基層檢察院與監委辦案程序銜接問題研究

關鍵詞 區級監委 基層檢察院 職務犯罪 程序銜接

基金項目：本文系2019年最高人民檢察院檢察理論研究課題（編號：GJ2019D30）的階段性成果。

作者簡介：山東省棗莊市山亭區人民檢察院課題組，項目組成員：冷建明，山東省棗莊市山亭區人民檢察院黨組書記、檢察長;郭華，中央財經大學教授;上官春光，國家檢察官學院教授;黃士元，山東大學法學院教授;吳明軍、張宣東、史良法，山東省棗莊市山亭區人民檢察院副檢察長;魏梅，專委、一部主任、山東省檢察理論人才。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.162

一、導論

2018年修訂的《刑訴法》將監察機關與檢察機關程序銜接作為重要修訂內容，主要集中三個方面：一是重新界定檢察院職務犯罪偵查的案件范圍;二是規定檢察院對于監委移送案件的審查起訴期限和補充調查權;三是明確檢察機關在審查監察機關移送審查起訴案件時所應采取的強制措施及期限。從內容上看，強調的是檢察機關在案件流轉上的單方配合，并非程序意義上的相互銜接，程序銜接關鍵在于雙方彼此之間的相互聯系，實質應是在考慮監委調查活動特殊性的前提下，將監委與檢察院辦理職務犯罪程序協調對接。目前兩類機關辦案程序間的分離依然存在，需要進一步探究。

二、基層檢察院與監委辦案銜接之困境

課題組針對基層檢察院與監委辦案銜接存在的問題在某省的基層院進行了實地調研，梳理了自2017年12月兩局轉隸后，該省數十個基層院的職務犯罪檢察部門反映較多的10多個具體問題，以其中最為常見的三個問題為導向加以分析。

（一）提前介入實踐存在的問題

1.提前介入的時間節點

雖然最高檢規定，監委邀請檢察院派員提前介入，應當書面商請檢察機關。實踐中，大多數區監委啟動提前介入程序，往往采取電話通知的方式要求檢察院派員提前介入。在時間節點上，主要有兩種情況：第一種情況是部分監委邀請介入時間過早，在立案時或者對被調查人采取留置措施后即邀請介入。由于監委調查時間短，或者僅調取到部分證據材料，檢察人員介入后，不僅會打亂監委調查流程的節奏，由于檢察人員對案件情況了解不透，難以提出有價值和參考性的意見和建議，無法有針對性地解決監委辦案中遇到的問題。第二種情況是有的監委邀請介入時間過晚，介入的檢察人員即便完成閱卷審查并提出補充完善的意見和建議，監委也沒有足夠的時間進一步調查補證，或者介入期間案件處理意見已經紀委監委常委會研究決定，檢察院的意見可能與監委提請研究意見不完全一致，給案件進一步處理帶來被動。由于現行的提前介入基本由監委商請后提出，如果監委不提出商請，則檢察辦案人不能提前介入、熟悉案情。

2.提前介入的案件范圍

實踐中，區監委所辦理的案件基本是數額較小，大多剛剛達到構罪標準;事實較少，大多是一兩筆事實;嫌疑人大多是村主任、村會計等，文化程度較低，經常不認罪、容易翻供;村里帳目記錄不標準、雜亂，個人存款常常與村集體帳目混在一起，難以區分;證據較少，除了嫌疑人供述、部分書證外，很難取到其他證據。一些區監委習慣要求檢察院全部提前介入，提前聽取檢察院意見，案案介入的現象比較普遍。檢察機關辦案人希望通過提前介入去審查案件的關鍵性證據，初步判斷被調查人是否構罪、構成何種犯罪，是否符合逮捕條件、是否有逮捕必要;而監委則是希望通過檢察院的提前介入、熟悉案情，進而希望檢察院盡快做出逮捕決定、盡快起訴，希望檢察院在認定犯罪事實上與監委保持絕對一致。

（二）強制措施銜接存在的問題

1.留置與刑事強制措施的銜接

根據刑訴法規定，在審查起訴階段，對監委采取留置措施的案件應當先行拘留。實踐中，落實檢察院對監委采取留置措施的被調查人必須先行拘留的規定有時存在難度。一是時間非常緊張，當天要完成受理、制作拘留決定書等法律文書、報批、送公安分局辦理拘留證等法律文書、協調體檢、押解、送看守所、24小時內完成訊問、告知家人等程序。二是押解機制不完善。區公安分局內部執行責任部門不明，有的是法制大隊執行，有的是刑偵大隊，有的是特警大隊，加上其分管局長不一樣，需要逐案協調。由于監委移送起訴后，由檢察院受理后再先行拘留，也就是說檢察院辦案人在留置室簽字后，被調查人就由監委轉為檢察院辦理，而公安僅為配合檢察院執行，有些公安分局拒絕派員執行拘留強制措施，在此情況下，檢察院只能派法警執行，由法警帶著嫌疑人體檢、送所，因體檢中需要化驗血液，一般需要等數個小時才能拿到化驗結果，沒有化驗結果看守所一定不收的。由于兩局轉隸，檢察院原先的辦案區一般都撤了，而等待化驗結果的時間，嫌疑人一般沒有地方押解，造成押解出現風險。三是執行銜接困難。雖然留置期間，監委對嫌疑人進行了體檢，但經過數月留置，加上嫌疑人的年齡一般較大，如果嫌疑人身體患有嚴重疾病，檢察院對其先行拘留后，看守所會因患有嚴重疾病不予收押，此時留置措施已經自行解除，實踐中導致檢察院先行拘留決定不能執行。四是必要性問題。有的嫌疑人犯罪情節較輕，無社會危險性，不符合逮捕條件，無逮捕必要，如果先行拘留后再采取取保候審的強制措施，既不利于嫌疑人權利的保障，也增加了檢察院工作量，浪費了司法資源。

2.非留置與刑事強制措施的銜接

在具體辦案中，對被調查人沒有被留置的能否先行拘留，存在爭議。一種意見認為根據修訂后的《刑事訴訟法》第172條第二款規定，先行拘留只適用于監委已經采取留置措施的案件，未采取留置措施案件不能先行拘留;另一種意見認為，對于未被留置的嫌疑人，如果存在企圖自殺、逃跑，有毀滅、偽造證據或者串供可能等情況，可以先行拘留。實踐中，對于公安提捕的案件，辦案人對逮捕考慮的情況較留置多，最重要的是逮捕的必須構罪，必須起訴作出有罪判決，否則辦案人承擔國家賠償的風險。所以，具體辦案中可能出現該逮捕的卻沒有被留置的情形。另外，未留置的被調查人有可能傳喚不到案，但案子已經受理，此種情形下又不能起訴，法院也會不受理。在實踐中，對監委移送未被采取留置措施的案件，檢察院受理后，一般根據案件及嫌疑人具體情況，依照刑訴法規定的條件，決定適用不同的強制措施。對于具有《刑事訴訟法》第82條規定的情形，可以決定拘留，當然如果錯誤拘留，辦案人要依照國家賠償法承擔責任。

（三）補充調查及證據轉化方面存在的問題

1.監察機關補充調查動力不足

在實踐中，檢察院受理后，區監委更不愿意補查，甚至對于一些關鍵性證據可能收集不到位。如此一來，將弱化區檢察院提前介入的價值和意義。其中原因在于，部分檢察院辦案人介入后，根據監委要求全程參與案件的調查，承擔了案件調查的大量工作，有的還負責綜合材料的起草、把關，甚至幫助起草移送審查起訴意見書等。有的區監委把提前介入意見視同審查起訴意見，造成當一些案件事實證據在起訴階段發生變化，需要進一步補充調查或者改變認定的，區監委有時會以提前介入檢察院辦案人沒有提出相關意見而不愿配合的接受。監察機關補充調查無力，不僅面臨著后續審查起訴中檢察機關可能作出不起訴決定的后果，甚至增加了審判中敗訴的風險，最終阻滯了《刑事訴訟法》懲罰犯罪任務的完成和《監察法》有效反腐目標的實現。

2.證據的轉化與使用問題

根據《監察法》第33條第1款的規定，監察機關依法收集的證據在刑事訴訟中無需轉化即可作為證據使用，其中并未限制證據收集的階段。引發爭議的一點在于，初步核實階段、紀律審查階段收集的證據能否在刑事訴訟中使用。監察機關采用初步核實方式處理問題線索過程中，并未開始刑事立案調查，且初核結果并不當然導致立案。所以，由于在此階段案件性質的不確定性，監察機關收集證據的規范標準并不一定與刑事訴訟的標準相一致。 若使初核證據直接在刑事訴訟中使用，可能會檢察機關對證據資格的審查工作造成一定程度的困難。

三、基層檢察院與監委辦案程序銜接之實踐

改革和完善監檢銜接機制不是一項孤立的事業，而是一個長期艱苦的過程。“不積跬步，無以至千里”，山東省棗莊市山亭區檢察院在充分總結監檢銜接工作的基礎上，積極適應監察體制改革，以提前介入、互涉案件管轄、補充調查機制建設、監察證據使用為著眼點，以適應辦案實踐為導向，致力于構建一套符合監檢規律、簡明高效、規范快捷的職務犯罪辦案銜接模式，與監委形成工作合力，不斷提升職務犯罪案件辦理質效。

（一）以實踐為導向，提升提前介入精準度

1.會商研判，及時介入引導

經多輪協商，與區監委就提前介入的原則、時機、方式、職責等方面達成共識，明確規定區監委可以根據工作需要邀請區檢察院派員提前介入;區檢察院收到《提前介入商請函》后，應指派檢察官及時介入，并通過聽取案情介紹、參加案件討論、查閱相關材料等方式，對案件證據標準、事實認定、定性定罪、法律適用以及采取強制措施等問題提出意見、建議，為后續開展審查逮捕、審查起訴工作打牢基礎。自2018年以來，該院應邀對8起案件提前介入，提出補證意見、建議共40余條，區監委采納30余條，采納率達81.3%;案件未經退補直接起訴率達100%，且已判決案件均訴判一致。

2.實質審查，聚焦證據采信和事實認定

強化證據收集、固定、保全和完善，通過查閱證據材料、參與案件討論等方式，提出針對性補證意見，并形成專門審查報告。力爭把“基本事實認定、關鍵證據采信和法律適用問題”解決在案件移送起訴前，切實將刑事審判證據標準要求傳導至監察調查階段。如在提前介入潘某涉嫌貪污、受賄案中，發現監委關于被調查人的到案說明過于簡略，導致無法判斷被調查人供述是否如實、全面等問題，與區監委辦案人一起研究細化了到案經過應當載明的具體內容，增強了到案經過證明力，為其在案件調查階段收集固定相關證據提供了有益參考。

3.明確重點，強化案件定性審核

堅持用起訴和審判標準引導調查，特別是重大復雜職務犯罪案件，實事求是提出意見建議，注重將案件定性審核貫穿提前介入始終，全面把握犯罪情節，確保準確區分罪與非罪、此罪與彼罪、一罪與數罪。如某村黨支部書記劉某涉嫌職務侵占案。區監委部分辦案人認為劉某同村支部副書記、會計、出納等以成立的專業合作社名義在村里報銷近12萬元的事實構成職務侵占罪。經提前介入發現，現有證據無法證實劉某主觀上有非法占有村里集體款項的故意，認定其構成職務侵占罪的證據不足。與區監委辦案人多次共同研討，經補充調查相關證據，仍無法排除劉某主觀上有為村集體謀利的合理懷疑，后該案被區監委作為違紀案件處理。

（二）以協作為核心，凝聚互涉案件辦案合力

2019年山東省委巡視組將一起司法人員邵某涉嫌民事裁判文書造假的線索交給棗莊市監委，市監委將該線索移交棗莊市檢察院偵查。經向省院匯報，市院將該案交由該院立案偵查。在該院偵查過程中，邵某又交待了個人受賄問題。棗莊市檢察院與棗莊市紀委監委進行溝通，市紀委監委決定該案由檢察院和監委分別管轄，相互配合，并轉交山亭區監委立案調查。在辦案過程中，該院加強與區監委協調配合，實現案件無縫銜接。一是主動對接，上下聯動，提升質效。本案屬于《刑訴法》規定的檢察機關自行立案偵查案件范圍。在該院偵查過程中，犯罪嫌疑人邵某主動供述了個人受賄問題，因受賄罪屬于監委管轄范圍，需要監委立案調查。自監察體制改革以來，本案情況在棗莊市尚屬首例。為穩妥辦理本案，專案組多次向省院匯報該案，省院不僅支持專案組意見，并指示要通過報告會商促達成共識。專案組多次研究后，向紀委監委提出將邵某主動供述的個人受賄問題移送監委立案調查，調查期間適用該院的強制措施，調查終結后移送檢察機關并案審查起訴。經市院與市紀委監委溝通后，最終意見被采納。二是加強配合，嚴審細查，形成合力。在全市檢察機關抽調精干力量成立專案組與區監委一起開展調查，兩家多次召開案情分析研究會，明確偵查的目的、原則、范圍、程序和工作要求，制定了詳細的工作計劃和工作預案。通過初步調查，邵某有偽造民事裁定書和受賄的行為，涉嫌民事枉法裁判罪和受賄罪。因案情復雜，時間跨度長、涉及人員多，部分犯罪事實因缺乏相關的證據難于認定，專案組制定詳細偵查計劃，從細節著手調取相關書證，制定了訊問嫌疑人、詢問相關證人提綱和工作策略，并針對可能出現的問題制定應急預案。三是突出重點，精準打擊，實現雙贏共贏。因辦案時限緊，任務重，專案組接到任務后，立即遠赴無錫、深圳等調查取證。在偵查過程中，專案組與區監委承辦人進行積極溝通會商，并對偵查和調查的要點和方向進行了交流，雙方達成一致意見，針對該案中部分證人證言與嫌疑人供述出現相互矛盾難以準確認定犯罪事實的問題，共同研究偵查和調查方案，決定采取“仔細研判、精耕細作、迂回包抄”的偵查策略，詢問了相關10余名證人，調取了大量相關書證，對證據逐一進行了分析和甄別，排查案件存在的疑點，既使偵查和調查工作收到成效，又節約了大量執法司法資源。

（三）以改革為切口，探索補充調查機制創新

1.會簽規范性文件，以共建促溝通協作

為切實提高職務犯罪案件的辦案質量，2019年10月，山亭區監委、山亭區檢察院聯合會簽《關于辦理職務犯罪案件工作銜接實施細則》，通過共建機制，為監委和檢察機關辦理職務犯罪案件提供指引。發揮監檢聯席會議、案件會商以及聯絡員等機制作用，實現提前介入商請和審查意見反饋全部書面化，定期就案件辦理質量、監檢銜接中的普遍性傾向性問題進行通報，鞏固發展良性的監檢關系。

2.梳理業務流程，規范辦案程序

該院制定《辦理職務犯罪案件工作程序（試行）》，為辦理職務犯罪案件明確了相關程序和做法。明確退回補充調查的程序性質，注重退補溝通。通過退前召開聯席會，邀請監委相關領導及辦案人參會，就案件的補查方向及補查詳細內容同監委辦案人員進行面對面交流溝通，并對退查提綱的相關內容進行詳細解讀，使監委充分了解案件的補查方向和補查內容。

3.以個案促配合，完善日常溝通聯絡機制

在具體案件辦理中，注重與監委的協作配合，對具體案件的是否需要補充調查問題，依托聯席會議機制協商解決。發揮檢察審查作用和能力，圍繞法庭審判發現問題，注重充分溝通，提出補證意見，通報檢察機關起訴數及在辦案件進展情況，共同把握工作節奏。對2018年辦理的監委移送起訴案件質量進行分析總結，從移送審查起訴階段、補充調查階段、提起公訴階段的事實認定、證據收集、程序規范等方面的案件質量情況進行綜合評析，總結經驗，提出改進建議，從強化機制建設、強化交流學習、強化相互借鑒方面提出工作方向，促進了案件質量提升。自2018年兩局轉隸以來，該院辦理區監委移送審查起訴案件在45日內審結率達到100%，區法院作出有罪判決率100%，訴判一致率100%。

注釋：

占善剛，王譯.監察調查證據規則銜接探討[J].理論月刊，2019（10）.

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