完善地方人大立法智庫工作機制的研究與思考

習近平總書記高度重視智庫建設和立法工作，要求集中各方面智慧、凝聚最廣泛力量，提高立法工作質量和效率。他指出：“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國;越是強調法治，越是要提高立法質量。” 新形勢新任務，需要省級和設區的市人大及其常委會進一步健全完善立法智庫工作機制，使立法智庫工作的質量和水平適應地方人大立法高質量發展需求。

一、智庫工作機制

地方人大立法智庫工作機制是指在地方人大立法工作中有關智庫的建設、運行和立法參與機制。

1.建設機制。事關立法智庫定位與功能，分為服務人大機關、服務相關機構、服務人大代表、服務社會公眾（社會智庫或獨立智庫）四種。地方人大立法工作中的相關機構，是承擔法規起草任務、向人大提交法規草案的機構等。服務人大機關、人大代表和相關機構的立法智庫，也應服務社會公眾。服務社會公眾的立法智庫與前三者缺乏相對穩定或正式的合作關系。

地方人大機關的立法智庫有組織、機構、平臺、機制等四類。一是智庫組織，有研究會、專家庫、人大代表小組等。二是智庫機構，包括研究院、研究中心、研究所、研究咨詢基地、法律顧問公司等。三是智庫平臺，分民意互動平臺和民意征集平臺。論證會、聽證會、座談會、基層立法聯系點、人大信訪等形式，具有一定互動性。民意征集平臺是人大機關利用廣播、電視、報刊、網站、兩微一端等平臺，征求社會各方面意見建議。平臺的特點在于開放性，面向社會各界、各方面、各階層開放。四是智庫機制，是地方人大發揮立法智庫作用的工作機制，以及立法智庫的運轉方式和工作制度。

一般來說，立法智庫就是機構和組織，平臺和機制屬于運行機制和參與機制。由于地方人大立法智庫建設水平低、作用發揮有限，平臺和機制發揮了一定的智庫作用。立法智庫建設機制還包括組織管理、人員選聘、經費投入等制度。

2.參與機制。參與機制決定了立法智庫的發展和活動空間。從工作對象的角度，分代表參與、專家參與和公眾參與等，由人大機關為代表，專家、公眾參與立法的工作機制。從工作方式的角度，包括立法調研、立法論證、立法聽證、立法審議等。完善的地方人大立法智庫參與機制面向人大代表、專家學者和社會公眾開放，而不是在程序上將各方區別對待。

3.運行機制。涉及立法智庫的活動組織和研討開展。從立法智庫名稱分為研究會工作機制、專家庫工作機制、研究中心工作機制、研究基地工作機制等。如，立法咨詢制度、立法專家顧問庫工作規則、地方立法咨詢專家庫管理辦法、基層立法聯系點工作規則、立法研究評估與咨詢服務基地工作規定等。從智庫工作方式分為立法審議、立法調研、立法論證、立法聽證以及立法智庫保障機制等。座談會、公開征求社會意見、立法協商和公民旁聽屬于調研機制。立法評估屬于立法論證。保障機制如地方立法經費使用管理辦法、立法咨詢付酬辦法、加強立法工作隊伍建設的意見等。

二、存在問題

地方人大立法智庫工作機制的問題，主要是不夠平衡、不夠公開、不夠完整、不夠科學。機制問題導致立法智庫難以有效發揮作用，地方立法難以達到“不抵觸、有特色、可操作”要求。2019年5月，司法部對《泰安市城市綠化條例》等全國若干件城市綠化類法規進行審查，具有警示作用。

1.機制平衡性不足。在立法智庫參與機制中，參與主體不均衡，服務人大代表特別是服務人大常委會組成人員的立法智庫嚴重缺位，服務人大機關的立法智庫與服務相關機構的立法智庫相比未能充分發揮作用。公眾參與、代表參與、專家參與和行政參與等，信息不對稱、機會不均等。智庫工作機制對社會各方面參與人大立法的相關保障不均衡，尚未從根本上消除行政化痕跡，存在事實上的行政依賴和行政主導。典型的是立法協調機制中，有一個“雙組長制”。

2.機制公開性不足。人大機關及其立法智庫的信息公開沒有實現常態化、制度化和規范化，公開性不足導致機制開放性不足。不像立法相關機構及其智庫熟悉地方性法規涉及的特定領域情況，人大機關及其立法智庫面對專業性技術性強的立法事項，權威性與影響力不夠。開放性不足使得人大機關只有少數人參與立法，這些人不可能對所有地方性法規所調整和規范的社會領域全面了解。很多地方人大機關往往在遇到難解問題時才引入立法智庫。立法智庫做不到全程參與，無法以有限的信息做出科學咨詢。各地人大立法智庫成員以學者、律師居多，很多也是特定地方性法規所涉及社會領域的局外人，參與實踐、聯系群眾、接觸實際的機會少，他們掌握的信息跟立法相關機構及其智庫掌握的信息嚴重不對稱。立法智庫信息公開不充分，就無法從社會各界獲得足夠的智力支持。很多地方，人大立法智庫形同虛設。

3.機制完整性不足。人大機關對立法智庫依賴性差、選擇性強。立法智庫工作機制是促進“社會各方有序參與立法的途徑和方式”，是一個完整、系統、穩定的參與機制。實踐中，參與機制不均衡，立法機關主觀上認為必要，才引入立法智庫。如，參與立法論證、法規起草的專家，有時不能列席人大立法審議。立法智庫缺乏規范有序的參與機制，特別是立法聽證、公民旁聽等方式較少采用。很多情況下，立法智庫成為陪襯。立法機關若不依賴相關機構，地方立法就成了“四不像”，立法智庫不認可，社會公眾不遵守，執法機關不執行，立法機關無所適從。

4.機制科學性不足。一些立法智庫工作機制的設定和規劃缺乏科學的理論支撐，未經嚴格認真的研究論證。有些地方人大制定的相關規范和制度，很多是抄抄轉轉，實際用途不大，一般也不會照章辦事。

三、對策建議

省級和設區的市人大及其常委會要加強立法智庫工作機制建設，暢通智庫參與機制，健全智庫建設機制，完善智庫運行機制，實現智庫工作機制平衡性、公開性、完整性、科學性相統一，讓人民群眾參與到立法工作中，以人民群眾滿意為根本標準，使人大立法建立在人民群眾理解、支持、擁護和監督的基礎上。

1.落實信息公開機制。立法信息公開既是地方人大立法智庫的立法參與機制，也是智庫運行機制。沒有信息公開就沒有公眾參與，也就沒有立法智庫的發展空間。立法信息公開要充分保障人大代表、相關機構、社會智庫、專家學者和普通公民的知情權，實現平等參與、機會均等。立法智庫要主動獲取立法公開信息，并適時發布信息，捕捉社會反饋，開展民意調查，進行輿論引導。立法智庫要在引領社會共識、形成心理預期、推動依法治理等方面完善工作機制，推動人大立法更好回應人民群眾關切和期待。

2.完善公眾參與機制。把立法智庫工作機制建設成為地方人大開門立法、拓寬公民有序參與地方立法的重要途徑，面向公眾開放，全面開放、全程開放，使社會公眾參與立法的全過程。立法智庫要主動為人大代表參與立法決策提供周到細致的咨詢服務，當好人大代表依法履職的參謀助手。要與社會公眾開展良性互動，凝聚社會共識，使地方立法更接地氣，構建共建共治共享的社會治理格局。

3.健全科學論證機制。要健全論證、聽證、評估等機制，細化選題、調研、協調、研討等環節，提高智庫工作機制的系統性、完整性、科學性，避免隨意性，限制選擇性，增強法定性。通過科學的智庫工作機制，深入研究立法所針對的現實問題，確保法規既符合法律要求，又切合實際，具有可操作性。立法智庫要對接社會智庫，拓展社會智庫參與地方人大立法的有效途徑。要探索開展地方立法量化論證，使立法精確對接發展所需、基層所盼、民心所向，切實提高立法科學化精細化水平。

4.創新法治實踐機制。立法智庫要完善“從群眾中來、到群眾中去”的工作機制，全面融入廣大人民群眾的法治社會建設實踐，做尊法學法守法用法的模范。不僅做規則的制定者，還要做規則的執行者、踐行者。從起草到實施，立法智庫都不能游離于法規所調整的社會領域之外。地方人大立法智庫工作機制中，沒有“第三方”。