黨和國家監督體系視域下的人大監督現狀與改革路徑

羅星

監督是現代國家治理的內在要求，世界上不同國家都結合自身國情和歷史文化傳統設計和建構了權力監督體系。黨的十九大報告首次提出了“健全黨和國家監督體系”的命題，黨的十九屆四中全會通過的《決定》更是把黨和國家監督體系納入到中國特色社會主義制度和國家治理的總體框架中。監督是各級人民代表大會及其常務委員會的重要職能，“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督”[1]。根據憲法規定，全國各級人大及其常委會可以對“一府一委兩院”履職和法律實施狀況進行監督。如何認識人大監督在黨和國家監督體系中的定位，如何在新形勢下進一步探索和改進人大監督的途徑、方式，進而以人大監督的完善推動黨和國家監督體系的完善，是新時代推動人大工作發展的重要課題。

一、加強人大監督是健全黨和國家監督體系的內在要求

（一）人大監督是黨和國家監督體系的重要組成部分

從歷史維度看，新中國成立以來，人大監督就在黨和國家監督體系中發揮重要作用。1954年第一屆全國人民代表大會的召開和共和國歷史上首部憲法的通過，標志著人大制度正式在中國確立。從一屆全國人大一次會議開始，全國人大會議就開始對政府工作報告進行審議，后來審議范圍又擴大到國民經濟計劃報告，“兩高”的工作報告。20世紀50年代后期以來，黨和國家的政治生活開始變得不正常，人大的監督權受到很大制約，以至于到“文化大革命”時期監督功能幾乎完全喪失。改革開放后，隨著各級人民代表大會的恢復，人大監督在整個國家權力監督體系中發揮越來越重要的作用。2006年，全國人大制定了監督法，對人大監督的指導思想、工作原則、監督內容、監察程序等問題作出了詳盡的規定，標志著人大監督邁上了一個新臺階。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調人大監督的重要地位和作用，對加強和改進人大監督提出了一系列新要求，人大監督又邁上了一個新臺階。根據不完全統計，2013年至2017年間，各省人大常委會一共聽取和審議工作報告1921項，組織專題詢問189次，開展執法檢查749次，對1萬件以上的規范性文件進行備案審查[2]。

從黨和國家重要文獻看，人大監督一直被作為中國特色權力監督體系的重要組成部分。2010年國務院新聞辦公室發布了《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書，其中第四部分專門介紹了中國的權力監督和制約體系，提出了七種監督形式，即黨內監督、人大監督、政府內部監督、政協民主監督等。2014年十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，為了加強對行政權力的制約和監督，要“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力制約和監督體系”[3]。黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》中要求各級黨委應該支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等開展監督活動。十九屆四中全會在運用專章部署健全黨和國家監督制度的過程中，要求健全人大監督、民主監督、行政監督、司法監督等監督制度。可見，人大監督一直作為中國特色權力監督體系的重要部分而存在。

從職責定位上看，人大監督在黨和國家監督體系中扮演了不可或缺的角色。監督權是憲法賦予各級人大及其常委會的一項重要職權。從性質上看，我國的人大制度與西方一些國家實行的議會制度有著本質的區別，人民代表大會是人民行使國家權力的重要手段，其監督權本質是人民當家作主的體現。從制約機制上看，和三權分立下立法、行政、司法三者互相牽制的關系不同，各級人大和行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關雖然職責不同，但都在黨的集中統一領導下履職。人大一方面對行政權、司法權、監察權進行監督和制約，另一方面又支持其依照法律行使相應的權力，形成了“支持+監督”的模式。

（二）人大監督的主要內容和重要地位

1.關于人大監督的內容。黨和國家監督體系中監督主體有很多，黨的紀律檢查機關、國家監察機關、審計機關、民主黨派等在其中各自擔負了不同的監督職責，每一個監督主體都有其特定的監督任務。黨的紀律檢查機關作為黨內監督的專責機關，主要任務是對全體黨員和黨員遵守黨規黨紀、中央大政方針狀況開展監督，國家監察機關作為履行國家監察職能的專責機關，依據憲法和監察法對所有行使公權力的公職人員秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況進行監督。人民代表大會制度是實現人民當家作主的重要形式，人大監督是國家權力機關代表人民開展的監督。人大監督在監督對象、監督內容、監督程序、監督依據、監督結果處置上都有著自己的特點。人大主要負責對法律實施狀況和各國家機關行使權力狀況進行監督，在內容上主要包括法律監督和工作監督[4]。工作監督主要是人大對“一府一委兩院”的專項工作報告、國民經濟發展規劃、審計工作報告等狀況進行監督，法律監督則是對國家各級機關遵守法律狀況進行監督，對規范性文件進行備案審查等。

關于人大監督的優勢，可以從以下幾個方面理解。第一是民主性。人大具有廣泛的代表性，各級人大代表都來自于人民群眾之中，能夠盡可能反映人民群眾的聲音。第二是全局性，人大監督著眼于整個國家經濟社會發展全局，及時回應社會公眾關注的熱點問題，從全局的角度對各國家機關法律執行情況、工作開展狀況進行監督。人大監督是對國家機關整體的監督，而不是面向每個公職人員的監督。第三是權威性，人民代表大會作為最高國家權力機關，“一府一委兩院”都由它產生，對它負責。與其他國家機關、社會組織的監督相比，人大的監督具有法律上最高權威效力。

2.關于人大監督的重要地位。黨和國家監督體系從本質上看要體現出人民對國家權力的監督和制約。各級人大及其常委會是人民依法行使監督權的重要渠道，加強人大監督主要有以下幾個方面的意義。第一，加強人大監督有利于貫徹落實黨中央重要決策部署，人大通過法律監督的形式，確保國家頒布的各項法律在中央和地方的貫徹執行，推動全面依法治國。第二，加強人大監督，有利于完善權力配置和運行制約機制，進而保障各個國家機關協調高效運轉。第三，加強人大監督，有利于保障人民參與到國家事務的決策、管理、監督中，是人民行使民主監督權力的重要形式。總之，人大監督可以把黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一起來，是黨和國家監督體系中不可或缺的組成部分。

二、當前人大開展監督中存在的問題

從整體上看，近年來各級人大及其常委會監督在監督制度、監督力度上不斷加強，監督工作收到了良好的成效。毋庸諱言，相比于人大開展的其他各項工作，監督工作依然是各級人大及其常委會工作的“短板”，亟待提升和加強。

（一）監督理念有待提升

目前人大監督在實際中往往呈現出被動監督的局面。人大監督由于缺少外在啟動主體、規定不明確等原因，很少主動開展監督。比如人大監督手段中具有剛性約束的罷免權，在實際中很少運用，即使運用也屬于“事后監督”，即在紀檢監察機關或者司法機關對當事人進行紀律處分或法律處罰后人大才啟動罷免程序，體現出滯后性的特點。許多人大代表還存在不敢監督、不愿監督的畏難情緒，總認為監督工作會得罪行政機關、審判機關等，更愿意從事提議案、建議、選舉等工作，對參與質詢、罷免的積極性不高。

（二）監督手段有待豐富

從監督手段上看，雖然法律賦予各級人大及其常委會聽取審議工作報告、備案審查、執法檢查、詢問和質詢、特定問題調查等監督手段，但這些監督形式在實踐中運用卻很不平衡。特定問題調查是人大監督的重要方式之一，也是震懾效果比較強的形式。《監督法》設立專章對人大運用特定問題調查權的適用情形、方式、調查報告的審議等問題作出了全面規定。從特定調查權在實踐中運用的情況看，其發揮了監督“利器”的作用，取得了良好的社會效果，化解了一些地區存在的深層次矛盾。但其卻是各級人大及其常委會運用最少的監督形式，而且從縣、市、省、全國呈現層層遞減的現象，全國人大及其常委會至今沒有運用過這種監督形式[5]。

（三）監督實效性有待加強

第一，重形式監督，輕實質監督。憲法、監督法和地方組織法都對各級人大及其常委會開展監督工作的方式、程序、內容作了較為詳盡的規定。在實踐中，雖然各級人大及其常委會都依照規定程序開展相關的監督，但“走程序、走過場”的現象依然在一些地方存在，對于法律規定的監督程序雖然一一履行，但缺乏有分量的監督意見、有力度的整改措施和解決方案，與監督制度的設計初衷、人民群眾的期待還有一定的差距。

第二，監督的專業化水平有待提升。由于一些部門的工作報告涉及的內容專業性較強，部分人大代表專業素質不高，在審議報告的過程中無法提出有價值的意見，監督“虛置”“空轉”的現象屢有發生。

第三，不重視監督結果的反饋。人大監督權的目的是為了形成規范權力運行機制，進而保證各國家機關履行相應的職責。這就要求監督工作不能虎頭蛇尾，要做好監督的“后半篇文章”。目前許多地方人大及其常委會行使質詢、執法檢查的監督手段后，沒有對各個單位執行決議情況進行跟蹤，影響了監督長效機制的構建。

（四）監督的協同性有待加強

監督協同性的原理告訴我們，監督體系想要發揮出最優效力，各監督主體要形成一套互相配合、有機銜接的機制。但目前人大監督的協同性較弱，從內部銜接機制看，人大開展監督工作的幾種形式，比如執法檢查、聽取專項報告、質詢等呈現出各自為戰的局面，沒有形成合力;從外部協調機制上看，人大監督與其他監督主體之間合作也較少。

三、在健全黨和國家監督體系中改進人大監督

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視人大監督，十九屆四中全會把健全人大監督制度納入到中國特色社會主義制度的總體布局中，明確提出支持和保證人大及其常委會依法行使職權，健全人大對“一府一委兩院”的監督制度。在健全黨和國家監督體系的視域下推進人大監督，要進一步提高人大監督的政治性、權威性、實效性和協同性。

（一）進一步提高人大監督的政治性

提高人大監督的政治性，要堅持黨對人大監督的統一領導。和西方國家權力監督體系建構的邏輯不同，黨和國家監督體系的關鍵是堅持黨的集中統一領導。各級黨委不僅要在黨內監督工作中切實擔起主體責任，還要支持人大、行政機關、政協機關、審計機關依據相關的職能開展監督。人大工作作為黨的事業發展中的重要組成部分，人大監督在內容上要緊緊圍繞黨的工作中心、配合黨的任務開展。在監督程序上人大要堅持請示報告制度，及時向黨委報告監督工作開展狀況，既要報告結果也要報告過程，爭取黨委對人大監督工作的支持。

（二）進一步提高人大監督的權威性

提高人大監督的權威性，一個重要思路就是要加強和改進人大對監察機關的監督。黨的十八大以來進行的國家監察體制改革，整合了過去行政監察部門、預防腐敗機構和檢察機關查處貪污賄賂、瀆職犯罪的職能，組建成為新的國家監察機關，履行監督調查處置的職責。監察機關作為黨和國家監督體系的重要主體，通過行使監察權實現對所有行使公權力的監察對象監督覆蓋。為了保證監察權獨立行使，《監察法》第四條規定各級監察機關在行使監察權的過程中不受行政機關、社會團體以及個人的干涉。監察權的特殊性導致對監察機關的監督成了難點問題。應該看到，改革后紀檢監察機關監督范圍擴大了、權限豐富了，但這在一定程度上增加了履職的風險。監察權作為重要公權力的組成部分，自身也要接受監督。習近平總書記指出：“紀檢監察機關不是天然的保險箱，監察權是把雙刃劍，也要關進制度的籠子，自覺接受黨和人民監督，行使權力必須十分謹慎，嚴格依紀依法。”[6]各級人大作為國家權力機關，可以開展對監察機關的監督，監察機關接受人大監督是其正確履職的重要保證。《監察法》第五十三條中明確規定監察機關要接受同級人大及其常委會的監督，各級人大常委會可以通過審議專項工作報告、組織執法檢查的形式對監察機關開展監督。在實踐中，各級人大常委會監督監察機關的形式有兩種。第一，聽取和審議專項工作報告。各級人大常委會可以選擇關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會關注的重大問題，有計劃地聽取和審議同級監察委員會的專項報告，本級人大常委會在認為有必要的前提下可以對專項報告情況作出相關的決議，監察機關要在規定時間內報告決議執行情況。第二，各級人大常委會可以組織一些涉及社會發展重大問題、監察法規實施情況的執法檢查。人大常委會應該形成詳細的執法檢查報告，對執法工作中存在的問題、改進意見提出建議，監察機關應該將處理情況向人大常委會報告[7]。2019年10月全國人大常委會通過的《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》中在賦予國家監委制定監察法規的同時，也要求其制定的監察法規要在30日內報全國人大常委會備案，這實際上賦予了全國人大常委會對于監察機關進行規范性文件備案審查的權力。但對于審查范圍、審查內容和審查程序還需要在實踐中進一步探索。此外，各級人大代表和人大常委會組成人員可以通過詢問和質詢的形式開展對監察機關的監督。

（三）進一步提高人大監督的實效性

第一，豐富人大監督的手段。十八屆三中全會提出要完善人大工作機制，通過詢問、質詢、特定問題調查等多種形式對群眾關注的熱點問題開展監督，對于過去使用較少的特定問題調查等手段可以考慮在適合的情境下加大使用力度。在法規制定的過程中進一步明確各種監督手段適用的情形以及應有的程序，拓展特定問題調查權的適用范圍，使其發揮更大效力。人大監督在實際運作中既要履行“規定動作”，也要探索“自選動作”，各地人大及其常委會可以結合自身的實際情況，在法律框架下探索更多監督手段。

第二，提高人大監督的針對性。從監督內容上看，人大監督要緊緊圍繞黨和國家事業發展有針對性開展法律監督和工作監督，比如近期要結合供給側結構性改革、脫貧攻堅等內容開展監督。一些地方結合自己區域的特點確定了不同的監督內容，比如北京市人大常委會圍繞如何建設首都的問題開展監督。比如為了推動司法體制改革，十三屆全國人大常委會就曾經對“兩高”執行難的狀況進行專題詢問。從監督方式上看，為了提高質詢的質量，在開展質詢前應該組織專門的委員會對質詢問題認真進行調研，了解工作中普遍存在的問題，進而提高質詢工作的針對性。

第三，做實監督工作的“后半篇”文章。監督是手段不是目的，人大監督的目的就是為了促進國家機關履行相應的職責。衡量人大監督成效的一個重要指標就是被監督對象對反饋問題的整改成效。針對有的部門對人大監督反饋意見較為空泛不具體，對涉及問題沒有及時解決的現象，各級人大常委會要做好跟蹤式監督，對問題反饋整改狀況進行“回頭看”，連續多次檢查。對于執法檢查中如果發現法規實施過程中存在問題，要督促有關部門整改，如果法規制定中存在瑕疵，則要責成有關部門修改完善相關制度。例如，2004年全國人大常委會組織對義務教育法進行執法檢查過程中，就發現了基層群眾上學難、上學貴的問題，根據執法檢查中提出的建議，國務院研究修改了義務教育法，最后由人大通過，這就是做好“監督后半段”文章的重要嘗試。

（四）進一步提高人大監督的協同性

健全黨和國家監督體系是一項系統性、全局性工程，各個不同領域不同環節監督的互動性日益增強，每一種監督都會對其他監督產生相應的影響。這就要求各類監督主體和力量不能各自為戰，而是要密切配合、同向發力，發揮“1+1>2”的合力效應。提高人大監督的協同性，第一要實現“組內貫通”。人大監督的一些手段可以協同開展，可以實現開展專項工作報告和執法檢查的有機銜接。比如在“非典”疫情到來之際，全國人大常委會對監督計劃進行調整，有針對性聽取國務院關于疫情防控的專項報告，同時又組織了對傳染病防治法等相關法律的執法檢查，共同督促有關部門建立突發公共衛生事件預警機制，在實踐中取得了很好的效果，今后可以進一步推廣。第二要實現外部協調，處理好人大監督與其他形式監督的關系。關于人大監督與監督機關監督，在實踐中要明確二者監督的邊界，一個以“國家機關為中心”，一個以“公職人員為中心”，要發揮二者在監督上的互補作用。此外，還要實現人大監督與社會監督的有機結合。人民代表大會是由廣大人民群眾選舉出來的代議制機關，是黨和國家聯系人民群眾的制度化渠道。各級人大代表主動加強與人民群眾的聯系，及時傾聽群眾的意見，這就有效實現了人大監督與社會監督的相結合。

注釋：

[1]中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第45頁。

[2]數據來源于洪開開：《十八大以來人大監督工作的理論、實踐與思考》，載《人大研究》2019年第2期，第6頁。

[3]《十八大以來重要文獻選編》，中央文獻出版社2016年版，第167頁。

[4]劉政、程湘清：《人大監督探索》，中國民主法制出版社2002年版，第18頁。

[5]曾慶輝：《發揮特定問題調查權在人大監督中的作用》，載《中國黨政干部論壇》2017年第3期，第80～82頁。

[6]習近平：《在新的歷史起點上深化國家監察體制改革》，載《求是》2019年第5期，第4～9頁。

[7]參見中央紀委國家監委法規室：《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第239～240頁。

（作者系中國紀檢監察學院干部，法學博士。本文系2019年度國家社科基金重點項目“健全黨和國家監督制度研究”〔課題批準號：19AZD025〕的階段性成果）