“六方聯(lián)動(dòng)”自治模式的治理績(jī)效、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展路徑
——基于深圳坪山D小區(qū)的實(shí)證研究

李 敏，梁瑜欣

(中華女子學(xué)院 社會(huì)工作學(xué)院，北京 100101)

一、問題提出

2017年6月《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中指出，要積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新……堅(jiān)持依靠居民、依法有序組織居民群眾參與社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)人人參與、人人盡力、人人共享……到2020年，基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系[1]。城市基層治理作為國家治理體系的重要部分，直接關(guān)系治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。多元主體的共同參與并最大限度激發(fā)社會(huì)活力是社會(huì)治理的基本手段[2]。城市社區(qū)的多重屬性決定了協(xié)商治理的可能。協(xié)商治理即由利益相關(guān)者就公共事務(wù)進(jìn)行表達(dá)、互動(dòng)、談判與達(dá)成一致的決策過程[3]。多元協(xié)商治理已成為城市社區(qū)治理的基本趨勢(shì)。如何實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)商治理一直是社區(qū)治理的關(guān)鍵。

深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)、超大型移民城市自2005年起，立足自身資源稟賦、基礎(chǔ)條件、人文特色等，積極推進(jìn)社區(qū)治理模式創(chuàng)新，探索了“鹽田模式”“南山模式”和“寶安模式”等。“鹽田模式”經(jīng)歷了居—企分離、“一會(huì)(合)兩站”和“一會(huì)(分)兩站”的創(chuàng)新發(fā)展。通過明確股份制公司、社區(qū)工作站、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)站職責(zé)，形成了社區(qū)工作站事業(yè)化、社區(qū)居委會(huì)兼職化、社區(qū)服務(wù)站職業(yè)化的新型社區(qū)治理模式[4]。“南山模式”是“1+3+N”的“車夫驅(qū)動(dòng)、三馬拉動(dòng)、伙伴推動(dòng)”的“三駕馬車”式結(jié)構(gòu)。“1”是社區(qū)綜合黨委，指引社區(qū)發(fā)展方向；“3”是社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心，承擔(dān)社區(qū)自治、管理與服務(wù)職能；“N”是各類社會(huì)組織和駐區(qū)單位，提供后勤保障、安全保衛(wèi)、信息傳送等服務(wù)[5]。這一模式將各種社區(qū)利益相關(guān)者共同吸納到治理過程中，實(shí)現(xiàn)利益的交匯與協(xié)商，構(gòu)建了多元共治的治理格局。“寶安模式”分“居站合一”和“居站分設(shè)”兩種模式。明確了社區(qū)工作站和社區(qū)居委會(huì)職責(zé)，在社區(qū)推行“執(zhí)行+議事”模式，挖掘社區(qū)社會(huì)組織力量，設(shè)立社區(qū)居民議事會(huì)，構(gòu)建了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體共治的治理格局[6]153。

三種模式推進(jìn)了深圳社區(qū)治理實(shí)踐創(chuàng)新，但有些方面仍需進(jìn)一步探討。“鹽田模式”明確了政府與社區(qū)的職能和權(quán)限，使政府管理和社區(qū)自治的協(xié)作關(guān)系逐步明朗，但對(duì)社區(qū)居民與社區(qū)組織在社區(qū)自治中的作用以及社區(qū)居民的自我管理、自我能力的發(fā)揮還需進(jìn)一步關(guān)注。“南山模式”強(qiáng)化了黨的基層組織建設(shè)，但需進(jìn)一步拓寬民意表達(dá)渠道，發(fā)揮社會(huì)組織的號(hào)召力，促進(jìn)更多群眾建言獻(xiàn)策、參與社區(qū)治理。“寶安模式”挖掘了社區(qū)資源，調(diào)動(dòng)了居民積極性。但社區(qū)組織的自主意識(shí)、生存發(fā)展能力相對(duì)薄弱，尚缺乏完善的管理機(jī)制，服務(wù)和管理水平有待提高[6]154。與上述模式相比，坪山D小區(qū)“六方聯(lián)動(dòng)”自治模式是如何運(yùn)作的？在運(yùn)行中取得了哪些績(jī)效？遇到了哪些現(xiàn)實(shí)困境？未來發(fā)展路徑如何？以上是本研究所關(guān)注的問題。

二、數(shù)據(jù)收集與樣本構(gòu)成

本研究選取深圳坪山D小區(qū)、W小區(qū)和G小區(qū)的居民，根據(jù)年齡和性別比例選取調(diào)查對(duì)象，發(fā)放問卷415份，有效問卷405份，有效回收率97.5%。其中，D小區(qū)有效問卷168份，W小區(qū)有效問卷102份、G小區(qū)有效問卷135份。問卷調(diào)查對(duì)象的基本情況如表1所示，訪談對(duì)象的基本情況如表2所示。

表1 問卷調(diào)查對(duì)象基本情況

表2 訪談對(duì)象基本情況

三、“六方聯(lián)動(dòng)”自治模式的運(yùn)作機(jī)制

2009年建成的D小區(qū)，轄區(qū)面積28 282.08m2，總戶數(shù)912戶，居民3 000多人，90%以上是外來常住人口。2015年，為了推動(dòng)多元的分散主體形成多邊互動(dòng)的合作網(wǎng)絡(luò)，共同打造“身心健康、治安良好、環(huán)境美麗、鄰里互助”的現(xiàn)代化宜居小區(qū)，在社區(qū)綜合黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，以社區(qū)居委會(huì)為主導(dǎo)，社區(qū)黨群服務(wù)中心為樞紐平臺(tái)，聯(lián)動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司及愛心企業(yè)等，成立了D小區(qū)自治委員會(huì)，以項(xiàng)目化運(yùn)作方式動(dòng)員各方力量有效回應(yīng)小區(qū)的安全、環(huán)境建設(shè)、健康和互助等需求，促進(jìn)小區(qū)的自我管理和自我服務(wù)。

社區(qū)居委會(huì)在小區(qū)自治中的職責(zé)包括牽頭自治委員會(huì)及主導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議、協(xié)調(diào)社區(qū)組織活動(dòng)及監(jiān)督物業(yè)管理、調(diào)解鄰里及家庭糾紛、申請(qǐng)公益項(xiàng)目及審批經(jīng)費(fèi)、對(duì)接社區(qū)基金會(huì)及工青婦等各方資源、提供便民服務(wù)等；社區(qū)黨群服務(wù)中心的職責(zé)包括調(diào)研小區(qū)需求、協(xié)助召開聯(lián)席會(huì)議、策劃運(yùn)作項(xiàng)目、整合社會(huì)資源、培育社區(qū)社會(huì)組織等；社區(qū)社會(huì)組織的職責(zé)包括組織會(huì)員發(fā)展、策劃公益活動(dòng)、收集反饋意見等；業(yè)主委員會(huì)的職責(zé)包括倡導(dǎo)動(dòng)員業(yè)主參與、督促工作落實(shí)、鏈接業(yè)主資源、宣傳利民便民政策和服務(wù)等；物業(yè)公司的職責(zé)包括完善公共設(shè)施、參與議事、協(xié)助活動(dòng)開展、鏈接社會(huì)資源等；愛心企業(yè)的職責(zé)包括提供資源、參與議事、參與義工活動(dòng)等。D小區(qū)“六方聯(lián)動(dòng)”平臺(tái)如下圖所示。

小區(qū)自治委員會(huì)按照“提議—議事—制定計(jì)劃—實(shí)施—監(jiān)督”的流程開展工作。自治委員會(huì)中的各方都可作為提議者，將小區(qū)發(fā)展需要及居民訴求反饋給自治委員會(huì)。自治委員會(huì)召開聯(lián)席會(huì)議，聽取議案、研究解決方案，制定服務(wù)計(jì)劃，明確分工，執(zhí)行服務(wù)計(jì)劃，跟進(jìn)監(jiān)督。聯(lián)席會(huì)議每季度召開一次，如遇突發(fā)事件，可臨時(shí)開會(huì)。聯(lián)席會(huì)議上的六方遵守羅伯特議事規(guī)則議事。服務(wù)計(jì)劃的執(zhí)行以項(xiàng)目化方式，充分發(fā)揮六方作用，共推問題解決。

四、“六方聯(lián)動(dòng)”自治模式的治理績(jī)效

(一)發(fā)揮社區(qū)組織作用，調(diào)動(dòng)居民參與

社區(qū)組織不以營(yíng)利為目的，易被居民接納和認(rèn)同，是社區(qū)事務(wù)的民間參與力量。它可最廣泛、直接地了解和掌握社區(qū)治安情況和治安動(dòng)態(tài)，是宣傳、組織群眾參與社區(qū)治安的前沿陣地，是各項(xiàng)治安管理法規(guī)具體實(shí)施的參與者。社區(qū)組織在社區(qū)治安中具有的靈活性等優(yōu)勢(shì)，使其在社區(qū)治安防范中發(fā)揮不可替代的作用[7]。社區(qū)社會(huì)組織積極參與D小區(qū)自治，反哺社區(qū)的功能發(fā)揮明顯。小區(qū)自治委員會(huì)成立以來，積極回應(yīng)居民需求，在小區(qū)環(huán)境、安全、健康和鄰里關(guān)系等方面開展了多個(gè)項(xiàng)目。其中360°平安志愿者項(xiàng)目由社區(qū)社會(huì)組織老年人協(xié)會(huì)牽頭，組織成立了平安志愿者巡邏隊(duì)，實(shí)行樓棟長(zhǎng)機(jī)制，聯(lián)絡(luò)和組織人員排查小區(qū)安全隱患。D小區(qū)與G小區(qū)同屬一個(gè)物業(yè)公司管理，但D小區(qū)居民沒有遭遇過如表3所示情況的比例是92.9%，比G小區(qū)(87.4%)高5.5個(gè)百分點(diǎn)。

表3 居民在小區(qū)是否遭遇過以下情況

(二)鏈接多方資源，滿足居民需求

小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，居民需求無法滿足，與資源鏈接不到位直接相關(guān)。建立“六方聯(lián)動(dòng)”自治模式的目的即是搭建資源鏈接平臺(tái)，動(dòng)員各方力量，為居民提供便捷服務(wù)。D小區(qū)的老年人口約占1/4，對(duì)健康服務(wù)的需求強(qiáng)烈。為此，D小區(qū)成立了康頤中心，愛心企業(yè)中的H醫(yī)療科技有限公司資助了身高體重測(cè)量?jī)x、電子血壓器、骨密度測(cè)量?jī)x等20余萬元的體檢設(shè)備。這些設(shè)備方便了社區(qū)黨群服務(wù)中心的社會(huì)工作者為小區(qū)老人定期開展健康檢測(cè)。“康頤中心的成立，H醫(yī)療公司的支持很大，也是在發(fā)揮黨群服務(wù)中心鏈接和整合資源的作用。”(Case1)社會(huì)工作者還為小區(qū)60歲以上的老人建立了健康檔案，與業(yè)主委員會(huì)一起動(dòng)員職業(yè)是醫(yī)生的業(yè)主為老人免費(fèi)開展健康知識(shí)講座。社區(qū)居委會(huì)還與社區(qū)醫(yī)院對(duì)接，搭建網(wǎng)上健康咨詢平臺(tái)，為居民提供咨詢服務(wù)。

為滿足小區(qū)居民對(duì)健康娛樂設(shè)施的需求，自治委員會(huì)鏈接了福彩公益基金，在D小區(qū)廣場(chǎng)增加了健身器材，完善了基礎(chǔ)設(shè)施。“小區(qū)環(huán)境不好，原來沒有滑梯，沒有體育器材，我們這都提了多少回，有二年了。最后通過自治委員會(huì)才把這個(gè)落實(shí)，所以有很多方才能做這個(gè)事。”(case2)D小區(qū)居民對(duì)小區(qū)健康娛樂設(shè)施非常滿意和滿意的比例占57.2%，比W小區(qū)(35.3%)和G小區(qū)(14%)分別高21.9和43.2個(gè)百分點(diǎn)，如表4所示。

表4 居民對(duì)小區(qū)健康娛樂設(shè)施的滿意度

(三)依托多方項(xiàng)目，融洽鄰里關(guān)系

商品房小區(qū)居民來源復(fù)雜，利益多元，需求廣泛。為進(jìn)一步融洽鄰里關(guān)系，鼓勵(lì)更多居民參與小區(qū)的公益活動(dòng)，自治委員會(huì)發(fā)起了“益起易吧”鄰里互助項(xiàng)目，包括積分兌換和愛心捐贈(zèng)兩部分。其一，居民參加小區(qū)組織的公益服務(wù)，可兌換積分。積分達(dá)到一定程度可兌換由愛心企業(yè)捐贈(zèng)的愛心資源。其二，居民可將自己閑置的物品捐贈(zèng)給社區(qū)黨群服務(wù)中心或?qū)⑵淠玫教槭袌?chǎng)上進(jìn)行交換，既促進(jìn)了資源的循環(huán)利用，又助推了鄰里熟識(shí)。此外，社區(qū)黨群服務(wù)中心建立了連心閣，為居民搭建休閑娛樂空間，開展系列文化活動(dòng)，增進(jìn)居民交流，融洽鄰里關(guān)系。D小區(qū)居民對(duì)鄰居十分信任和比較信任的比例占75.6%，比W小區(qū)(74.5%)和G小區(qū)(71.1%)分別高1.1和4.5個(gè)百分點(diǎn)，如表5所示。

表5 居民對(duì)小區(qū)鄰居的信任度

(四)多元互補(bǔ)合作，提升居民滿意度

結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，社會(huì)系統(tǒng)的穩(wěn)定依賴于系統(tǒng)各部分在權(quán)利義務(wù)上的互補(bǔ)。六方聯(lián)動(dòng)各方需從個(gè)體維度中的自我取向轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)維度中的群體取向，最終實(shí)現(xiàn)價(jià)值和利益的整合[8]。六方聯(lián)動(dòng)即通過資源共籌和共享機(jī)制形成多元參與、差異合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、功能整合的架構(gòu)。

首先，在多方參與合作的過程中，各方掌握了翔實(shí)可靠的居民需求信息。在此基礎(chǔ)上做出準(zhǔn)確回應(yīng)，群策群力，既提高了工作效率、降低了運(yùn)行成本，又密切了與居民的聯(lián)系。在這一互動(dòng)過程中，居民經(jīng)歷了從問題提出到問題解決的全過程，了解到各方的行動(dòng)成效，加深了對(duì)各方的理解，提高了對(duì)各方的滿意度。D小區(qū)居民對(duì)物業(yè)公司的滿意度為66.9%，高于G小區(qū)(34.9%)32個(gè)百分點(diǎn)；對(duì)社區(qū)黨群服務(wù)中心的滿意度為78.6%，比W小區(qū)(76.2%)和G小區(qū)(59.3%)分別高2.4和19.3個(gè)百分點(diǎn)；對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的滿意度為75.4%，比W小區(qū)(72.2%)和G小區(qū)(54.8%)分別高3.2和20.6個(gè)百分點(diǎn)。

其次，小區(qū)自治委員會(huì)的議題源于小區(qū)發(fā)展需要和居民需求，服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)也要聽取居民的意見和建議。自治委員會(huì)各方在不斷與居民溝通交流的過程中，強(qiáng)化了居民的主人翁意識(shí)，提高了居民的參與熱情，推動(dòng)了居民不斷參與小區(qū)自治的探索。D小區(qū)居民策劃組織社區(qū)文化娛樂活動(dòng)的意愿為49.4%，比W小區(qū)(40.2%)和G小區(qū)(39.6%)分別高9.2和9.8個(gè)百分點(diǎn)；參與志愿活動(dòng)的意愿為74.4%，比W小區(qū)(66.7%)和G小區(qū)(71.8%)分別高7.7和2.6個(gè)百分點(diǎn)。

五、“六方聯(lián)動(dòng)”自治模式的現(xiàn)實(shí)困境

“六方聯(lián)動(dòng)”自治模式在調(diào)動(dòng)居民參與、滿足居民需求、融洽鄰里關(guān)系、提升居民滿意度等方面取得了一定的成效，但由于自治模式還處于探索階段，不可避免地存在有待進(jìn)一步完善的方面。

(一)六方力量發(fā)揮不均衡

小區(qū)自治委員會(huì)中六方的組織性質(zhì)不同，發(fā)展程度參差不齊，力量發(fā)揮不均衡。受人員能力、服務(wù)水平、活動(dòng)場(chǎng)地和設(shè)備等多方面條件限制，服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和執(zhí)行在很大程度上依賴于社區(qū)黨群服務(wù)中心，其他各方的作用發(fā)揮不足。

民間組織的內(nèi)部管理情況欠佳，在組織結(jié)構(gòu)、管理體制、決策程序、財(cái)務(wù)制度、激勵(lì)機(jī)制、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制等方面均不健全[9]。D小區(qū)有老年人協(xié)會(huì)、乒乓球協(xié)會(huì)和大家樂歌舞團(tuán)3個(gè)社區(qū)社會(huì)組織。只有老年人協(xié)會(huì)加入了小區(qū)自治委員會(huì)，其余兩個(gè)組織屬于文化娛樂類，管理較松散，故未加入。調(diào)研時(shí)，D小區(qū)業(yè)主委員會(huì)處于換屆階段，成員未確定。因此，近兩個(gè)月在六方聯(lián)席會(huì)議上業(yè)主委員會(huì)處于缺席狀態(tài)。可見，D小區(qū)的社區(qū)社會(huì)組織和業(yè)主委員會(huì)缺乏規(guī)范的管理機(jī)制，生存與發(fā)展能力較弱。

(二)議事渠道單一

小區(qū)自治委員會(huì)以聯(lián)席會(huì)議的方式對(duì)小區(qū)發(fā)展需要及居民需求進(jìn)行集中討論。由于未開發(fā)更多的議事渠道，單一聯(lián)席會(huì)議的方式無法及時(shí)滿足小區(qū)居民的多樣化需求。大多數(shù)居民缺少發(fā)聲空間，在一定程度上限制了居民參與小區(qū)自治。空閑時(shí)間較少的居民參加自治委員會(huì)各方組織的服務(wù)項(xiàng)目和文化娛樂活動(dòng)的機(jī)會(huì)也少。D小區(qū)92.8%的居民表示會(huì)參與解決小區(qū)問題，但實(shí)際參與共同商議解決小區(qū)公共問題的居民僅占21.4%。居民參與解決小區(qū)問題的意愿很強(qiáng)，但實(shí)際參與率卻很低。為進(jìn)一步激發(fā)居民的參與行動(dòng)，需進(jìn)一步拓展小區(qū)居民的議事渠道。

(三)資金來源不穩(wěn)定

小區(qū)自治委員會(huì)主要以項(xiàng)目化運(yùn)作方式回應(yīng)小區(qū)居民需求，促進(jìn)小區(qū)的自我管理和自我服務(wù)。目前項(xiàng)目化運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)主要依靠的是愛心企業(yè)的捐贈(zèng)以及社區(qū)居委會(huì)的支持。加入自治委員會(huì)的愛心企業(yè)共七家，包括一家醫(yī)療科技有限公司、一家建筑裝飾工程有限公司、一家銀行、一家麥當(dāng)勞、一家琴行和兩家幼兒園。以上企業(yè)更多提供的是物資，而資金支持有限。由于資金來源范圍有限，且不穩(wěn)定，缺乏長(zhǎng)效支持機(jī)制，嚴(yán)重影響了小區(qū)居民服務(wù)項(xiàng)目的開展，限制了小區(qū)自治委員會(huì)在小區(qū)自治中的作用發(fā)揮。在籌資建設(shè)D小區(qū)健身器材時(shí)，由于社區(qū)居委會(huì)和愛心企業(yè)都無法提供資金，所以此項(xiàng)目不得不一直延期。直到社區(qū)居委會(huì)鏈接了福彩公益基金，才最終滿足了小區(qū)居民增加健身器材的需求。

六、“六方聯(lián)動(dòng)”自治模式的發(fā)展路徑

(一)明確六方工作職責(zé)，促進(jìn)各方協(xié)調(diào)發(fā)展

建立小區(qū)自治委員會(huì)內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步厘清各方的工作職責(zé)，設(shè)立獎(jiǎng)懲機(jī)制，敦促各方積極履職，保障決策與程序的合法性和合理性，提高小區(qū)治理績(jī)效。促進(jìn)各方力量協(xié)調(diào)發(fā)展。進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)的資源整合作用；發(fā)揮社區(qū)黨群服務(wù)中心社會(huì)工作者的專業(yè)性，挖掘社區(qū)骨干力量，扶持社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，調(diào)動(dòng)更多社區(qū)社會(huì)組織參與小區(qū)自治；完善社區(qū)社會(huì)組織的制度建設(shè)，加強(qiáng)組織的能力建設(shè)；優(yōu)化業(yè)主委員會(huì)的成員構(gòu)成，鼓勵(lì)更多社區(qū)精英參與業(yè)主委員會(huì)選舉；提升物業(yè)公司服務(wù)的專業(yè)化水平，更好滿足居民的生活服務(wù)需求；強(qiáng)化愛心企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，充分發(fā)揮助力公益的作用。

(二)搭建網(wǎng)絡(luò)議事平臺(tái)，完善議事協(xié)商制度

搭建更為開放、便捷、有效的網(wǎng)絡(luò)議事平臺(tái)，拓寬民意表達(dá)渠道，探索多元議事方式。通過社區(qū)論壇、微信、微博、QQ 群、短信平臺(tái)等渠道收集居民提議、利益訴求等，及時(shí)準(zhǔn)確把握社區(qū)全局性、傾向性問題。針對(duì)居民反映較多的社區(qū)問題召開網(wǎng)絡(luò)議事會(huì)議，邀請(qǐng)更多居民參與討論，激發(fā)居民自治共建的積極主動(dòng)性。居民的積極參與可助推自治委員會(huì)各方反思社區(qū)需求，加強(qiáng)自身建設(shè)。此外，完善議事協(xié)商制度，可以使居民協(xié)商自治能依法依規(guī)有序進(jìn)行。

(三)加大政府支持力度，拓寬資金來源渠道

各級(jí)政府要加大支持力度，出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)支持社區(qū)治理模式探索。小區(qū)自治委員會(huì)要充分發(fā)揮六方作用，尤其是社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨群服務(wù)中心及愛心企業(yè)籌集資金的作用。社區(qū)居委會(huì)可依托項(xiàng)目積極向街道辦事處申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)支持；社區(qū)黨群服務(wù)中心可通過競(jìng)標(biāo)政府購買服務(wù)項(xiàng)目，獲得經(jīng)費(fèi)支持；自治委員會(huì)可調(diào)動(dòng)各方力量進(jìn)一步鏈接企業(yè)資源，擴(kuò)充愛心企業(yè)隊(duì)伍，擴(kuò)大資金來源。社區(qū)擁有豐富的公益慈善資源，自治委員會(huì)可探討建立社區(qū)募捐機(jī)制，接收社區(qū)基金會(huì)、社區(qū)企業(yè)、居民等各方捐助，彌補(bǔ)資金不足。