全面推進灣長制的法律思考及對策

關鍵詞 河長制 灣長制 海洋生態環境

作者簡介：邱露純，浙江農林大學文法學院，碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.181

目前，我國海洋生態環境形勢仍然不容樂觀，受污染物排放、海灣工程開發、生態退化等因素的影響，目前我國海灣存在水環境污染嚴重、海灣生態功能退化、海灣空間被侵占、海洋生態環境保護管理問題復雜等問題，急需構建海洋生態環境保護的長效管理機制，從而推動我國海洋的生態文明建設。

當前，灣長制已在我國建立并實施。本文將結合灣長制在我國的實踐，從而分析當前灣長制在我國實踐中存在的主要問題，并且提出相應的法律對策。

一、我國灣長制的實踐

（一）我國灣長制的試點工作

2017年，國家海洋局印發了《關于開展“灣長制”試點工作的指導意見》，其中明確提出了要在“一省四市”（河北省秦皇島市、山東省膠州灣、江蘇省連云港市、海南省海口市以及浙江全省）啟動灣長制的試點工作。同年9月，全國首個灣長制實施方案《關于推行灣長制加強海灣管理保護的方案》出臺，提出要全面實行灣長制，由各級黨委、政府的主要領導人擔任行政區域的總灣長;各級的相關負責人擔任行政區內的灣長，建立市、區（市）、鎮（街道）的三級灣長體系。次年，灣長制的試點范圍進一步擴大，部分沿海地市啟動灣長制的試點工作，浙江省、山東省以及海南省已經全面推行灣長制工作。

（二） 灣長制的地方實踐

下文中，將以連云港市、溫州市和寧波市的灣長制實踐為例分析目前我國灣長制的地方實踐。

連云港市是江蘇省灣長制的試點地區之一，目前已經建立了以市、縣、鄉、村的四級聯動的灣長組織體系。目前，溫州市的灣長制分級管理制度走在浙江省的前列。以蒼南縣為例，目前蒼南將行政區內的海灣分成了不同的責任區，每個區都由不同的灣長進行負責，并且設立公示牌;瑞安市灣長制的試點工作中，針對目前村級灘涂邊界不明確的問題，由當地的村干部擔任灣長，從而確保海灣及灘涂的各項責任能夠得以落實;樂清市則由五名工作人員專門負責灣長制的日常工作;洞頭區則對灣長制進行了制度創新，在東頭國家海洋公園核心區“藍色海灣”的整治區域中啟動了“灣長制”的工作。

與上述地區灣長制的管理模式不同，象山縣依照“屬地管理、條塊結合、分片包干”的原則，分別確定鄉級和重點村級的“灘長”，負責各自轄區范圍內在灘涂地塊存在的違規行為，并對該違規行為進行處罰，并根據當地的實際情況制定“周督察、旬通報以及月總結”的制度。

二、 灣長制實踐過程中存在的問題

實行灣長制，對于解決我國的海灣污染問題，改善海灣環境質量都有著重要的作用。然而，在實施我國灣長制的過程中，仍然存在以下幾個方面的問題：

（一）灣長制與現行管理體制不協調

目前，灣長主要是由地方黨政主要領導擔任，這為在海洋生態保護過程中的各部門聯動起到了積極的作用，能夠促進我國海灣的區域化管理。但目前我國的灣長制更多的表現在各地政府在本轄區范圍內的協同治理，而缺乏跨行政區域協同治理的行動。實踐中，由于各地政府對“灣長制”實行方式和速度存在差異，在考核指標和污染治理標準等方面也有著較大的區別，這就導致了不同的行政區域在海灣的生態治理上效果有所不同。此外，目前，灣長制也并不能很好的協調地方環境保護部門與流域管理機構之間的關系。而這不僅會導致灣長制的日常工作推進效果緩慢，也會對我國現行的環境管理體系造成負面的影響。而還有一些地方，將以灣長制為借口，增加當地的編制，這也不利于我國行政管理體系的發展。

（二）灣長制缺乏對領導干部的監督機制

目前，“灣長制”的運行主要是由地方黨政的主要領導進行管理，對其個人的權利、能力和意愿太過于依賴，灣長制的實行效果受地方黨政主要領導個人水平的影響很大。目前，對河長的監督主要包括內部監督和外部監督兩種方式。內部監督指的是上級對下級的監督，包括離任審查、生態環境損害責任終身追責等制度對河長進行監督考核;外部監督指的是，通過設立公告牌、建立海灣環境信息發布平臺等向公眾披露海灣的相關環境信息，從而接受社會的監督。然而現有的監督機制在一定程度上忽略了總灣長與灣長之間以及區域與區域之間的監督，這有可能會導致當海灣環境事件產生時，總灣長和灣長之間、行政區域之間的責任推諉。

（三）缺乏對河長制和灣長制的對接機制

河長制和灣長制體分別從內陸和海洋兩個方面體現了“空間綜合的思路，同時從海岸帶水環境問題的源頭和終端解決問題。河長制的側重點是，將重點流域按照干流、支流、河段和合道環境等多個級別的整治責任和水環境的指標具體落實到省、市、縣、鄉四個級別的黨政領導干部，其管理體制同時呈現出橫向和縱向的兩個要求。而灣長制的工作重點則是對海灣環境進行管理，比如對海陸污染物排放進行管控，排污許可制度以及污染物排海總量控制等等。通過對河長制和灣長制的分析可知，前者主要是對陸源的污染物進行管控，而后者的工作重點為海灣的環境修復以及污染物排海的總量控制。目前，我國河海污染連通的問題較為嚴重，僅是孤立的實行河長制和灣長制并不能很好的解決該問題，因此需要探索兩者間的對接機制。

（四）灣長制的基礎工作較為薄弱

由于海灣的領域范圍大，且一個海域中往往有好幾個行政區，因此影響海域生態的因素較為復雜，灣長制要發揮其真正的作用，就需要徹底摸清海灣區域內的生態環境狀況，弄清楚影響海灣生態環境的因素有哪些。如果未能準確掌握海灣的基本情況，則必然會影響到灣長制的決策和實施效果。目前，灣長制不僅要對工業污染源進行防治，還應當關注城市生活污染和農業面源污染。灣長制成功的關鍵就是對生活垃圾分類處理、城市污水集中處理、農村改水改廁等問題的處理。

三、實行灣長制的法律對策

針對上文中提到的灣長制與現行管理體制不協調、缺乏對領導干部的監督機制、缺乏對河長制和灣長制的對接機制以及灣長制的基礎工作較為薄弱的問題，目前構建我國的灣長制有如下的一些對策：

（一）健全灣長制協調與聯動機制

針對灣長制與現行管理體制不協調的問題，應當建立健全灣長制的協調與聯動機制。針對行政區域間河長聯動不緊密的問題，可以在好幾個區域中建立灣長委員會，對跨區域的海灣問題通過決議和考核、監督等方式進行處理。針對灣長與其他部門聯動不緊密的問題，可以以海灣的環境質量管理為目標，厘清在海灣的環境管理過程中，相關的責任人、參與人和監督人的權利與相關義務，從而明確灣長和其他部門之間的責任劃分，從而避免因為權責不明而導致的推諉責任的情況。此外，還可以設置灣長辦公室，建立聯席會議制度，明確牽頭單位和組成部門，形成上下、左右協調機制，對海灣入海河口、環海灣岸線區域及海灣區域實行聯防聯控，形成首長負責、部門協作、全面參與共同推進海灣保護管理的局面。

（二）以法律形式明確灣長的職責劃分

目前，河長制中總灣長和灣長之間、行政區域之間的責任推諉問題，其主要原因在于沒有以法律的形式明確規定其職責。河長制在我國已經取得了巨大成功，然而僅有少數地區以法律法規的形式明確規定了河長的職權，我國的大部分地區并沒有將河長制納入到我國的法律體系中，河長制的實行主要是以行政命令的方式進行的。在實踐中，不少地區將河長制、灣長制視作是臨時性的工作。因此，要徹底解決灣長制中存在的責任推諉問題，就應當要在法律法規中明確灣長的職責劃分。可以根據《中華人民共和國海洋環境保護法》《水污染防治行動計劃》《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》和《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》等相關的法律法規、政策文件，將“灣長制”納入到我國的法律體系，為灣長制提供強有力的法律保障，從而明確灣長制在我國海洋環境保護管理體系中的地位，明確總灣長和灣長、不同行政區域之間的職責。

（三）建立河長制與灣長制的對接機制

為實現河長制和灣長制有效銜接，灣長制可以考慮實施灣長制度的分級制度，明確各級灣長的職責，明確各級灣長的職責。海洋生態環境問題雖然是在海里，但是污染來源卻是在陸地上，因此不能“頭疼醫頭，腳疼醫腳”。保護海洋生態環境，應當做到治海先治灣，治灣先治河，治河先治陸，應當要“打通陸地和海洋的機制體制優勢”，打通流域和和海域的生態環境治理邊界，從而促進灣長制和河長制的融合與發展。

（四）細化灣長制任務分工

針對灣長制基礎工作薄弱的問題，應當要細化灣長制的任務分工。首先，應當明確灣長制的海灣管理名錄，灣長應當要摸清海灣資源開發的狀況、海灣的水環境狀況、生態環境狀況、如海的河流狀況，從而全面掌握海灣的基本無情況。其次，灣長應當要根據海灣的基本情況，制定相應的海灣保護方案。制定相關的實施方案，細化灣長的工作任務、目標并且簽訂目標任務責任書。上級河長通過將任務細化的方式將任務分解到下級灣長，從而達到保護海灣的目的。

四、結語

當前海洋環境問題已經成為我國生態環境問題中較為突出的一環，我國通過實施灣長制謀求對海洋生態保護的長效管理機制，從而達到改善我國海洋生態環境的作用。當前，我國的灣長制在河長制的基礎上，已經取得了一定的成果并積累了一定的經驗，然而在實踐中仍然存在許多問題，需要對該制度進行完善。

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