基于黨和國家監督體系的監察法規的類型化構造

監察法規與以往的行政監察法規截然不同，不能套用現行國家立法體系中的“法規”概念，也不宜籠統地認為其屬于黨內法規，而是國家監察法規與黨內監督法規高度交叉融合的一種新的制度規范體系。

監察法規是黨和國家監察體系的組成部分，發揮全面從嚴治黨、有效制約和監督公權力，實現腐敗治理的整體性效力。監察法規的規范目的、規范屬性和體系構成應當符合黨對反腐敗工作的統一領導的根本要求，落實《監察法》確立的建立集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制的立法原則。紀檢監察工作實踐中已經執行和適用監察法規，它與現行國家立法規范體系當中的“法規”概念不完全相同，全國人大常委會以立法決定的形式明確監察法規的制定權限和事項范圍之后，監察法規的立法及其體系化問題成為重要的反腐敗立法理論問題和監察法治實踐問題[1]。監察法規在黨和國家監督體系下具有自身的規范地位與法理特質。要運用規范類型化的方法論，確定監察法規體系的內部構成，規范條款的位階效力和規范體系的必要邊界，構建起規范體系完備、結構形式科學、適用功能一體化的監察法規制度體系。

一、黨和國家監督體系下的監察法規的法理邏輯

（一）監察法規的規范屬性契合于黨和國家監督制度的根本要求

黨和國家監督制度體系的根本目標是通過制約和監督公權力有效治理腐敗，為實現國家治理體系和治理能力現代化提供制度保障。建立健全黨內監督和國家監察制度體系是堅持和完善黨和國家監督體系的主要任務[2]，作為構成這一制度體系的具體制度，監察法規要符合依規治黨和依法治國有機統一的根本要求，要體現黨領導的集中統一、全面覆蓋、權威高效的腐敗治理體制的需要。監察法規將黨內監督和國家監察內在一致、高度互補的監督機制予以鞏固和深化，對新時代黨和國家監督的制度成果進行規范化、制度化。因此，監察法規與以往的行政監察法規截然不同，不能套用現行國家立法體系中的“法規”概念，也不宜籠統地認為其屬于黨內法規，而是國家監察法規與黨內監督法規高度交叉融合的一種新的制度規范體系。

首先，必須在堅持和完善黨和國家監督制度體系中準確理解監察法規的規范屬性和規范價值。黨和國家監督的系統性、協同性、有效性要求，國家反腐敗立法與黨內監督立法要實現有效銜接與必要契合。監察法規專責于國家監察與黨內監督，是國家監察立法和黨內監督法規相互交叉銜接的專門性、集合性制度，統一存在于社會主義法治體系之中[3]。有學者認為，黨內法規實際上分為兩類：一類僅適用黨內;另一類不僅適用于黨內，還用以調整黨委與其他國家機關、人民團體的關系[4]。有學者提出，在黨政同治的國家公法領域中，黨內法規與國家法律融為一體，由此生成了混合型黨規[5]。社會主義法治體系既包括完備的法律規范體系，也包括完善的黨內法規體系。黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。“黨內法規與國家法律的一致性體現在規范目標的一致性、核心準則的一致性和制度根源的一致性三個方面。”[6]“講法治并不是狹義的法律之治，而是包括了黨規之治、政策之治、紀律之治、制度之治等。”[7]國家立法機關與中央紀檢監察機關依法共同推進監察法律的立法已在立法實踐中深入推進[8]。《監察法》的立法工作由中央紀委牽頭抓總，與國家立法機關及其法制機構共同參與立法起草通過全過程[9]。國家監察委參與了全國人大常委會作出的國家監察委員會制定監察法規的決定的立法過程[10]。正在制定之中的政務處分法和監察官法也遵循監察法立法起草的工作機制[11]。將監察法規簡單歸類于國家法律規范體系，是對它在社會主義法治體系中的規范地位的不當降格，甚至還會消解其實施效力。

其次，監察法規調整的主體范圍決定了監察法規既要執行黨內監督法規，又同時執行國家監察法律。監察法規的屬人效力范圍是行使公權力的黨員和非黨員的公職人員，且公職人員中的黨員占絕大比例[12]。具有黨員身份的公職人員，行使職權首先受黨內監督法規的監督約束，對其違法行為在依據監察法律處理之前，須先依據黨規黨紀作出處理。因此，監察法規直接的上位法依據既包括國家監察法律，還包含相關的黨內法規。監察法規立法只有堅持黨對監察工作的統一領導，反映集中統一、權威高效的國家監察體制，才能實現監察全面覆蓋，保障屬人效力得到實現。

最后，監察法規是黨和國家監督制度的組成部分，是監察部門法學的主要研究對象。社會主義法律體系的建立和完善，應以解決特定社會問題、調整特定社會關系為視角[13]。監察法作為一個新的獨立的法律部門，還未被正式納入國家法律部門體系之中[14]。構建和研究我國監察法部門，不能以調整特定法律關系為傳統劃分標準而認為監察部門法只調整監察法律關系，需要立足于我國的憲制結構和國家監察體制。筆者認為，我國監察法部門是一個以治理公權力腐敗問題、保障公職人員廉潔為中心的綜合性法律部門，它以憲法為上，以黨章為本，由國家監察法律和黨內監督保障法規為核心規范體系，并跨越刑法、行政法、國際法、訴訟法等傳統法律部門和黨內法規體系[15]。在監察部門法中，監察法規是一種具體的制度規范，它的立法與執行問題是監察部門法學研究的重點內容。監察部門法的研究涉及監察法規的立法及其體系問題;對監察法規的實效性研究，需要關注黨內監督、監察權運行與治理腐敗的效果。對監察法規開展的研究，有助于完善監察部門法學的理論知識體系，為推進制度治黨和監察法治提供智力支持。

（二）監察法規的規范目的是強化對權力運行的監督和制約

健全權力監督體系的核心是強化黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力制約機制。

監察法規規范以黨內監督法規和國家監察法律為執行依據，對權力配置的科學化、權力行使的法定化、權責統一的透明化等權力運行的各個環節開展全方位監督，糾正權力運行的偏差，壓減權力尋租空間，實現對公權力及其公職人員的有效監督。監察法規規范目的就是通過具體監督權力實現對行權者的監督。規范條款所設置的法定義務與法律責任，將規范本身的監督屬性予以具體化、程序化。紀檢監察機關通過執行和適用每一條具體的監察法規規范行使監察權力，履行監察職責，使監察法規的應然性效力轉變為實然性效力，最終將監察法規的制度規范優勢轉化為具體監察效能。質言之，監察法規的立法規范以全覆蓋、精細化監督公權力為立法目的，對公權力的行使者保持必要的不信任態度。預防性監察法規的立法規范，其監督屬性雖然沒有監察調查規范和監察處置規范突出，但適用對象仍然要嚴格遵守。

監察法規規范內容的監督特性決定其具備較高的強制性，并以強制執行性保障規范特有的監督性得以實現。其一，監察法規的強制力是具體規范效力的根本保證。法具有強制效力是區別于其他社會規范的顯著特征。監察法規專責于監察和反腐敗，適用對象是掌握國家公權力的公職人員，必須以強制力作為有效實施的根本保證。分析法學派的代表凱爾森認為，效力是法律的一種特性，法律效力是指法律規范有約束力，人們應當服從和適用法律規范。法律實效是人們行為的一種特性，“僅意指人們的實際行為符合法律規范”。效力不僅僅依賴于大多數人對于法律的遵守，還依賴于法律適用機關能否成功地懲治違法分子[16]。哈特進一步提出，對于效力來說，僅有服從還是不夠的。法律效力是人們關于承認規則所使用的一種內部陳述，體現了人們對于承認規則的接受[17]。監察法規如果欠缺應有的強制性效力，就很難作為一個獨立完整的制度體系。其二，監察法規強制性來源在于其上位法的顯著強制性。法的效力體系結構中，上位法的法律效力可以通過執行下位法予以實現。國家監察法律適用于監察對象的強制力，以及黨紀黨規適用于黨員的強制力，需要監察法規的嚴格執行而得以具體彰顯，否則會直接損害黨規黨紀效力和監察法律的法律權威。其三，監察法規的強制力還來自于黨紀嚴于國法的基本原則。黨規黨紀對黨員干部的要求高于法律對公民的要求。“黨規黨紀嚴于國家法律”是執政黨作為領導核心的先進性所決定的，體現出新時代全面從嚴治黨的根本要求。作為監察對象的公職人員尤其是黨員，履行遵守黨規黨紀，帶頭模范遵守和執行國家法律的義務，就是監察法規強制效力的實際體現。

（三）監察法規的規范構成具有監督制度機制的融貫協調性

首先，黨內監督與國家監察集中統一的反腐敗體制決定了監察法規的結構形式在規范立法與具體適用上具備融貫性。這要求監察法規立法的規范定位準確、調整范圍全面、程序規范嚴謹、規范邏輯一致，能夠彌補國家監察法律條款規定的原則性、立法時滯性等不足，并對紀檢監察機關依法正確行使監察權起到規范、監督與指導作用。同時，監察法規的結構形式要與監察法律立法體系保持統一，遵守法制統一原則與立法規范的位階效力，具體條款不得與憲法、國家監察法等上位法相抵觸。監察法規還是紀檢監察機關制定的規范性文件的制度依據，后者不能與它相抵觸。監察法規適用上的融貫性要求，紀檢監察機關根據監察對象是否具有黨員身份，決定具體適用黨紀黨規和國家法律及其優先順序，做到監督執紀問責和監督調查處置、執紀審查和依法調查、黨紀處分和政務處分等精準有序對接。通過嚴格執行和適用監察法規，發揮監察全覆蓋、反腐無死角的操作性強的法律效力，保障實現全面從嚴治黨和有效監察公職人員。

值得注意的是，監察法規結構形式的融貫性不代表監察法規與黨內監督保障法規可以混同，原因在于兩者的適用主體范圍、對適用主體的效力強度和所遵循的適用程序均存在差異。黨內監督保障法規圍繞規范主體、規范行為、規范監督，適用的主體范圍是黨的組織和黨員。國家監察法規的適用主體是行使公權力的所有公職人員，包括非黨員身份的公職人員。不能把黨紀黨規適用于非黨員的國家公職人員。按照黨紀嚴于國法的基本原則，黨規黨紀對黨員監督約束的強度，高于國家法律對黨員的監督約束。違法必然違紀，違紀不一定必然違法。對于嚴重違紀并涉嫌犯罪的中共黨員，應由黨組織依據相關黨內法規先作出黨紀處分，并由監察機關依據政務處分暫行條例等監察法規作出政務處分后，再依法追究其刑事責任。而對非黨員的公職人員的違法行為，直接適用監察法規或國家法律。

其次，監察法規的結構形式具有銜接性與協調性。監察法規體系結構的有效銜接包括具體條款的銜接機制和實施程序的銜接機制。具體條款銜接的要求是，黨內監督保障法規和國家監察法律的配套立法之間及其它們各自的條款規定，形成科學銜接，有機協調的規范體系。監察法施行后，修訂《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》并將《規則》上升為中央黨內法規，用以嚴格規范監督紀檢機關監督執紀行權;中紀委國家監委制定《監察機關監督執法工作規定》作為國家監察法的實施辦法，兩項配套法規制度的條款規定根據具體調整事項保持銜接，促進監督執紀和監察執法相互貫通。

監察法規結構形式的銜接范圍，既存在于黨規黨紀、黨紀與國法、國家監察與刑事法律等不同制度規范體系之間，監察法規體系內部即各個具體的監察法規之間也需要有效銜接協調。銜接的規范類型多元，不僅包括監察程序與司法程序之間的程序銜接，還包括監察機關職責與黨的紀律檢查機關職責的統合分工，監察機關職權與司法機關職權、執法部門職權的分工制約。實現監察法規結構形式的有效銜接，需要明確規定紀檢監察機關與司法機關、執法機關的具體職責權限，各個主體依法行權，相互協調，并形成有效配合與制約機制。紀檢監察機關查辦職務違法和職務犯罪案件，需要制定不同的監察法規對以下事項作出具體規定，即與職務犯罪有關的檢察機關提前介入、監察機關案件移送、證據收集標準認定，與案件審判相銜接的證據審查認定、審判信息通報配合、涉案款物移送處理，與公安機關配合案件查辦相關的互涉管轄、留置協助的配合、通緝和限制出境執行的配合，與司法行政機關有關的案件司法鑒定、在押罪犯詢（訊）問、職務犯罪線索移送。

最后，監察法規立法對黨內監督保障法規和國家監察法律具有制度補強作用。為執行黨內監督保障法規和國家監察法律，紀檢監察機關根據特定的調整事項、調整關系和調整對象，制定具體監察法規，此類監察法規的立法是上位法的具體化，具有明確的規范依據，具有“執行性立法”性質。另一種情形是，因缺少相關上位法的明確規定，根據全面從嚴治黨和深化國家監察體制改革實踐的需要，經中央授權批準制定的具有“創制性立法”性質的監察法規。比如，關于是否向高校派駐紀檢監察機構，《黨內監督條例》沒有作出派駐紀檢組的明確規定，監察法規定的派駐或者派出監察機構的單位范圍中也未明確列入高校。此后中央辦公廳印發的《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》要求，推進中管高校紀檢監察體制改革，明確中管高校紀委書記的提名、考察、任命由中央紀委會同主管部門黨組進行。在紀檢監察體制推進過程中，創制性監察法規能夠及時填補相應的黨內法規和國家監察法律的立法空白，促進紀檢監察權力運行的規范化、法治化。

綜上所述，監察法規立法規范具有強烈的法規范的監督性與強制性，并發揮連接不同規范體系的融貫、銜接與補充作用。監察法規具體規范的含義以及不同規范之間的結構形式、邏輯關聯，共同構成了監察法規的（立法）規范體系。該規范體系是監察法規體系的基本構成元素。作為制度整體的監察法規體系，需要建構規范價值體系、執行適用體系、監督實施體系等自我構成體系，還要以外部性研究視角，探究其制度淵源體系，以及體系自身的合理邊界。

二、監察法規體系的復合性結構及其邊界

監察法規體系的整體性型構，即通過描述監察法規的內部秩序，建立判斷監察法規的一般標準，在黨和國家監督體系下確定監察法規的制度位階，設定監察法規體系的合理邊界。“以堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督為核心，健全紀檢監察法規體系。”[18]“對整個法律秩序與決策對象有關的規范進行總體性的并且盡可能不矛盾的梳理，就構成了體系。”[19]“法律體系的存在問題，實際上就是追尋一種標準，依此標準人們可以認定某種法律體系是不是真的存在，也就是說，確定某種既定的規范性陳述體系是不是關于法律體系的全面描述。”[20]考夫曼認為，立法規范所確立的概念，實際作用是有限的，不足以認識紛繁復雜的現實生活，也不能幫助法律適用者適用立法規范分析法律事實。“立法者的任務就是去描述類型，并且類型無法被定義，只能被描述。”[21]將單個的具體監察法規歸類到一個相對定型化的穩定體系即監察法規制度體系，該體系通過自我描述和合理定義，實體內容符合邏輯自洽，外在形式體現整體協調，并與其他規范體系相區別。質言之，監察法規體系以實現全面從嚴治黨和國家有效監察為價值依歸，以黨紀黨規和國家法律為制度依據，內部結構具有多規復合的典型特性，邊界范圍的延展性應當保持在一定限度。

（一）監察法規的上位法依據：“雙元”并立

在黨和國家監督體系和監督制度中，監察法規的制度依據呈現出“雙元”特征，根本制度依據是黨章和憲法，直接的上位法依據是黨規黨紀和監察、刑事等國家法律。

首先，監察法規的根本依據是憲法和黨章。憲法是國家根本大法，具有最高的法律地位和法律效力。憲法賦予各級監察委員會作為國家監察機關的憲法地位，明確規定監察機關組織和職權由法律規定。監察機關制定監察法規的權力來源于憲法，制定具體監察法規必須以憲法為根本依據。黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據。黨章明確規定“把堅持全面從嚴治黨”作為黨的建設必須堅決實現的基本要求之一，要求依規治黨、標本兼治。黨章賦予黨的各級紀律檢查委員會的職責之一是“維護黨的章程和其他黨內法規”，制定黨內反腐倡廉法規，執行黨章規定、履行黨內監督專責。紀檢監察機關作為黨內監督和國家監察的專責機關，作為反腐敗專門機構，制定的監察法規必須以憲法和黨章作為根本依據。

其次，監察法規的直接上位法包括中央黨內法規和規范性文件，以及與國家監察相關的法律。監察法規的“上位法”依據跨越黨規黨紀和國家法律兩套規范體系，這是中國特色社會主義法治體系下的一種特殊的制度形態，是健全黨的統一領導、全面覆蓋、權威高效的反腐敗領導體制的邏輯必然。一部單個的監察法規的上位法依據，應根據其立法目的、調整對象和調整范圍確定，可以是具體的中央黨內法規及其規范性文件，也可能是國家監察法等國家法律，還可能是兩種制度規范共同作為制定依據。例如，《中央紀委國家監委立案相關工作程序規定（試行）》的制定依據，就包括中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）、監察法、刑法、刑事訴訟法。監察法規的上位法條款應當在規范文本的總則部分中載明[22]，并作為判斷其規范的位階效力的根據，也是監察法規草案合法性審核和制定后備案審查程序中的一項審查內容。

最后，通過健全監察法規的監督機制保障監察法規與上位法體系的內在統一。監察法規的合憲性審查和備案審查是主要的監督機制，但目前缺少系統性的制度規定。由于合憲性審查的程序機制目前還沒有統一明確的規定，監察法規的制定主體和調整內容自身存在特殊性，是否需要設定特別的合憲性審查程序值得深入研究。監察法規監督公職人員的權力行使情況，其實質是規范和調整具有特定身份的公民的權利義務關系，通過備案審查機制接受國家最高權力機關的監督已經有原則性立法規范，尚需進一步規定具體的審查程序[23]。筆者認為，不同類型的監察法規，根據具體調整對象和調整內容，所適用的備案審查程序應當有所區別。以國家監委為單一制定主體的監察法規，應當報送全國人大常委會備案，具體審查工作由常委會工作機構承擔[24]。由中央紀委和國家監委共同作為制定主體的監察法規，應當適用黨內法規備案審查制度進行審查[25]，發現有與憲法和法律不一致或相抵觸等情形，黨內法規備案審查機構應當與全國人大常委會備案審查工作機構及時溝通解決。

（二）監察法規體系的內部結構：多規復合

監察法規體系的內部結構表現為監察法規規范效力的邏輯自洽關系與監察規范秩序的協調統一。監察法規內部結構由不同類型、不同規范、不同形式的制度規范進行有機連接，實現有效貫通，既不能相互混同替代，又不宜簡單獨立分割，實現黨內監督與國家監察在規范類別與適用機制上的復合與銜接。

監察法規體系內部“多規復合”的具體樣態包括：規定中央紀委、國家監委職權機構事項的監察組織法規的平行性復合，兩種監察行為法規之間的承繼性復合，程序性監察法規與實體性監察法規的耦合性復合，監察法規與司法解釋、行政法規的銜接性復合，監察法規與監察法規解釋的適用性復合。適用機制的有效銜接要求是通過執行和適用監察法規，促進黨的紀律檢查監督和國家監察監督無縫銜接，提高紀檢監察機關履職盡責的工作效率和治理能力。

監察法規立法需要適應監察法規體系內部“多規復合”的特性。第一，對監察法規立法進行頂層設計。根據中央黨內法規制定工作規劃、工作年度計劃，以及國家立法機關的立法規劃和年度立法計劃，結合深化紀檢監察體制改革實踐進程，制定監察法規的立法規劃與立法計劃。第二，開展黨的監督保障法規和規范性文件的清理。集中清理和及時修改、廢止那些與深化紀檢監察體制改革和監察法規制度建設要求不相適應、不相協調的法規和規范性文件。第三，及時出臺關于監察法規立法的具體制度。監察法規的起草、修改、解釋、備案審查、評估、清理、編撰等都是具體立法行為，需要制定具體的制度規范進行約束。

（三）監察法規的體系邊界：延展性及其限度

監察法規體系的延展性是由監察法規體系結構的復合性、規范內容的多樣性、立法低位階性決定的。監察法規的適用主體多元，調整范圍廣泛，調整關系復雜，其制度體系保持適當的延展是有必要的。但是這種延展性需要設定一定限度和邊界。原因在于，首先，監察法規立法必須有制度依據與客觀立法事實依據。監察法規的制定依據來自于黨內監督保障法規和有關法律的規范授權，或者屬于為領導地方各級監察委工作的職責需要。紀檢監察機關基于對上位法的理解和客觀存在的立法事實的預測決定，形成監察法規的立法規范。“所謂規范性的理解乃是指‘理解有一種目的，即從作為解釋對象的規范、教義、道德判斷或心理狀態中，產生規律行為之各項法則的準繩。”[26]如果沒有上位法依據或不存在需要監察法規調整的立法事實，也就沒有必要制定監察法規。

其次，紀檢監察機關受職權法定和立法程序原則約束，監察法規立法的“內容形成”符合客觀情勢，對其“越界控制”設定必要監督機制。監察法規立法授予紀檢監察機關的職權范圍及其行權強度必須嚴之又嚴，紀檢監察機關行使監察法規制定權應當慎之又慎。“立法者為‘理智判斷時，所應遵循最重要的原則之一，便是‘審慎義務。”[27]紀檢監察機關承擔的這種審慎義務通過道德性的自我約束和法律監督機制來具體實現。一方面，紀檢監察機關專責于推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，必須保持高度的政治責任感和使命感，忠實履行執行憲法法律義務，依法依規履行職責，不借助制定監察法規自我設定法外之權。“立法者原本的意向與法律‘經演進之后的標準內涵之間（存在）緊張關系，‘法律的規范性意義則將此緊張關系包含在內，而非排除于外，其仍須與立法者的意志取得聯系。”[28]另一方面，監察法規的立法應遵守法定制定程序，設置合法性前置審核、公眾意見征集、事后備案審查等監督機制，經由既定的立法監督程序，嚴格控制立法恣意或者立法不當問題。

最后，建立監察法規的判斷標準與排除性規則從而科學確定監察法規體系的邊界。一項制度規范是否屬于監察法規的判斷標準包括：（1）制定主體標準。監察法規的制定主體是中央紀委國家監委以及經其授權的派駐或派出的紀檢監察機構[29]。中央紀委國家監委內設機構單獨制定或者與其他機構聯合制定的規范性文件，因為是特定的制定主體，并遵循規范性文件的制定程序，不屬于監察法規。司法機關、公安機關或司法行政機關為配合監察權的行使制定的規范性文件也不屬于監察法規[30]。（2）程序法定標準。在黨和國家監督制度體系中，監察法規屬于“正式”制度，制定和實施過程必須遵守法定程序。《全國人大常委會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》（簡稱《決定》）規定：“監察法規應當經國家監察委員會全體會議決定，由國家監察委員會發布公告予以公布。”這僅是制定監察法規的表決與公布程序，還應當對監察法規的立法規劃與計劃，監察法規的起草、解釋、立法后評估等作出程序約束。（3）規范屬性標準。監察法規的立法規范目的是預防和懲治腐敗，以規范的強制性對公權力及公職人員有效開展黨內監督與監察監督。依此標準可以對一項制度規范是否屬于監察法規作出規范屬性判斷。“不能把法律體系的要素確定為單一的法律規范體系，而應該把法律實施的過程進行整體性對待。” [31]對規定紀檢監察機關的工作職權的法規制度或者文件，其性質是否屬于監察法規，要根據規范的內容屬性、制定程序以及制定主體來判斷。黨中央工作機關制定的部分黨內法規和規范性文件，雖然規定了紀檢監察機關相應的監督職權及其具體責任，其目的是為保障該制度規范的執行效力，不屬于監察法規。比如，《干部選拔任用工作監督檢查和責任追究辦法》規定紀檢監察機關按規定履行干部選拔任用監督工作職責，還明確規定紀檢監察機關有關負責人和其他責任人員失職失責的具體責任追究機制，但是該辦法屬于黨的組工文件而非監察法規。

綜上所述，監察法規體系“依據雙元、多規復合”的內部結構是監察法規體系化的構成基礎，通過立法類型化和適用功能一體化實現監察法規的體系化。

三、監察法規類型化體系的具體構成

（一）監察法規立法類型的體系化

監察法規立法的類型化以規范和保障監察權的有效運行與正確行使為中心，運用規范類型化的視角，對紀檢監察機關內設機構的構成、監察行為與監察程序，以及對監察權的救濟等各類不同的配套性法規進行分析歸納，形成穩定統一的監察法規立法類型體系[32]。

1.監察組織法規

監察組織法規是調整紀檢監察機關內部的機構設置、職責和工作機制的配套性法規制度，規范內容涉及紀檢監察機關及其內設部門的設置產生、職責任務、履職方式和工作機制變化。監察機關與同級黨的紀律檢查機關合署辦公，在職能職責、工作性質和運行機制等方面高度融合[33]。《中國共產黨機構編制工作條例》的適用主體包括黨的機關和監察機關，是監察組織法規立法的主要上位法依據。目前各級紀檢監察機關職能轉變和內設機構改革已經完成，隨著國家紀檢監察體制改革的持續深化，紀檢監察機關內設部門的科學高效運行有待監察法規立法予以保障[34]。監察組織法規的立法既要滿足監察機關及其內設機構履職到位，流程暢通，又要保障其依法行權，有效節約編制資源。應以法治思維和法治方式，進一步健全各級監察機關內設機構的職能職責和工作程序的制度機制，尤其注重與同級黨的紀律檢查機關內設機構與人員配置相匹配協調，并對地方紀檢監察機關落實監察組織法規進行監督檢查。

2.監察行為法規

監察行為法規重在規范監察行為，保障紀檢監察機關正確履行職責，是監察法規立法體系的核心制度規范。首先，監察行為法規保障實現對監察對象的監督全覆蓋。監察行為法規的調整范圍始終圍繞監察權的具體運行，對所有公職人員的違紀行為、職務違法行為和職務犯罪行為進行全面監督。監察機關行使監督、調查和處置職責可以涉及監察對象的工作范圍、日常生活，甚至是內心思想。國家監察法作為反腐敗的統領性和基礎性法律的立法屬性要求監察行為法規發揮立法規范的補充作用，對公職人員行使的每一項職權行為開展監督。

其次，監察行為法規對紀檢監察機關的職權行為作出明確指引和規范。紀檢監察機關作出的監察監督、監察調查或者監察處分等監察行為，是監察權的具體行使。監察行為法規保障監察權的運行合法高效，對監察裁量行為進行嚴格限制，通過約束紀檢監察機關的具體監察行為，確保監察權力得到有效制約，不被濫用，從而實現監察工作的政治效果和法紀效果相統一。堅持黨對國家監察工作的領導是監察法規定的一項重要法律原則，《監督執紀工作規則》進一步規定紀檢監察機關應當嚴格執行請示報告制度，對中央紀委向黨中央請示報告工作的三類具體情形和方式，對地方各級紀檢監察機關應當向同級黨委請示并向上級紀委監委匯報的事項作出具體列舉式的規定。

再次，紀檢監察機關的履職實踐經驗依靠監察行為法規轉化為制度規范。紀檢監察機關在監督執紀問責的實踐探索中的有效舉措，應當及時轉化為監察行為法規，以發揮法規制度的持續性和強制性效力。這類監察行為法規既是一體推進反腐敗“三不”制度生成的重要形式，又是提高紀檢監察工作規范化、法治化的具體方式。例如，對紀檢監察機關已經廣泛開展的監督執紀“第一種形態”的經驗做法，應當研究制定監察行為法規促進其更加規范有序[35]。隨著紀檢監察體制改革的持續推進，監察行為法規立法將承擔更多的改革舉措的“制度轉換”作用。

最后，監察行為法規將黨的紀律監督行為與國家監察行為之間的協調機制予以明確化、規范化。黨的紀律監督行為和國家監察行為所適用的規范依據各自獨立，程序約束互不相同，但是它們的行為特質、行權目的與行權方式深度交叉，制度依據的相對分立與行為屬性的高度融合決定了監察行為法規具有制度統合的規范屬性，必須實現“雙施雙守”的規范效力。《監督執紀工作規則》和《監督執法工作規定》規定了紀檢監察機關的監督監察部門、審查調查部門、案件管理部門、案件審理部門的工作職能，要求形成內部權力制約監督機制。如何具體實現內部制約監督的制度化、實現機構之間的系統高效、職能分配上的科學合理、人員配置上的全面融合等方面，需要監察行為法規作出明確規定。中央紀委已經出臺的《加強和改進案件審理工作的意見》對案件審理部門具體職責和工作流程全面作出規定。應當制定監察行為法規對不同職能部門之間的監督和制約機制予以明確規定。

3.監察程序法規

嚴格遵守法定程序，實現程序正義是推進監察法治的核心要求。監察程序法規旨在保障監察權正確高效行使，保護公民合法權益不受侵害。監察程序貫穿于監察權行使全過程，通過監察程序公正保障監察實體公正。沒有監察程序合法就沒有監察實體合法。《監察法》對監察基本程序作出原則性規定，對于監督程序、調查程序、處置程序、反腐敗國際合作程序的具體設計、實踐運行與配合協調機制，需要監察程序法規予以規定[36]。實踐中已經采用的監察程序法規立法模式包括，在監察行為法規中一并規定監察程序的混合模式和制定單個監察法規程序的專門模式[37]。監察程序法規是監察程序立法的制度規范之一，無論采用何種立法模式，都要補強《監察法》留下的程序立法不足，保障監察權行使的完整性和公正性，對監察行為設置嚴密科學的程序規范。設定監察程序的基本原則和程序規則也應當作為監察程序法規的立法事項。

4.監察監督法規

監察權同其他權力一樣存在被濫用和被腐蝕的可能，監察違法行為必然損害公民合法權利，并產生較為嚴重的社會危害性。紀檢監察機關及其人員依法接受監督是基本法理和監察法治的首要要求。專門監督監察權運行和行使的配套性制度規范屬于監察監督法規，包括三種類型：第一種是監督監察機關與監察人員工作的監察法規。在監督法沒有作出修改之前，全國人大常委會根據監察法的監督授權，參照監督法規定的監督程序，采用及時聽取和審議國家監察委專項工作報告、開展監察法執法檢查等方式依法開展監督[38]。監察機關接受民主監督、社會監督、輿論監督的內容和形式，被調查人及其近親屬的申訴程序，監察信息公開的途徑等，都是監察機關接受監督的法定事項，應當制定并執行具體的監察法規予以保障監督的實效[39]。第二種是監督監察人員從業行為的監察法規。監察人員從業行為的事項包括遵紀守法、職業素養、職務回避、保守秘密和離職后的從業限制等情況，根據監察法的原則性立法授權，應當及時制定相關的監察法規。第三種是救濟違法監察行為的監察法規。監察機關及其工作人員行使職權中的違法行為和重大失誤，給公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，應當予以賠償。只要監察權被實際行使，客觀上就存在發生違法監察的情形，由于監察賠償的國家立法尚未納入立法計劃，應當制定監察賠償法規，明確監察賠償的歸責原則、賠償程序和賠償標準等核心內容[40]。總之，紀檢監察機關和監察人員依法接受監督須建立健全具有實踐操作性的制度規范，應當制定具體的監察監督法規，保障監察權依法行使，保護被調查人的合法權益。

（二）規范結構的體系化

監察法規規范的結構體系包括規范的構成要素、規范的類型劃分與規范的性質轉換。監察法規規范由假定、處理、制裁三要素構成，監察法規規范的結構形式包括要求、禁止、允許和免除等行為模式，作為保障監察對象合法權益的條款，是監察法規規范結構的必要構成。根據所調整事項的客觀情勢設定“假定”條件，處理要素的設定注重邏輯周延，制裁結果必須明確且與處理要素具有邏輯一致性。值得注意的是，調整公職人員道德思想的監察法規規范，超出法律規范主要調整行為的一般功能，應當科學設置其處理要素，不宜簡單追求制裁結果。

以不同標準對監察法規的規范進行分類，包括權利規范與義務規范、輔助規范與定義規范、完全規范與不完全規范、說明性規范與限制性規范、參照性規范與擬制性規范等。不同類型的監察法規規范之間不是單純并列，而是以特定的邏輯關系相互指涉、交織，形成能夠調整監察法律關系和處理監察法律事實的類型化規范體系。同時，具有體系聯結的各個監察法規之間，其規范構成也存在必要的邏輯關聯，共同生成相應的監察法律關系。以監察留置規范為例，對監察對象采取留置的條件、留置措施、留置過程、留置變更、被留置人員合法權益的保護，以及違法留置的監督救濟等，在不同的監察法規中予以規定，各個留置規范之間已經形成了規范鏈條或者可稱之為“多數法條的規整”。

紀檢監察機關既是監察法規的立法主體，又是執行者和適用者，承擔“規范塑造”與“規范釋明”的雙重責任，這意味著監察法規規范的轉換過程具有實現立法意志的便利，也因此而可能給規范的公正適用造成負擔。監察法規規范調整監察法律關系，承載特定的立法價值判斷，因此規范內容不僅要載明“何為”，也要明示規范之“為何”，將其背后的立法利益考量與價值選擇公之于眾。監察法規立法事實通過法定程序轉換成抽象性規范，實現規范的立法轉換。在處理監察法律事件和審理監察案件時，紀檢監察機關對待決事件進行認定，運用識別、解釋、推理等法律技術對適用規范的理由與適用過程進行證明并達致“客觀化”程度，將事件或者案件“涵攝”于具體規范之下，并作出具有法律效果的評價，實現規范適用的邏輯“三段論”，保證規范適用結果的正當性與唯一性，最終塑造出規范適用的特定法律后果。監察法規規范的兩種轉換范式圍繞事實與規范、抽象與具體的邏輯范疇，并存于紀檢監察法規立法與其執行適用過程之中。立法規范形成之轉換決定著監察法規的結構體系，規范適用之轉換對監察法規結構體系的完善和發展產生影響。

（三）監察法規適用功能的體系化

實現監察法規的適用功能，必須在一體推進“三不腐”的反腐敗體制機制中，保障監察法規的有效實施和正確適用。“不敢腐、不能腐、不想腐是相互依存、相互促進的有機整體，必須統籌聯動，增強總體效果。”[41]監察法規以其調整監察法律關系范圍的嚴密形成有效震懾，以規范體系的細密補充制度漏洞，以監督的持續效力提高拒腐防變的自覺，協同發揮配套性反腐敗制度規范的預防、懲戒與保障功能。

首先，監察法規預防功能在于及時規范監察對象的思想道德和行為，最大程度減少職務違法職務犯罪行為。構建反腐倡廉長效機制的目的是有效預防腐敗。監察法規具有規范本身的預測功能，監察對象能夠根據監察法規的規范指引提高依法行權意識和遵紀守法意識，調整行為預期甚至中止輕微違紀違法。“實質性的法律規范制度的目的就在于強化和使人們對一個健全的社會所必不可少的道德規則的遵守。”[42]有效預防出現違紀、職務違法、職務犯罪是監察法規的重要立法目的。監察法明確規定將“懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”作為國家監察工作的一項要求。運用監督執紀的“四種形態”被明確寫入黨章和《紀律處分條例》等黨內法規，要求紀檢監察機關必須及早監督、及時監督，強化監督剛性效果。

其次，監察法規懲戒功能在于嚴格監督監察對象，對反腐敗規范體系形成有效補充。懲戒性是監察法規的典型特質，是保障監察法規產生實效的必要條件。監察法規的規范屬性和規范位階決定了它的強制性雖然沒有黨內法規和監察法律高，但是它對腐敗行為的懲戒具有效力范圍的全面性、懲戒時效的及時性、懲戒強度的結合性和懲戒效果的補充性。監察法規以黨規黨紀和反腐敗法律的強制性為規范保障，共同形成有效震懾。監察法規直接適用于懲處輕微違紀違法行為，使得反腐敗懲戒鏈條得到有效延長，懲戒手段得以豐富，懲戒效果得到不斷強化。

最后，監察法規的保障功能在于通過強化對公權力監督的全覆蓋，提高黨和國家制度規范體系的整體效能。監察法規對反腐敗職能、規則和程序作出全面規范，其規范結構和規范體系有效銜接黨內法規與國家監察法律，貫通黨規黨紀，貫通國家監察法律，推動黨的集中統一領導的反腐敗制度規范形成合力。監察法規融入反腐敗治理體系，從更廣面向更深層次強化對公權力運行的制約和監督，推動黨內監督和國家監察不斷向規范化法治化方向發展。監察法規適用于反腐敗和正風肅紀，保障黨內監督法規和國家監察法律發揮約束力和執行力。同時，它還監督保障黨和國家其他制度規范、決策部署和政策措施的貫徹落實，發揮國家治理制度優勢轉化為治理效能的保障功能。

四、結語

監察法規是黨和國家監督體系的重要制度組成部分，立法模式選擇需適應集中統一、全面覆蓋、高效權威的反腐敗體制機制。監察法規的類型化是監察法規立法的系統性要求和建立監察法規制度體系的有效途徑。監察法規經由立法類型化、規范結構體系化和適用功能體系化，形成反腐敗制度規范體系的配套性和支撐性制度，保障監察權的依法有效行使，推進全面從嚴治黨規范體系和國家監察立法體系的有效銜接，為實現國家反腐敗長效機制提供基礎性制度供給。各級紀檢監察機關通過嚴格執行和正確適用監察法規，為監察法規立法的類型化及其結構體系的完善提供實踐方法論。

注釋：

[1]在《監察法》實施之后全國人大常委會作出《決定》之前，有的學者認為，監察立法體系化應當對現行法律規范修改調適，同時根據《監察法》的規定制定一系列的配套性法律規范。馬鐵栓：《國家監察立法體系化論析》，載《西南政法大學學報》2019年第1期。有的學者認為，監察立法應當遵循“法律優越”“法律保留”和“依法規（一般性規范）監察”三大原則。參見秦前紅、石澤華：《論依法監察與監察立法》，載《法學論壇》2019年第5期。有的學者認為，監察法規以全國人大及其常委會制定的相應法律為依據，監察法規體系包括監察主體法、監察實體法和監察程序法在內。參見李紅勃：《監察法規的法律地位及其規范體系》，載《現代法學》2019年第5期。全國人大常委會作出《決定》之后，有的學者認為，應當在《決定》的基礎上對制定監察法規的立法權限、形式和備案等內容作進一步規范，并對《立法法》作出相應修改。參見聶辛東：《國家監察委員會的監察法規制定權限：三步界定與修法方略》，載《政治與法律》2020年第1期。

[2]關于黨內法規的體系構成及其分類，目前還沒有統一標準，《黨內法規制定程序條例》沒有作出明確規定。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017）》提出，制定中央黨內法規的種類包括黨的領導和黨的工作、黨的思想建設、黨的組織建設、黨的作風建設、黨的反腐倡廉和黨的民主集中制等6個方面。《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃綱要（2018—2022）》提出，完善的中央黨內法規分為黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規和黨的監督保障法規。實際上，不同的黨內法規之間往往存在交叉、包含等不同的邏輯關系，難以依據特定標準進行類型化。本文將“黨的監督保障法規”作為監察法規的上位法依據之一，其原因是黨內監督保障法規的立規目的是推進全面從嚴治黨和黨的反腐倡廉建設。其他類型的黨內法規也構成監察法規的制定依據，只不過它們的立規“射程”沒有黨內監督保障法規那么近。

[3]有學者認為，監察法體系是以憲法為統領，以監察法為基礎，以其他法律、規范性法律文件和黨內法規配套的反腐敗法律和規范性法律體系。參見秦前紅：《監察法學教程》，法律出版社2019年版，第37頁。

[4]張文顯：《建設中國特色社會主義法治體系》，載《法學研究》2014年第6期。

[5]歐愛民：《黨內法規與國家法律關系論》，社會科學文獻出版社2018年版，第88頁。

[6]王立峰：《黨規與國法一致性的證成邏輯——以中國特色社會主義法治為視域》，載《南京社會科學》2015年第2期。

[7]張文顯：《以法治思維和法治方式反對腐敗》，載《中國紀檢監察報》2019年11月25日。

[8]眾所周知，紀檢監察機關包括中央紀委、國家監委和地方各級紀檢監察機關。監察法規的制定權屬于中央紀委、國家監委，本文所稱的紀檢監察機關僅指中央紀委、國家監委。

[9]李建國：《關于〈中華人民共和國監察法（草案）〉的說明》，載《全國人大常委會公報》2018年第2期。

[10]全國人大常委會作出的國家監察委制定監察法規的《決定》，首先是由國家監察委員會致函全國人大常委會辦公廳提出立法建議，全國人大常委會法工委會同國家監委工作部門草擬《決定》草案。參見沈春耀：《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定（草案）〉的說明》，載《全國人大常委會公報》2019年第6期。國家監察委負責人列席了全國人大憲法和法律委員會召開的對《決定》草案進行審議的會議。參見《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定（草案）〉審議結果的報告》，載《全國人大常委會公報》2019年第6期。

[11]《〈政務處分法（草案）〉說明稿》中提出，草案起草工作由國家監察委員會牽頭，全國人大監察和司法委員會、全國人大常委會法工委共同參加。根據全國人大常委會立法規劃，《監察官法》的牽頭起草單位是國家監察委員會。

[12]我國公務員隊伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領導干部中黨員比例超過95%。參見習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，載《人民日報》2016年5月3日。

[13]朱景文：《中國特色社會主義法律體系：結構、特色和趨勢》，載《中國社會科學》2011年第3期。

[14]《〈中國特色社會主義法律體系〉白皮書》中總結的我國法律部門包括憲法相關法、民法商法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟法等。

[15]有學者提出，監察法律制度是我國監察法學研究的主要對象之一，所指向的是作為實然法而存在的我國監察法律及其配套法規而確立的一系列法律制度。參見秦前紅、石澤華：《新時代監察法學理論體系的科學構建》，載《武漢大學學報》2019年第5期。

[16]【奧】凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第40頁。

[17]【英】哈特：《法律的概念》，張文顯譯，中國大百科出版社1996年版，第156頁，

[18][35]鄒開紅：《努力構建完善的紀檢監察法規體系》，載《中國紀檢監察報》2010年1月2日。

[19]【德】魏德士：《法理學》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2013年版，第65頁。

[20]【英】約瑟夫·拉茲：《法律體系的概念》，吳玉章譯，商務印書館2018年版，第203頁。

[21]【德】亞圖·考夫曼：《類推與“事物本質”——兼論類型理論》，吳從周譯，臺北學林文化事業有限公司1999年版，第42頁。

[22]一般而言，黨內法規立法和國家法律立法文本中載明的制定依據就是其直接的上位法依據。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第一條規定其制定的依據是“中國共產黨章程和有關法律”。《紀律監察機關監督執紀工作規則釋義》一書對“有關法律”的解釋是包括憲法、《監察法》等國家法律。參見本書，中國方正出版社2019年版，第36頁。筆者認為，“有關法律”指稱不明確，應當將制定依據的有關法律名稱予以具體列舉。

[23]全國人大常委會法工委主任沈春耀在《關于2019年備案審查工作情況的報告》中提出，全國人大常委會委員長會議已經制定并原則通過了《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，但是具體內容尚未向社會公布。

[24]《決定》對監察法規的備案審查作了較為原則性的規定，全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的監察法規屬于主動審查。其他國家機關是否有權對監察法規提出審查要求，公民是否有權提出審查建議，《決定》沒有作出規定。筆者認為，參照立法法關于規范性法律文件備案審查的規定，全國人大常委會可以依有關機關、組織和公民的申請對監察法規進行審查，在今后修改立法法時對此應當予以明確規定。

[25]在《決定》出臺前，有學者認為，法律尚未明確規定國家監察委具有規范性法律文件制定權，已經制定的相關文件的效力位階只能認定為一般的規范性文件，不具有規范性法律文件的效力。參見秦前紅等：《關于〈中華人民共和國公職人員政務處分法（草案）〉的研究意見》，載《中國法律評論》。

[26]吳庚：《政法理論與法學方法》，中國人民大學出版社2007年版，第292頁。

[27]參見陳新民：《立法者的“審慎義務”與釋憲者的“填補”任務——由德國聯邦憲法法院的“教室十字架案”談起》，載劉孔中、李建良主編：《憲法解釋之理論與實務》專書，我國臺灣地區“中央研究院”中山人文社會科學研究所1999年版，第94頁。

[28]參見【德】卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2004年版，第199頁。

[29]監察法第六十八條授權中央軍事委員會和中國人民武裝警察部門制定中國人民解放軍的監察工作規定。依此，軍事監察法規有特定的制定主體和適用范圍，不在本文所討論的監察法規的概念范圍之列。

[30]有學者認為，應修改《立法法》，賦予國家監察委員會監察法規制定權和省級監察委員會監察規章制定權。參見馬鐵栓：《國家監察立法體系化論析》，載《西南政法大學學報》2019年第1期。

[31]陳金釗：《開放“法律”體系的構成要素》，載《上海政法學院學報》2018年第3期。

[32]有學者提出，監察法規體系包括監察主體法、監察實體法、監察程序法在內的完備的監察法規體系。參見李紅勃：《監察法規的法律地位及其規范體系》，載《現代法學》2019年第5期。有學者認為，省級及以下監察機關及派出機構無權制定監察規章。參見秦前紅、石澤華：《論依法監察與監察立法》，載《法學論壇》2019年第5期。

[33]各級國家監察機關是行使國家監察職能的專責機關，同時負有維護黨章和黨內法規的執行職責。《深化黨和國家機構改革方案》提出，國家監察委員會的職責不僅包括對所有行使公權力的公職人員進行監察，還包括承擔維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線方針和決議執行情況。依此，地方各級監察委員會在本地區范圍內履行相應職責。

[34]目前，紀檢監察機關的工作銜接的制度規范仍有待進一步健全。中紀委制定的《關于加強和改進案件審理工作的意見》對紀檢監察機關的案件審理部門的職權作了具體規定，但對于案件審理部門與審查調查部門、監督監察部門之間的工作銜接還缺乏系統的具體制度規范。對于案件調查和審查調查工作的規程，也應制定具體的監察法規予以規定。

[36]有學者認為，監察程序具有外部獨立性與內部獨立性，應當制定專門的《監察程序法》。參見葉青：《關于獨立監察程序的若干問題思考》，載《法學論壇》2019年第1期。

[37]監察程序法規采用混合立法模式，比如《監察機關監督執法工作規定》就監察機關的執法程序與監察權的具體行使作出全面規定。《中央紀委國家監委監督檢查審查調查措施使用規定（試行）》規定各部門采取相關措施的權限、程序和監督管理。監察程序法規采用的專門立法模式，比如關于監察立案程序，中央紀委國家監察專門制定了《中央紀委國家監委立案相關工作程序規定（試行）》、關于中管干部違紀違法的案件審理程序，《中管干部違紀違法案件審理流程及文書規范（試行）》。

[38]人大常委會聽取和審議本級監察委員會專項工作報告的監督程序。參見段鴻斌：《監察委員會專項工作報告監督程序之構建》，載《人大研究》2019年第2期。

[39]《黨務公開條例》規定了黨的紀律檢查機關應當公開的黨務事項，紀檢監察機關雖然合署辦公，職能職責存在交叉，但監察工作信息與黨的紀律檢查機關公開的黨務信息的內容構成與公開范圍并不完全相同。

[40]國家賠償法沒有納入十三屆全國人大常委會立法規劃。有學者提出，應修改國家賠償法專章設定監察賠償，歸責原則采取違法歸責原則與結果歸責原則結合的歸責原則，賠償程序適用刑事賠償程序的規定。參見張紅：《監察賠償要論》，載《行政法學研究》2018年第6期。

[41]習近平：《在十九屆中央紀委四次全會上的講話》，載《人民日報》2019年2月14日。

[42]【美】博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第479頁。

（作者系四川大學法學院憲法與行政法學博士研究生，成都經開建發貿易有限公司董事長。本文系2013年度司法部國家法治與法學理論項目“我國經濟政策的憲法規制研究”〔項目批準號：13SFB2010〕的階段性成果）