煙草專賣零售戶負面清單管理規范體系的構建

薛鋒　溫亞朋

關鍵詞 清單管理 負面清單 煙草專賣

作者簡介：薛鋒、溫亞朋，渭南市煙草公司大荔分公司。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.191

一、清單式管理理論基礎

清單式管理最初是為了配合《ISO9001中國式質量管理》的實施、由日出東方管理咨詢有限公司首創而推出的支持性管理工具，由于它突出了全面提醒、細節提醒等特點和簡單實用，后來慢慢延伸推廣至行政管理、企業管理的方方面面，被越來越多的單位所接受。

我國行政管理方面的清單式管理起源于負面清單制度，并逐漸拓展到權力清單、責任清單和專項管理清單等領域。清單式治理是在以新的技術發展為依托，通過清單制定為代表的技術性手段對行政權責以及其他領域的公共事務進行全面梳理界定，從而實現和形成長效治理機制。同時將相關清單公示，實現數據信息共享，讓權力科學高效運行，從而實現治理效能的提升。

煙草專賣零售戶違法違規清單管理就是運用清單管理模式，建立煙草專賣執法人員權力清單、責任清單和煙草零售戶違法違規經營負面清單，一方面是針對執法人員的清單管理，約束執法人員的行為，實現合法合規管理;另一方面，約束煙草零售戶的經營行為，使零售戶合法合規經營，一旦零售戶違法行為記錄達到法律法規設定的分值，就要對其依法教育、訓誡、處罰，實現精準、公正處罰，以便建立起良好的卷煙零售秩序和環境。

二、煙草專賣清單管理的必要性

縣域煙草專賣管理工作面對數量眾多、極為分散的零售戶以及監管對象性質各異、涉及領域廣泛的行政相對人。在復雜的工作形勢下，監管方式將直接決定煙草專賣行政執法人員能否有效查處涉煙違法行為，規范市場經營秩序，維護國家利益和消費者合法權益。因此，清單式管理對煙草專賣市場監管工作提升具有非常重要的現實意義，也是克服基層執法現存短板的必要方式。

（一）煙草專賣管理人員權力配置明晰

當下煙草專賣權力事項不清晰可歸結于行政執法的多方面事項。一是煙草專賣行政許可權力不清晰。煙草專賣管理人員對《煙草專賣零售許可證》的新辦、延續、變更、歇業、停業、復業等許可權力事項，沒有作出細致劃分，管理權力不清晰;二是煙草專賣過程中的行政處罰權力不清晰。煙草專賣零售戶的違法違規現象屢見不鮮、屢禁不止，在煙草專賣管理過程中，零售戶違法違規現象最為多見，也最難管理。煙草專賣管理人員雖然有處罰的權力，但是在既多且雜的違法違規零售亂象下，該處罰權力行使需要明確界限;三是行政強制措施權力不清晰。煙草專賣管理人員對于違法違規零售戶實行強制措施時，對先行登記保存、抽樣取證、加處罰款等強制手段沒有統一的管理規范;四是行政強制執行、行政確認、行政獎勵、行政監督檢查以及其他行政權力事項不清晰。雖然煙草專賣管理人員擁有許多行政權力事項，但在實際管理過程中，權力事項不清晰成為煙草管理的一個瓶頸，阻礙著煙草專賣零售的健康發展。

（二）煙草專賣管理人員的崗位職責明確

在實踐中，依法對煙草專賣品生產經營活動實施專賣監督與管理的人，其根據相關法律法規被分為不同的崗位等級。法律雖然規定“法定職責必須為”，但在實際執法過程中，并不是所有的煙草專賣管理人員都明確了自己的崗位職責范圍，清楚地知道自己的崗位在管理多少煙草專賣零售戶，明確該崗位一天能管理的具體事項有多少個，每天在管理過程中檢查過多少次零售戶違法違規現象，做完相關管理工作后，如何制作成完整的資料匯報給上級管理部門，并匯報給領導該管理部門實際管理的情況，此外，管理的最后，如何制作成書面的材料進行歸檔等。這一系列煙草專賣管理人員的崗位職責問題均需要構建一個管理的責任清單予以規范、調整，實現煙草專賣管理人員管理的最優化。

（三）煙草專賣零售戶的違法違規行為界定

煙草專賣零售戶及其他主體數量多、可能發生的違法違規行為各種各樣。有的銷售非法生產的煙草專賣品，有的銷售未在當地煙草專賣批發企業的煙草專賣品，有零售戶還有無證批發、無證運輸的違法行為等，還有類似于未成年人、無民事行為能力人及限制民事行為能力人應不予發放煙草專賣零售許可證的不被禁止等，對于煙草專賣戶的不同違法違規現象，管理人員并不能事無巨細的都對其進行了嚴格分類。雖然對單一的達到處罰條件的違法行為有一定的處罰措施，但是，在多次違法，每次又不能達到處罰條件的零售戶，卻無能為力，只能被迫縱容。對于煙草專賣零售戶的違法違規行為存在的一系列問題，負面清單的構建可有效予以制約。

（四）煙草專賣執法過程中的證據和案卷規范化

在煙草專賣執法過程中，大部分煙草專賣管理人員缺乏證據保全意識。證據一方面可以用來證明事情的真實情況，另一方面，在煙草專賣行政訴訟或行政復議程序中，記錄煙草專賣執法部門的全部執法過程，證明執法人員行為的合法性。在煙草專賣執法中有著舉足輕重的作用。但是，證據的保全和歸檔往往被忽視，“在實際工作中，很多執法人員都存在著對證據不夠重視或者認為證據無需重視的思想，沒有按照法定調查程序檢查、收集證據，引用不夠充分的證據進行處理，在觀念中只注重實體輕視程序，只看重取得的結果，不注意取得的程序，認為只要查獲違法卷煙，采取什么形式是無所謂的。”[1]證據的來源不合法，證據的保全就會毫無意義，那么，最后證據的歸檔也是流于形式。

三、煙草專賣零售戶違法違規清單管理規范體系的構建措施

隨著互聯網的普及與發展，網絡平臺化管理已經逐漸成為各行業對內高效率工作，對外進行展示、信息溝通互動最方便快捷的橋梁。目前，煙草專賣零售戶違法違規現象時有發生，為了對違法違規零售戶進行及時、可追溯的精細化管理，提高零售戶管理水平，必然要求建立清單管理體系。借助網絡平臺建立煙草專賣零售戶的違法違規清單管理體系，有助于煙草專賣人員采取恰如其分的管理措施，提高管理效率，管理和處罰有法可依、有據可依，對煙草零售戶違法違規現象的實際管理有著積極的意義。

實際操作如圖1所示：

圖 ?1

（一）煙草專賣執法人員清單設計

1.權力清單的設計

在煙草專賣管理過程中，權力清單一方面指有權主體根據法律法規或者政策，將行政行為進行規整，明確行政主體行使權力的依據、數量、類型等，通過條理清晰的目錄清單對煙草零售戶予以公布;另一方面指有權利的主體根據一定的分類標準，將掌握行政權力的各級管理崗位職責及其管理人員的各項權力進行全面整理、統計，形成條理清晰明確的煙草專賣權力體系，用清單的形式向煙草零售戶公布，主動接受被管理者的監督。[2]

其次，在煙草專賣過程中，該權力清單的制訂需要解決好各種權力事項、權力來源及處理問題途經等主要問題，如圖2所示：

圖 2

通過互聯網平臺，制作對應的執法人員權力清單系統，該系統試將執法人員的權力清楚地錄入電子信息系統，目的在于權力清晰，要使煙草專賣過程中權力清單站穩腳跟，不僅要認真分析權力清單設計的法理依據，還要對實踐中遇到的各種問題進行客觀分析，發揮權力清單的作用，力求將解決問題的方法都付諸實踐，實現制訂權力清單的最終意義和目的。

2.責任清單的設計

設計煙草專賣執法人員責任清單，目的在通過網絡平臺構建責任管理系統，使煙草專賣內部執法人員隨時查找每位執法人員的責任清單，找到每件事情的具體管理人員和責任人員，同時，能夠查閱每個煙草專賣零售戶的違法違規記錄，其當前違法應對應的處罰標準和處罰措施，是否移送司法機關、以及相關處理流程，處罰決定樣式等，大大方便執法工作。

在實際操作中，煙草專賣責任清單主要通過部門職責，將每一個人的崗位職責及職責范圍作出細致劃分。區分一般責任和具體責任，根據形勢任務發展，需要突出強化和增加的職責，會有特別單列，并在責任清單系統中及時注明且加以說明。對每一崗位的負責人，其管理事項和工作內容，加以詳細設計。另外，在責任清單系統設計中，還會對日常管理事項形成相應的材料，提交給上級領導的匯報材料形式統一，精簡恰當。每個管理人員都有自己的管理小平臺，便于形成管理資料，上交或存檔，確保不雜不亂，井然有序。

此外，權責統一是依法行政的要求，權利與責任不可分離。權力清單和責任清單歸結到一起，構成了煙草專賣管理履職的職責體系，是構建煙草專賣零售戶違法違規清單管理規范體系不可或缺的兩方面。

3.負面清單的設計

設計煙草專賣零售負面清單，能推動煙草專賣零售管理工作的有序高效發展，對煙草專賣零售戶違法違規問題可有效予以調整。具體操作可如圖3所示：

圖3

煙草專賣零售負面清單的設計，主要針對煙草零售專賣戶。要實行網絡平臺化下負面清單管理模式對煙草專賣零售戶的有效管理，首先，網絡系統對負面清單的設計是關鍵。一是前期大量調研統計，將煙草專賣零售戶違法違規行為做細致分類。二是對于各項違法行為，對應的權力事項進行一一匹配，但可能出現兩種情況，一方面是零售戶某一次的違法違規行為達到了行政許可、處罰、強制等條件，那么，可以依據法律法規的相關規定和違法違規行為的性質，確定處罰的幅度;另一方面是零售戶某一次的違法違規行為尚未達到行政許可、處罰、強制等條件，此時雖然“法無禁止即可為”，但針對違法零售戶的性質，執法人員可以對其違法行為次數進行登記跟蹤，并制定對應的處理對策，即：違法雖達不到處罰力度，但違法次數越多，難以約束時，煙草專賣管理人員可以借鑒《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》第13條、14條、15條相關內容，對違法違規零售戶納入內部管理“失信黑名單”，對“黑名單”榜上有名者，可酌情對該煙草專賣零售戶實施吊銷煙草營業執照、不配給或少配給煙草等。三是聘請軟件設計工程師，將負面清單的內容結合煙草專賣的實際情況設計成網絡系統，將零售戶信息悉數輸入系統進行統一管理，建立煙草零售戶管理長效機制，嚴格監管零售戶違法違規行為。

其次，建立負面清單的修正機制是保障。相關法律法規的修訂、廢止、出臺在一定程度上會影響到煙草專賣負面清單的合法性、全面性和適用性。[3]因此，建立負面清單的修正機制能增強專賣制度的生命力，有利于提升煙草專賣管理人員的依法行政能力。在實踐中，可以委托煙草公司的法律顧問，隨時關注，盡早確定相關法律法規的修訂、廢止、出臺，及時修正負面清單依據的法律法規;可以同步依托其他網絡平臺，最常見的就是小程序，微信公眾號線上平臺等，方便廣大煙草專賣零售戶的監督和提建議、提問題，就可以在第一時間發現網絡平臺負面清單設計的不足，及時有效的進行修正，優化調整。

最后，形成違法違規零售戶管理、處理、處罰數據分析的負面清單管理系統，該系統將錄入零售戶違法違規檔案系統的信息進行分析，客觀記載零售戶的違法違規時間、地點、次數、行為性質、品種、數額、應予處罰的建議，為執法人員精細化管理和處罰提供初步意見，優化行政執法效率。

4.證據保全和歸檔設計

構建煙草專賣零售戶違法違規清單管理規范體系，執法證據的保全和歸檔是最后需要被重視的環節。該零售戶違法違規清單管理檔案管理系統，是人機混合管理系統，有執法人員、檔案管理人員和電子信息系統、檔案管理資料共同組成。即執法人員將在執法過程中收集的有關零售戶違法違規的證據、信息、發出的決定等資料及時傳送或移交給檔案管理員，檔案管理人員迅速將這些信息分門別類錄入零售戶違法違規清單，并將清單及時自制存檔，已備執法人員的即時查詢。

另外，為了及時將執法證據進行保全和歸檔，還需要輔助設計一個違法違規信息采集跟蹤和登錄系統，該系統由執法人員的執法記錄儀和相關局域網絡構成，及時跟蹤執法檢查過程，保全和收集違法違規證據等信息，最后及時將零售戶違法違規信息錄入管理檔案系統中。

（二）煙草專賣零售戶清單設計

煙草專賣零售戶的清單設計，主要利用清單管理和德爾菲法、ABC分析法，對煙草專賣零售戶進行合理布局，達到資源配置，規范煙草專賣市場秩序，保障消費者和零售戶的合法權益，達到維護煙草專賣制度的目的。因此，煙草專賣零售戶清單設計，具體操作如圖1所示。

即：設計煙草專賣零售戶清單管理系統，首先，確定煙草專賣零售戶是否有違法違規行為，若沒有，則直接進入最后的清單管理效果檢驗環節;若有違法行為，第一，確定違法行為的性質;第二，在對所要解決的違法問題征得專家的意見后，進行整理、歸納、統計，再反饋給專家;第三，直至得到一致的意見。然后，設計煙草專賣零售戶違法違規清單，確定對應的處理或者處罰機制。最后，進入清單管理效果檢驗環節。

綜上所述，不論是執法人員的清單設計，還是零售戶清單設計，都是為了通過網絡平臺構建煙草專賣零售戶違法違規清單管理規范體系。在煙草專賣權力清單、責任清單、負面清單、證據保全和歸檔都被設計好，并且零售戶清單管理效果被檢驗之后，還需要對構建好的網絡平臺予以完善，此時可以通過專家分析法進一步構建更加完善的網絡平臺。

四、結語

構建煙草專賣零售戶違法違規清單管理規范體系有利于實現煙草專賣執法管理精細化和標準化，能更加準確地提高打擊煙草專賣違法行為、高提煙草專賣執法行政效率和效能;清單管理體系的構建，既規范了煙草專賣市場秩序，又提高了煙草專賣執法服務的滿意度;清單形成的系統數據，可以作為縣域執法管理決策的依據，對大要案件、網絡案件等都可作為案件信息分析的原始資料，為煙草專賣管理和研究提供詳實和全面系統的資料最終有效提高煙草專賣執法管理水平，形成權力清晰、職責明確、違法必究的煙草專賣管理制度。

參考文獻：

[1]陳智.煙草專賣管理中的依法行政——淺談煙草執法中的證據[EB/OL].https：//m.book118.com/html/2017/0607/112237804.shtm.

[2]金玉，吳敏.權力清單制度的反思與前瞻[J].牡丹江大學學報，2019，28（9）.

[3]王開來.淺議煙草專賣零售許可負面清單管理模式的構建[A].中國煙草學會2016年度優秀論文匯編——專賣管理主題，2016年.