人大常委會行使任免權的法定情形與法律用語之辨析

符喬蔭

依據憲法和相關法律規定，立法、決定、監督、任免是國家權力機關人大及其常委會的四大職權。本文僅就人大常委會行使任免權的法定情形及其法律用語，依法加以辨析。這是因為在實踐中，全國人大常委會與地方各級人大常委會，以及地方各級人大常委會之間，在依法行使任免權方面有一些不同之處，需要仔細辨識并準確把握。

一、全國人大常委會行使任免權的法定情形及相應法律用語

1.憲法規定了四種情形及相應用語

一是“決定人選”情形：（1）根據國務院總理的提名，決定國務院副總理、國務委員、秘書長、部長、委員會主任、審計長人選;（2）根據中央軍委主席的提名，決定中央軍委其他組成人員人選。值得注意的是，憲法將這一任免權先行賦予了全國人大，所以每屆全國人大一次會議在完成選舉事項后，還有根據國務院總理的提名和中央軍委主席的提名決定有關人選的事項。

二是“任免”，有三種具體情形： （1）根據國家監察委員會主任的提請，任免國家監察委員會副主任、委員（監察法亦作相應規定）;（2）根據最高人民法院院長的提請，任免最高人民法院副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員等（法院組織法亦作相應規定）;（3）根據最高人民檢察院檢察長的提請，任免最高人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員（檢察院組織法亦作相應規定）。

三是“批準任免”，一種具體情形，即根據最高人民檢察院檢察長提請，批準各省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長的任免（檢察院組織法亦作相應規定）。

四是“決定任免”，一種具體情形，即決定駐外全權代表的任免。

2.全國人大組織法規定了兩種情形及相應用語

一是“任免”，即由全國人大常委會委員長提請，任免常委會副秘書長及工作委員會主任、副主任和委員。

二是“補充任命”，即在大會閉會期間，可以補充任命人大專門委員會的個別副主任委員和部分委員，由全國人大常委會委員長會議提名，常委會會議通過。

3.全國人大議事規則規定了兩種情形及相應用語

一是“決定接受辭職”，即大會閉會期間，可以決定接受全國人大常委會組成人員、國務院總理、國家檢察委員會主任、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長提出的辭職請求。

二是“決定代理人選”，即大會閉會期間，可以在國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院正職缺位時“代理人選”。

綜上所述，全國人大常委會行使任免權共有八種法定情形、七種相應法律用語。

值得注意的是，全國人大常委會人事任免辦法（1989年七屆全國人大常委會第二十一次委員長會議通過，2008年十一屆全國人大常委會第五次委員長會議修改）除“接受辭職”“決定代理”外，將上述五種法律用語決定人選、決定任免、任免、批準任免、補充任命規制為三種：

1.任免。對象為全國人大常委會副秘書長，專門委員會個別副主任委員、部分委員、顧問，常委會法制工作委員會和預算工作委員會主任、副主任、委員;香港特別行政區基本法委員會和澳門特別行政區基本法委員會主任、副主任;常委會代表資格審查委員會主任委員、副主任委員、委員;最高人民法院副院長和庭長、副庭長、審判員、審判委員會委員，軍事法院院長;最高人民檢察院副檢察長和檢察員、檢察委員會委員，軍事檢察院檢察長。

2.決定任免。對象為國務院部長、委員會主任、審計長、秘書長（未涉及副總理、國務委員的個別任免）;中央軍事委員會副主席、委員;駐外全權代表。

3.批準任免。對象為省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長。

可見，全國人大常委會已經不再使用“決定人選”“補充任命”等法律用語了。

二、地方人大常委會行使任免權的法定情形及相應法律用語

1.憲法規定了一種情形，即地方各級人大常委會“依照法律規定的權限決定國家機關工作人員的任免”（憲法第一百零四條）。由此可見，“決定任免”是地方各級人大常委會行使任免權的憲法用語。換句話說，地方各級人大常委會行使任免權，無論有多少種法定情形，從憲法上講，法律用語就是“決定任免”。

2.地方組織法規定了八種情形及相應用語。地方組織法以憲法為依據，規定了地方各級人大及其常委會和各級人民政府的組織、產生、任期、職權、工作原則和工作方式等。對于地方各級人大常委會行使任免權，地方組織法規定了八種情形及相應用語。

一是“決定個別任免”，即“在本級人民代表大會閉會期間，決定副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的個別任免”（地方組織法第四十四條）。值得注意的是，這種情形及相應用語是全國人大常委會所沒有的。

二是“決定代理”，即“在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和人民法院院長、人民檢察院檢察長因故不能擔任職務的時候，從本級人民政府、人民法院、人民檢察院副職領導人員中決定代理的人選;決定代理檢察長須報上一級人民檢察院和人民代表大會常務委員會備案”（地方組織法第四十四條）。

三是“決定任免”，有三種具體情形： （1）地方各級人大常委會“根據省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長的提名，決定本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的任免，報上一級人民政府備案”;（2）省、自治區、直轄市人大常委會“根據主任會議的提名，決定在省、自治區內按地區設立的和在直轄市內設立的中級人民法院院長的任免”;（3）省、自治區、直轄市人大常委會“根據省、自治區、直轄市的人民檢察院檢察長的提名，決定人民檢察院分院檢察長的任免”（地方組織法第四十四條）。

四是“任免”，有兩種情形： （1）“按照人民法院組織法和人民檢察院組織法的規定，任免人民法院副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員，任免人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員”（地方組織法第四十四條，法院組織法第四十三條，檢察院組織法第三十八條第一款、第三款）;（2）“在大會閉會期間，常務委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員，由主任會議提名，常務委員會會議通過”（地方組織法第三十條）。值得注意的是，這是2004年修改后的規定。從此，地方人大常委會對于這一部分人員的任職或“去職”，不再適用“補充任命”和“接受辭職”的規定，而是“任”或者“免”。

五是“批準任免”，即“按照人民檢察院組織法的規定”，“批準任免下一級人民檢察院檢察長”（地方組織法第四十四條，檢察院組織法第三十八條第二款）。省一級、設區的市一級的人大常委會均有此權。

六是“決定撤銷職務”，即“在本級人民代表大會閉會期間，決定撤銷個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的職務;決定撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務”（地方組織法第四十四條，監督法第四十四、四十五、四十六條）。

七是“決定接受辭職”，即大會閉會期間，人大常委會組成人員和政府領導人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長可以向本級人大常委會提出辭職，由常委會決定是否接受辭職，常委會決定接受辭職后，報本級人大備案;檢察長的辭職，還須報經上一級人民檢察院檢察長提請該級人大常委會批準（地方組織法第二十七條）。

八是“通過人選”，即“代表資格審查委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由常務委員會主任會議在常務委員會組成人員中提名，常務委員會會議通過”;特定問題“調查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主任會議在常務委員會組成人員和其他代表中提名，提請全體會議通過”（地方組織法第五十、五十二條）。值得注意的是，全國人大常委會人事任免辦法對于代表資格審查委員會組成人員的任職和“去職”，適用的法律用語是“任免”。筆者認為，這里有三個問題有待研究：一是是否可以認定代表資格審查委員會具有常設性，而特定問題調查委員會則不具有常設性？二是如果“一是”的答案是肯定的，那么具有常設性的代表資格審查委員會的組成人員與不具有常設性的特定問題調查委員會的組成人員，任職和“去職”是否屬于相同法定情形，是否一定要適用相同法律語言？三是如果“二是”的答案是否定的，那么可否對于代表資格審查委員會組成人員適用“任免“的規定，對于特定問題調查委員會組成人員則使用“通過”的規定？

三、地方各級人大常委會行使任免權的特殊情形及相應法律用語

實踐中，地方人大常委會行使任免權還有三種特殊情形及相應用語，有的尚待有關法律作出規定，有的很少出現且有待進一步明晰。

一是對于地方各級監察委員會副主任、委員的任職和“去職”，地方組織法尚無規定，但監察法作出了規定，即由檢察委員會主任提請本級人大常委會“任免”（監察法第九條）。可見，監察官與法官、檢察官的任職和“去職”是一個相同的法律用語：“任免”。

二是法院組織法、檢察院組織法分別規定了一種不同于免職、撤職甚至罷免的“去職”情形及相應用語：撤換、批準撤換。實踐中，這兩種情形都很少出現。法院組織法第四十四條第二款規定，在地方人大閉會期間，本級人大常委會認為法院院長需要“撤換”的，應當“報請”上級人大常委會“批準”。這可以稱之為“批準撤換”。檢察院組織法第三十九條第二款規定，全國人大常委會和省、自治區、直轄市人大常委會根據本級人民檢察院檢察長的“建議”，可以“撤換”下級人民檢察院檢察長、副檢察長和檢察委員會委員。這里需要從立法技術或法條解釋上注意三點： （1）兩個規定都沒有使用“上一級”“下一級”，用的都是“上級”“下級”，而這兩組詞語的概念原本是不同的;（2）法院院長的撤換需要由上級人大常委會“批準”而不是“決定”，但這里的“上級”當指“上一級”，如縣一級人民法院院長如需撤換，應當由上一級即設區的市一級人大常委會批準，而不宜越過市一級由省一級人大常委會批準;（3）全國人大常委會和省級人大常委會有權根據本級人民檢察院檢察長的建議，撤換“下級”人民檢察院檢察長、副檢察長和檢委會委員，這里的“下級”當不限于“下一級”，如對于縣一級人民檢察院檢察長，省一級人大常委會有權撤換，全國人大常委會也有權撤換，但設區的市一級人大常委會是無權撤換的。簡言之，“批準撤換”和“撤換”的內含和外延都是不同的。這些很有必要通過法條釋義或者法律問題解答予以規范。

三是對于地方各級人大常委會副秘書長和工作委員會主任、副主任等工作機構負責人的任職和“去職”，地方組織法尚無規定，一般是按照全國人大常委會法制工作委員會的答復意見辦理，即“參照全國人大組織法的規定，由常委會主任提請常委會任免”。這就是說，地方人大常委會對于自身工作機構負責人采用的是“任免”的方式。但也有個別地方，采取的是“決定任免”的方式。筆者認為，政府不僅是國家行政機關而且是本級人大的執行機關，所以地方組織法對于政府組成部門（工作部門）負責人的任職和“去職”適用的是“決定任免”，明顯與作為國家監察機關、審判機關、檢察機關的監察委員會、法院、檢察院的副職及以下人員的任職和“去職”所適用的“任免”不同。從“執行”的意義上說，人大常委會工作機構負責人的任職和“去職”，性質類同于政府組成部門負責人的任職和“去職”，當適用“決定任免”為宜。

綜上所述，地方人大常委會行使任免權共有十一種法定情形及九種法律用語。

（作者單位：湖南省人大常委會辦公廳）