農村應對突發事件有何秘方？
——新冠肺炎疫情下的應急法治思考

王樂君

新冠肺炎疫情暴發以來，習近平總書記多次強調要依法防控、科學防控。在中央全面依法治國委員會第三次會議上習近平總書記強調，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，并從立法、執法、司法、守法各環節對依法防控疫情進行全面部署。

法治是應對突發事件的前提和基礎

新冠肺炎疫情在武漢暴發后，國家衛健委依法公告，將新冠狀肺炎納入乙類傳染病并按甲類措施防控，此后各省區市先后啟動重大突發公共衛生事件一級響應，為疫情防控提供法律依據。2月24日，全國人大常委會通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，同時浙江、上海、江蘇、北京等地方人大常委會也發布了有關打擊野生動物非法交易、做好疫情防控工作的決定，明確或授權省（區市）政府采取臨時性應急管理措施，為地方防控疫情提供法治保障。浙江等省人大常委會還發布決定，為地方政府推進企業復工復產提供法律支持。最高人民法院等聯合發布《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，對準確適用法律，依法嚴懲妨害疫情防控的各類違法犯罪提供遵循。這次新冠肺炎疫情和2003年SARS防控，說明越是突發重大公共事件，越要依法防控，依法治理。

為應對緊急狀態，政府要立即采取措施有效控制事態發展、盡快化解危機、減少人員傷亡或者財產損失，因此緊急狀態法治不同于常態下的法治，呈現公權力擴張、部分私權利受限的特點，有關政府通過依法行使緊急行政權，甚至可以依法限制公民部分基本權利，采取某些臨時特殊措施，在集中力量、調動資源等方面行使臨時權力。但是，從法治的長遠意義講，政府采取緊急管控措施，要堅持應急處置合目的性、合法性與正當性相統一，既要依法依職權管控危機，實現有效控制危機的基本目標，又要避免緊急狀態實際情況與處置措施力度失衡。要根據緊急狀態下危機的程度來考慮應急措施的力度，按照不同等級，分類處理，切忌“一刀切”；對疫情形勢緩解或風險較低的地區，要采取較為柔性的應急措施；對公共危險已經消除的地區，要及時變更或解除相關應急措施。

為有效防控疫情，一些地方依照法律的基本精神和合理性原則，采取合乎情理、符合實際的措施，及時化解有關難題，但也有些地方存在不用法律、沒有用好法律或者適用法律不當等問題，導致失序失范，比如，封村封路不讓進出、拒絕湖北人入住酒店、禁止外地務工人員返城、禁止外地租戶回小區、禁止醫務人員下班進小區回家等，即使中央明確要求復工復產，一些地方仍采取簡單化、一刀切的“硬核”管控措施。疫情防控進入緊急狀態后，公民的部分權利會因此受到限制和壓縮，比如，強制隔離會限制部分人員的人身自由，緊急征用會限制部分人員的財產權利，但是，任何限制公民人身和財產權利的措施都不能以損害人民生命和基本權利為代價，與人民生命健康密切相關的知情權、隱私權、人格尊嚴等基本權利應予以尊重，不得任意非法限制和侵害。

農村應對突發事件需要法治思維

新冠肺炎疫情在全國農村得到有效控制，既與城市管控嚴防輸出、農村嚴防輸入和內防擴散有關，也進一步彰顯了法治在農村應對突發事件中的作用。

遇事找法是前提。這次新冠肺炎疫情防控中基層政府和有關部門及時糾正違法行為和化解糾紛、矛盾，嚴厲打擊哄抬物價、妨礙疫情防控等違法犯罪行為，充分發揮了法治在應對突發事件中維護秩序、維護社會穩定中不可替代的作用。同時，現行應急法規和各地及時出臺的配套制度，為基層及時采取隔離、分類處置甚至征收征用措施，提供法律指引，既保障疫情防控在法治軌道上進行，又為基層合法、及時、有效采取防控措施提供法律支持。基層依法有效防控疫情，及時化解糾紛、矛盾，強化了老百姓配合防控的義務和責任感，老百姓自覺配合隔離，積極承擔社會責任，又強化了基層干部和群眾“遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的意識，為農村突發事件管控夯實群眾基礎。總之，在農村突發事件應對中，法治不僅是恢復或者維持社會秩序、促進社會穩定的根本保障，也是提升基層治理能力的支持力量。

法治思維是基礎。這次農村疫情防控中也存在一些偏頗和極端做法，暴露出基層治理中一些地方法治思維欠缺、法治意識還有待加強。面對疫情，一些鄉村沒有按照有關法律和應急響應方案的要求及時采取防控措施，而是習慣于等待上級指示和安排，錯失疫情防控最佳時機。一些地方不管疫情是否嚴重，是否符合一級響應的要求，又都采取簡單化、極端化的嚴厲管控措施；非疫情重點地區也隨意封村封路，不讓老百姓出門，連春耕春播都干不了。一些地方選擇性執行政策，即使中央明確要求分級分類防控，戰“疫”復工兩不誤，但為避免新增病例被問責，一味繼續嚴防死守，致使物流受限、原材料不能及時運送，農民工無法返城，企業復產困難重重。這些做法，侵犯了公民的人格權、生存權，或者違反了應急法律，于情理不合、于法理不容。因此，在緊急狀態下基層干部也要依法行政，學會運用應急法律，做到在法治之下而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。

依法辦事是關鍵。村委會在突發事件應對中配合、協助政府采取管控措施，既是法定責任與義務，也是履行辦理本村公共事務和公益事業的責任所在。為保障村民的生命、財產安全，村委會基于村民自治可以組織村民制定管控措施，或者通過村規民約進行管控，這種合意形成的管控規范，對全體村民具有約束力，它彌補了非常時期政府力量和資源的不足，體現了特殊時期村民團結互助、鄰里守望的道義價值。但這種管控規范和措施，仍然要堅持村民自治與法治的統一，要符合法治原則、民主原則、合理原則，要按照主體適格、程序合法、措施適度的要求落實應急處置措施，村委會、集體經濟組織等未經批準不得擅自采取設卡攔截、斷路堵路、阻斷交通等行為?；鶎诱痛寮壗M織對村民權利限制時要遵循比例原則，有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度保護公民權益的措施，充分尊重村民的人格權，保護其隱私，防止歧視、暴力等不公正對待。基層政府、部門以及村級組織根據授權或委托承擔村民隔離、村口防守等執法任務時，要堅持法、理、情統一，倡導人性執法、柔性執法，平常心對待，照顧群眾情緒，多做解釋工作，防止濫用權力、執法失范，造成不良影響。

綜合治理是保障。面對突發公共事件，應急任務重，涉及群眾面廣，農村疫情防控要在制度化、法治化的基礎上，建立各類組織、群眾參與的多元化應對機制，充分利用農村熟人社會的特點，廣泛動員農村各類組織、農民群眾的力量。同時將農村防控社會組織特點與法治優勢結合起來。農村突發事件應對，涉及基層黨組織、村委會、農村集體經濟組織、農民專業合作社、志愿者和慈善等社會組織，加上各地經濟社會情況不一樣、應急處置程度不同，平衡、處理各方面的關系是法律的基本功能和優勢，通過法律、規則或者應急方案明確各方面的職責、權利與義務，允許做什么、禁止什么、提倡什么，一目了然，既保障組織、群眾配合應急工作、遵守防控措施的義務，又引導大家協助、參與應急處置工作，避免“干部在干，群眾在看”，確保有效發揮群眾、社會組織作用。基層黨組織不能脫離農民群眾，村干部不能變成脫產干部，否則就會出現在疫情防控中基層干部對村社底數不清、動員組織力不強的不利情形，在老百姓中失去威信，失去號召力和凝聚力。農村疫情防控再次印證在鄉村治理體系中社會組織不能缺位，要把培育多元化機制作為鄉村治理體系建設的重要內容。

農業執法也要防風險

過去我們一般認為重大風險主要在政治、意識形態、經濟、社會治安、環境等領域，而對執法領域中的風險缺乏足夠的認識。這次新冠肺炎疫情作為突發公共衛生事件，對執法部門來說也是一次大考。

農業部門還涉及漁船、農機作業安全事故和動物疫情、農作物病蟲害等突發自然災害，基層農業執法機構要參與這些突發事件的處置。另外，農業執法還會面臨三種風險：一是突發群體事件產生社會風險。農藥、獸藥、肥料、飼料等農業投入品執法涉及糧食安全和農民群眾的切身利益，承包地糾紛仲裁、農業生產經營中利益糾紛、矛盾的調解，“大棚房”整治后的糾紛處理，執法不當也會激化矛盾，導致農戶聯合維權，產生群體性事件，引發社會沖突，進而產生突發公共事件。農業執法在應對突發公共事件方面明顯經驗不足，是農業執法的短板。二是執法不到位導致追責的風險。農業執法因面廣、涉及法律多、人手緊張，大多只重視農資等領域的執法，而對一些不常見、不熟悉、非農業領域的執法經常被忽視，一些新的執法領域往往成為一個薄弱環節，成為執法的弱項。三是執法辦錯案導致敗訴的風險。機構改革后多數執法人員不熟悉法律、沒有辦過案件，容易在實體和程序方面出問題，或者沒有吃透法條精神，適用法律不當辦錯案，體現為執法能力不足。

因此，農業執法隊伍組建以后，要加大執法條件建設，聚焦執法辦案水平，強弱項、補短板、提能力，增強執法風險防范意識，提高應對執法中各種風險隱患的能力。要提升應急執法能力。將應對突發事件能力培訓納入農業執法培訓內容，加強案例實操，開展應急模擬演練，堅持依法處理、輿論引導、社會面管控“三同步”，努力實現政治效果、法律效果和社會效果相統一。要改進執法方式。農業執法不同于工商、市場執法，更多涉及農民群眾切身利益和農業生產穩定，不能一罰了之，要寓執法與服務之中，堅持剛柔并濟、包容執法，防止過度執法、粗暴執法。要強化辦案主業。農業執法機構要以辦案為主業，要通過辦案確立執法機構的地位、樹立執法機構的權威，要把辦案情況作為地方執法工作的重要考核指標。

農業執法還要處理好三個方面關系，確保法律法規得到全面執行，法定職責得到全面履行。一要處理好季節性執法與日常執法的關系。農業季節性強，在春耕備耕、秋收秋播季節要加大農資打假力度，及時查處假劣農資坑農害農行為，但同時農產品質量安全、生豬屠宰、動植物檢疫執法貫穿全年，這些執法也不能放松。二要處理好常規執法與重點執法的關系。在抓好日常執法的同時，中央部署的重大工作任務，農業執法要及時跟進，比如長江保護十年禁捕，長江沿線的農業執法機構要作為重大執法任務，緊盯不放。三要處理好常用法律與新領域法律執行的關系。比如土壤污染防治法、野生動物保護法等不常用、不熟悉的法律，有些條款需要農業部門執行，執法中往往容易忽視；對新實施的法律或個別條款，比如新修訂的土地管理法關于農民違規建房處罰的條款，也要及時學習、掌握，以準確適用法律。

這次疫情防控充分體現了我國的制度優勢，為有效防控疫情提供了堅實的法治保障。突發事件不常見，但應急法治建設應當常態化，要在進一步修訂完善突發事件應對法律的基礎上，強化基層干部應急法律知識學習，加強應急模擬演練，不斷提升基層干部依法應對突發事件的能力，大力推進突發事件應對法治化水平。