價(jià)值。可以說(shuō)，城市應(yīng)該更好地利用地域資源，加強(qiáng)與其他國(guó)際城市的互動(dòng)，并借助民間外交通過(guò)公民、社會(huì)組織、企業(yè)有效促進(jìn)城市建設(shè)融入全球議程。當(dāng)前，民間外交中的全球城市間的國(guó)際合作增加，城市國(guó)際活動(dòng)日益專(zhuān)業(yè)化。然而城市合作中的民間外交越來(lái)越受到標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)先設(shè)定的政策目標(biāo)和評(píng)估的制約，城市外交活動(dòng)呈現(xiàn)出從理想主義到實(shí)用主義的趨勢(shì)，這與城市國(guó)際業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展密切相關(guān)。城市外交的傳統(tǒng)形式，如城市結(jié)對(duì)等項(xiàng)目在城市建設(shè)中被重新評(píng)估和調(diào)整，以適應(yīng)這些現(xiàn)實(shí)和經(jīng)濟(jì)的需要。另外，盡管城市外交具有專(zhuān)業(yè)性和務(wù)實(shí)性，但它仍然注重短期效益，這在城市外交的安全和社會(huì)層面上變得尤為明顯。此外，國(guó)際組織、國(guó)家和城市仍然必須找到有效的合作方式，以確保在利益和目標(biāo)重疊的情況下發(fā)揮協(xié)同作用，并在它們之間存在明顯差異時(shí)確保行動(dòng)自由。這種新動(dòng)力的出現(xiàn)正在促使全球城市建設(shè)模式向更加多元化、網(wǎng)絡(luò)化、全面化發(fā)展；從零碎的開(kāi)展活動(dòng)向建立機(jī)制、謀求持久發(fā)展轉(zhuǎn)變；從單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人文交流向提供公共產(chǎn)品和有所貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)變。

在中國(guó)“一帶一路”建設(shè)中，城市的作用無(wú)疑是重要的。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)合作中，通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際合作和跨國(guó)協(xié)調(diào)以提升城市競(jìng)爭(zhēng)力和應(yīng)對(duì)城市治理難題更成為各國(guó)城市的政策選擇。上海是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的中心樞紐城市，是“一帶一路”戰(zhàn)略下的創(chuàng)新中樞、經(jīng)貿(mào)中樞、金融中樞、物流中樞和信息中樞，一邊連接亞太經(jīng)濟(jì)圈，一邊連接發(fā)達(dá)的歐洲經(jīng)濟(jì)圈。作為國(guó)際大都市，為增強(qiáng)上海城市外交功能發(fā)揮，一是要抓住主辦進(jìn)博會(huì)的歷史機(jī)遇，發(fā)揮上海的引領(lǐng)功能和樞紐作用，深化改革創(chuàng)新和互利共贏格局。比如使用好進(jìn)博會(huì)所帶來(lái)的溢出效應(yīng)和持續(xù)效應(yīng)，通過(guò)民間外交持續(xù)推動(dòng)上海深化改革、創(chuàng)新發(fā)展和資源整合。二是圍繞歷史文化傳承推進(jìn)對(duì)外傳播與民間外交，講好中國(guó)故事和上海故事，增進(jìn)文明交流互鑒。上海有中共一大會(huì)址、二大會(huì)址、四大會(huì)址紀(jì)念館等豐富的紅色文化資源。中共一大會(huì)址作為外國(guó)友人了解共產(chǎn)黨和了解中國(guó)的一扇窗口，在促進(jìn)中外交往方面扮演了獨(dú)特的“催化劑”角色。

發(fā)展新時(shí)代的民間外交是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，②是由不斷深化拓展的中國(guó)改革開(kāi)放與全球治理的世界潮流共同決定的。在借鑒吸收國(guó)際民間外交實(shí)踐發(fā)展前沿經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，推動(dòng)城市外交實(shí)踐中主體、領(lǐng)域多元化以及結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，對(duì)中國(guó)發(fā)展多層次、立體化的外交體系至關(guān)重要。城市與地方層面展開(kāi)的城市外交，是民間外交這一系統(tǒng)工程的重要組成部分，也必將成為中央層面國(guó)家外交的重要補(bǔ)充。

（本文是國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“能源—糧食—水的三位一體安全機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：16AGJ006）

「注釋」

①于宏源：《全球民間外交實(shí)踐與新時(shí)代中國(guó)民間外交發(fā)展探析》，《當(dāng)代世界》2019年第10期。

②李進(jìn)軍：《中國(guó)特色民間外交：認(rèn)識(shí)與建議》，《公共外交季刊》2013年第4期。

責(zé)編：吳奇志