民法典物權編“三權分置”的體制抉擇與物權協同架構模式

龍衛球

內容摘要：“三權分置”是農村土地經營改革再出發，作為一項重大論題法學命題，反映了中國農村土地經營制度新的重大法律變革要求。民法典物權編抓住機遇，以因應時代發展的心智，在此前農村土地承包法作出法律化的基礎上，更進一步，對“三權分置”作出法律體制化，并且創造性采取了新型協同財產權模式，這種變革值得關注。從內在價值功能來看，在保留堅持農村土地公有制和穩定農村家庭聯產承包責任制既有兩種功能基礎上，添加承載了為適應農業現代化和集約化需要而推動土地經營更加市場化的新功能要求。這些功能形成了一種疊加共存關系。從法律形式上來說，除了集體土地所有權、土地承包經營權之外，通過更加市場化的自主流轉方式從土地承包經營權派生分離出土地經營權。這是一種物權意義的權利，并因此確立了三種權利的多層協同架構。這種新型架構模式，對于傳統物權理論形成巨大挑戰，但從“時勢造英雄”的角度來說，卻又具有合乎時宜和實際的意義。可以期待，這種新型協同財產權模式不僅可以有效推進農村土地經營“三權分置”改革的探索和實踐，也為今后的民法理論和制度創新帶來重要啟發，特別對于土地和國企等直接關涉公有體制基礎領域的下一步法律變革思路，具有明顯的可借鑒性。

關鍵詞：民法典物權編 三權分置 土地經營權 協同財產權 價值功能協同 權利協同

中圖分類號：DF521 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1674-4039-（2020）04-0090-106

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱民法典）的出臺，意味著以極其莊嚴的立法形式將我國民事法律體系中的基本價值和體制確立和穩定下來，這是一次里程碑式的進步。民法由此成為穩定的全面依法治國的法律形式基礎。〔1 〕這部民法典通過編纂而成，確立的基本制度，絕大多數是從現行民商事立法和司法經驗中總結出來的，體現了我國改革開放以來民商法的發展累積，反映了改革開放理念與實踐相互融合的過程，可謂建立在自身特定歷史基礎之上，具有濃厚的從“法律探索”走向“法律定制”的意味，相關體系和制度經受了一定的時間檢驗，不是倉促的產物。〔2 〕

民法典中存在不少新的創制發展，尤其引人注目。有的體現為補充或完善，比如民法典總則編中的法律行為制度;有的則屬于新創或引入，比如人格權編;但更多的介于兩者之間，既有完善，也有創新。但是，這些發展創制也都不是神來之筆，都有或多多少的政策實踐基礎，這些領域或問題具有較大探索性和爭議性，一時難以形成正式立法或者穩定的法律實踐。現在，民法典編纂機遇來了，立法者認為有必要納入其中，通過完善或創制努力，盡可能將經過探索且富有爭議的重大制度明確下來。但是，很多時候探索和爭議難以真正解決，這種情況下要作出清晰定制顯然不易，所以立法者只好折中，采取一種階段性的“立法確定”方式，體現為“框架確權”或“原則確權”模式。由此，導致民法典中仍然在許多方面甚至是方面仍然具有規范的不明確性，從而給接下來的理解適用帶來困難和復雜性。〔3 〕其中，民法典關于土地承包經營權的創制發展就屬于這種情況，在排除猶豫的基礎上轉化此前一個時期的政策改革探索成果，通過物權編位階，在其“土地承包經營權”之下體制性的新增“土地經營權”規定，形成了農地承包經營下“土地所有權-土地承包經營權-土地經營權”三種物權架構，稱“三權分置”。這種物權架構模式，大陸法系傳統物權法思維很難想象，對于絕對統一所有權基礎上的“一物一權”固有觀念構成極大挑戰。為此，值得研究，需要對其合理基礎和現實意義作出解釋。

一、作為改革重大議題之土地承包經營權的

發展探索與物權法的未完工程

土地承包經營權是我國現行物權制度中一項極具社會主義特色的土地用益物權，是我國改革開放以來確立較早卻一直處于不斷探索和演化之中的重大物權之一。民法典物權編涉及的物權制度，許多都是屬于探索性和爭議性的，而土地承包經營權制度可以歸入最具探索、爭議的制度之中。1986年民法通則制定時期，改革開放剛剛開始才七八年，經濟體制改革方向不是很清楚，物權立法確定難度最大。但是，決策者依憑強烈的改革愿望和搞活經濟、激發億萬國民能動性的改革意識，把改革眼光放在了土地和國企兩個最主要的公有領域，提出了改變公有權僵化結構以激活經濟的基本思路，很快決定引入“兩層樓經濟”或“國家所有權與經營權分離”改革。〔4 〕民法通則在“民事權利”章第一節通過冗長但富于時代智慧的“財產所有權和與所有權有關的財產權”的標題，表達了旨在建立有利于激活經濟和對個人適當賦權的物權制度愿望。因此，該節在宣示既有的國家所有權、集體所有權的同時，〔5 〕宣示了個人可以享有包括法律允許公民所有的生產資料在內的各種合法財產的所有權，〔6 〕還宣示了國有土地的使用權、國有或集體土地的承包經營權、采礦權、其他自然資源承包經營權、國企經營權等用益物權。〔7 〕這些權利規定嚴格說來多數并不清晰，許多只是原則確權或者說框架確權規定，并不具有作為標準權利規范所需要的清晰性和可操作性，但是為接下來的法律實踐提供了基本法律方向或概括指引。此后，民法通則相關物權或財產權制度經歷了在框架確權下與改革同步的政策豐富和實踐發展過程，通過政策試點或單行法等靈活方式，不斷具體化。

1986年民法通則正式確立了土地承包經營權，此后其明顯經歷了通過法律政策不斷演化的過程。土地承包經營權與我國許多其他物權主要產生于政策驅動不同，它一開始是自下而上的產物，即產生于農村自發的包產到戶，著名的如小崗村實踐。〔8 〕然后，國家政策上予以認可并不斷深化。1980年9月27日，中共中央印發《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，正式認可在邊遠山區貧困地區可以采取這一實踐。1982年1月，中央1號文件（中共中央批轉1981年12月的《全國農村工作會議紀要》）進一步肯定包產（干）到組、到戶等都是“社會主義集體經濟的生產責任制……不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動”。由此，對包產到戶加以提升和普遍推廣，成為具有很強上下互動特點的一種農地經營探索形式。1984年的《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》（中發（1984）1號）的政策文件，是最早確認農村承包土地可流轉的正式政策之一，該文件規定社員可以“將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包”，并首次提到了轉包流轉。1986年出臺民法通則第80條第2款在概念上明確“土地承包經營權”，正式確立土地承包經營權以及在此基礎上農地所有權與承包經營權的分離關系。但是，這一規定明顯體現為一種原則確權架構，具有很大的含混性，同時還沒有涉及流轉問題。同年，出臺土地管理法，呼應民法通則，確立土地承包經營權，但也沒有在法律上確認土地可流轉問題。〔9 〕1986年，最高人民法院《關于審理農村承包合同糾紛案件若干問題的意見》頒布，隱含了發包人同意情形，承包人可以轉讓、轉包流轉。〔10 〕1988年憲法修正案以憲法規定對土地承包經營權作出更高體制確認。〔11 〕1988年修改土地管理法，對于承包土地流轉問題作出正式規定，原則上承認可流轉性。〔12 〕此后，出臺一系列政策文件，進一步指引如何流轉以及在何種范圍內流轉，并逐漸在法律上轉化為相關規定。1993年，中共中央、國務院頒布《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》[中發（1993）11號]，提出“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓”。1993年農業法允許一定條件和范圍的轉讓，從法律上規定相關條件和范圍。1998年，黨的十五屆三中全會決定提出，“土地使用權的合理流轉，要堅持自愿、有償的原則依法進行”。2001年，中共中央發布《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》中發（2001）18號進一步對土地承包經營權流轉前提、原則作出政策指引。通過頻繁的政策引導，甚至司法解釋加以具體化推進和發展，承認和擴大土地承包經營權流轉實踐。〔13 〕2002年8月29日，第九屆全國人大常委會通過農村土地承包法，明確：為穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予“農民長期而有保障的土地使用權”，維護農村土地承包當事人的合法權益;同時，允許以發包方同意為前提的土地承包經營權流轉。〔14 〕農村土地承包經營權的法律化由此進入了一個新階段，其作為土地用益物權的地位和內容更加明確，土地承包經營權的可流轉也得到法律允許并且明確了相關條件和范圍;但是法權改革遠未完成，依然存在巨大探索和演化空間。2007年物權法制定時，人們寄予極大期望，但其實改革尚未到深水區，特別是土地、國企等領域的很多問題還在探索的緊要時期。我們還能回想起那個時期具有影響的一些爭論，實際上反映了改革過程中市場化理念與本土實踐如何融合的不同見解。〔15 〕當時辨析起來并不容易，可能都只有部分合理性，甚至尚待更加合理的第三種、第四種方案，這種情況下要對相關物權作出確定具體的體制性立法，顯然是達不到的。最終，物權法在確立物權平等保護原則的進步的基礎上順利出臺，對20多年來土地承包經營權、建設用地使用權等重要物權所形成的改革成果，作出了很好的體制性整理和鞏固。〔16 〕但是，不管怎么樣，物權法只是走出了重要的一小步，當時很多問題并不清晰，需要交由改革繼續探索，所以仍然在許多方面平衡觀點分歧和定制需求的現實矛盾，采取了“但求方向而不求具體”的規定方式，對于相關制度進行了原則確立，在許多重要具體方面作出保留，能夠明確的部分進行了明確，不能明確的繼續擱置，給接下來政策實踐留下繼續探索空間和靈活性。〔17 〕比如，創制性提出設立不動產統一登記制度，但卻點到為止，沒有明確如何統一化，留下繼續立法完善空間。〔18 〕這種未完的建構特點，幾乎體現在當時每一項物權基本制度，包括作為重點之一的土地承包經營權。物權法在第11章專門規定“土地承包經營權”，考慮到其仍在急劇演化之中，不適合在體制上作出確定和封閉規定的實際，但為了穩固此種地權關系，最終選擇了11個條文（第124—134條）作為體制性規定，涉及作為重要用益物權的屬性、基本內容、土地承包年限、允許通過相應方式流轉土地承包經營權等。一方面，這些規定從體制架構上確認了土地承包經營權的是“長期穩定”的用益物權;另一方面，這些規定幾乎都體現為框架性的規定，極少數是具體規定，具有開放性或不確定性規范的特點，而且從制度整體適用的角度而言，也明顯具有不充分的特點，其理解適用需要通過結合更加具體的農村土地承包法和發展中的相關法律政策予以補充、明確和完善。

二、物權編土地承包經營權制度引入土地經營權的背景和基本策略

民法典物權編編纂過程對土地承包經營權頗為用心，一直希望在這個涉及農村土地的重大改革議題上能夠作出體制性確認。這種新的期待，與2008年以來我國決策者對于農村土地承包關系由“長期不變”轉向“長久不變”的思想緊密相關。〔19 〕此前的物權法并沒有過多考慮土地經營市場化合理需求問題，當時眼界僅僅及于土地承包合同的轉讓、流轉問題。但是出臺數年之后，城鄉一體化趨勢明顯加快，農業經營現代化和規模化、農業經營模式市場化逐漸成為新的需求，實踐中很快出現加速推進農村地權市場化、滿足農村經營新需求的呼聲。黨中央和國務院基于社會經濟發展的綜合判斷，決定回應呼聲，提出和啟動了“三權分置”政策實踐，希望探索引入土地經營權，更好適應城鄉經濟一體化和農業規模化經營下對于土地權利的合理需求。由此產生了一系列的政策實踐。〔20 〕民法典物權編曾就是否引入以及多大程度引入“三權分置”規范陷入了長考。為了慎重起見，民法典（草案）一審稿時有意留出空白，等待最高政治層決斷。最終，民法典起草者考慮到尚需要實踐探索空間，采納了物權編對于“三權分置”仍然限于以“框架確權”方式作出一定體制吸納，今后一個階段仍然主要依靠單行法的機制立法為主加以具體調整的策略。〔21 〕2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會第七次會議通過了農村土地承包法修改，用了數十個條文規定土地經營權制度，明確了農地上集體所有權、土地承包經營權和土地經營權可以并立的三權結構，并規定經營權是承包經營權再分離出來的權利，在很大程度上可以自由流動，流轉5年以上可以登記并因此具有對抗效力等。〔22 〕在此基礎上，2019年4月20日，物權編二審稿正式引入“三權分置”方案，在農村土地承包經營權整體架構中新添三個條文和修訂一個條文，引入土地經營權和“三權分置”的最一般規定。〔23 〕物權編三審稿和民法典終審稿略作完善。民法典正式通過，體現為物權編的“土地承包經營權”第1章第339-342條的規定，形成對土地承包經營權制度的重大體制發展。〔24 〕民法典物權編關于土地經營權的引入，與此前物權法時期關于土地承包經營權的確立一樣，采取了“原則確權”或者說“框架確權”模式，僅選擇設定對于體制確立具有關鍵意義的有限規定，而不是作出全面具體化展開。相關具體的確權規定，體現在不久之前專門修改的農村土地承包法之中。立法者之所以選擇使用部分體制和部分機制結合方式來處理土地經營權制度，而不是都一體化轉化到民法典物權編里面，是因為認識到：一方面，從改革的大致方向看，土地經營權引入本身是確定趨勢，有必要借法典化機會給予體制確認，以便從基本制度高度對于土地經營權作出肯定，達到農村經營權市場民心安定的效果;另一方面，如何具體實踐本身還只是探索性的，隨時可能調整或變化，需要進一步理解。因此現行政策實踐中形成的做法都納入具有體制穩定性的民法典物權編中，為時尚早，可見最好采取“框架確權”的辦法。〔25 〕民法典物權編通過第339—342條規定，確立了關于土地經營權的四條基本規則：〔26 〕其一，通過第339條，概括規定了土地承包經營權人可以自主的通過特定法律行為分離出土地經營權。一方面，承認土地經營權的可分離性，這是最為重要的。由此基于土地承包經營權，只要土地承包經營權人愿意，便可以形成“發包人的集體土地所有權—承包人的土地承包經營權-接受流轉的市場主體的土地經營權”的三層物權結構。另一方面，土地經營權的產生，應當是土地承包經營權人基于其自主決定的特定法律流轉方式，理解上應該是特定法律行為，包括“出租、入股或者其他方式”，這里的“其他方式”體現了規定的開放性，包括不違反法律的一切體現自主決定的法律行為。其二，通過第340條，概括規定了土地經營權的期限和基本內容。一方面是權利期限，為合同約定的期限內。另一方面是權利基本內容即權能，體現為“占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益”，這是一種相對抽象的授權和相應限制，包括對于農村土地的占有權、自主開展農業生產經營權以及相應的收益權等內容。其三，通過第341條，概括規定了流轉5年以上的土地經營權的成立根據，采取登記對抗主義。一方面，原則上，這種土地經營權自流轉合同生效時成立，這不僅是對于當事人之間來說的，對于非善意第三人來說也是如此。另一方面，當事人可以通過登記取得對抗善意第三人效力。這一條衍生出一個問題，就是對于流轉期限為5年以下的土地經營權問題，如何理解引起困惑。〔27 〕其四，通過第342條規定，概括規定了非集體成員通過特定法律方式取得土地承包經營權的，在登記取得權屬證書后也可以自主流轉創設土地經營權。一方面，非成員對其取得的農村土地也可以流轉土地經營權，但應當以登記取得權屬證書為條件，其意在維護這種特殊情形下第三人的交易安全;另一方面，可自主采取的流轉方式，除了“出租”“入股”，在概括規定“其他方式”之前，增加列示了“抵押”，強調了抵押交易在這種情形的可適用性。但是否可以因此認為第339條的解釋就應當排除“抵押”流轉呢，不免存疑。筆者認為，兩者的關系是并行的，有差異，后者中的肯定不等于就是對前者的否定，第339條是否包括抵押，需要結合物權編抵押客體部分對于農村土地承包經營權的規定以及相關單行法對于土地經營權流轉設定行為的規定來進一步解釋。考慮到2018年后修改的農村土地承包法第47條規定，承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，并向發包方備案。根據這一規定可以推論，第339條應當包括這種融資擔保（理解上應為抵押）。

三、物權編“三權分置”架構的創新性與結構解釋難題

（一）土地承包經營權制度經由土地經營權形成“三權分置”架構的創新性

2018年修改農村土地承包法和民法典頒布之前，土地承包經營權導致在農村土地 〔28 〕上形成一種“兩權分置”的權利架構。土地承包經營權作為用益物權，在這種雙層物權復合結構下得到建構和規范。所以，土地承包經營權，實際上是在所有權和土地承包經營權復合結構下存身的土地承包經營權，需要在此語境下予以理解適用。這種雙層建構模式符合民法傳統，特別是大陸法系物權理論中的“所有權-他物權”范式，例如農業土地上形成的“所有權-永佃權”的關系。大陸法系基于物盡其用或發揮其價值的需要，設定了若干他物權類型，這些他物權作為限制所有權的物權而發揮作用，對第三人在其作用范圍內具有絕對效力或者排他性，對所有權人依據內部關系發生限制所有權的意義，他物權消滅，所有權自動彈回其受到的限制。理論上，我們也可以把這種“兩權分置”稱為“兩權分離”，即他物權從所有權中分離。所不同的是，中國土地具有公有制特色，其所有權體現為國家所有權或集體所有權，而大陸法系國家通常以私有制為出發點，其所有權體現為私人所有權;前提不同，“所有權-他物權”關系功能的出發點自然存在重要差異。

民法典和農村土地承包法基于適應土地經營體制改革的需要而引入土地經營權，使得土地承包經營權制度發生變化，最重要的是帶來相關權利架構的復雜變化，顯然是一種重大創新。從法律改革結果來說，土地承包經營權在“土地所有權-土地承包經營權”的基礎上，進一步在法律形式上通過流轉而派生出土地經營權，即將土地承包經營權分割為承包權與經營權兩個獨立的權利，賦予各自的規范目的，相關權利結構從“兩權分置”的雙層權利架構發展為“三權分置”的三層權利架構。從法律改革目標上來說，它是農村土地經營制度是繼家庭聯產承包責任制后又一重大創新，是其在“長久不變”的條件下為了適應農業現代化和規模化需要的又一次自我完善。一方面繼續維護我國特殊體制所決定的農地保障功能;另一方面在確保農地上所承載的成員生存保障機能的前提下，激活農業土地市場經營功能，以便優化土地資源配置。2016年4月，習近平總書記在小崗村的座談會上概括闡釋了這種“三權分置”的政策功能基礎，指出我國農村改革是從調整農民和土地的關系開啟的，新形勢下深化農村改革主線仍然是處理好農民和土地的關系，改革開放之初主要處理好農村土地集體所有和農戶家庭承包經營之間的關系，那時候實行“兩權分離”，打破了大鍋飯，調動了積極性，取得了很好的成效。而現階段處理好農民與土地的關系，很重要的方面就是處理好土地流轉中的承包農戶和經營主體之間的關系。〔29 〕

（二）“三權分置”導致的結構解釋難題與相關理論爭論

“三權分置”作為土地承包經營權制度重大改革所導致的新型權利架構模式，較其他一般物權結構理解起來要復雜得多，不僅超出了大陸法系傳統民法的經驗，在英美國家歷史上也很少見。土地承包經營權制度引入土地經營權導致三種權利疊加結構，與傳統民法物權架構理論存在重要抵牾：大陸法系物權結構原則上不會超出“所有權-他物權”兩個層次，僅在權利質權等極其特殊的情形下才可能出現三層關系。由此，導致物權理論上的結構解釋難題。那么，應當如何看待這種三權分置的權利架構的合理性和相互關系呢？這種新的架構發展屬于合理創新嗎？學界對此存在激烈論辯。

從傳統民法物權建構原理出發，我國一些學者不贊成引入具有獨立物權意義的土地經營權。換言之，不贊成在土地承包經營權制度中構建三種物權架構意義的“三權分置”。持有類似觀點的學者，有高圣平、高飛、溫世揚、李國強等。他們認為，在民法理論上，在堅持完全和絕對所有權的前提下，將土地承包經營權分離為土地承包權和土地經營權兩種物權缺乏法理支撐，認為這樣做勢必破壞所謂“一物一權”的根本基礎，進而破壞物權制度的清晰性，給物權體系適用帶來混亂。李國強認為，根據“一物一權”原則，同一物上不能并存兩個以上內容相同的用益物權，在用益物權之上再設相近用益物權的安排，是人為地將法律關系復雜化，在存在物權和債權區分的情況下，這種安排是立法技術的倒退。〔30 〕高圣平也認為，依據“三權分離論”建構農地產權的結構，無法在法律上得以表達。〔31 〕他不同意構建物權意義的土地經營權，但同意從物權化債權的角度引入土地經營權，認為如此“實為妥帖選擇”，并認為從大陸法系的法理出發，也不宜以經濟學“權利束”觀念平行看待這些權利的關系，而應該從層次角度來安排這些權利的關系，依次為“土地所有權-土地承包經營權-土地經營權”，后者派生于前者。〔32 〕在“三權分置”之下，土地承包經營權由土地所有權派生而來，土地經營權由土地承包經營權派生而來，“兩權分離”之下的“土地承包經營權”和“三權分置”之下的“土地承包權”實為同義語，只不過在“三權分置”之下承包農戶行使其土地承包經營權受到了其上所設定的土地經營權的限制。〔33 〕在完善土地承包權的權能的政策導向之下，修改現行法時應明確承包農戶就其土地承包權的出租、入股、轉讓、抵押等處分權能，農地三權分置在法律上應體現為以下結構：集體在農村土地所有權之上為農戶設定土地承包經營權，承包農戶在其土地承包經營權之上為其他經營主體設定土地經營權。〔34 〕溫世揚也僅贊成債權式的土地經營權分離，認為土地經營權與土地承包權的分離屬承包土地的“債權型利用”，應賦予分置后的土地經營權一定的支配和排他效力以利其流轉。〔35 〕韓松也認為，應當堅持《物權法》關于土地承包經營權的用益物權屬性，對土地承包經營權作出統一的規定，但沒有必要將統一的土地承包經營權分置為土地承包權和土地經營權;集體成員有權承包集體土地的土地承包權，應在集體所有權主體的集體成員權中規定，承包經營權的流轉發生的承租經營權適用租賃制度，沒有必要規定為用益物權。〔36 〕高飛教授認為，現行土地承包經營權流轉制度尚存不足，但無礙于農地“三權分置”之政策目標得到實現，構建土地經營權流轉制度而摒棄土地承包經營權流轉制度，是制度需求的嚴重錯位。〔37 〕他反對將“三權分置”形式化視為財產權疊加并立關系，認為土地承包權與土地經營權分設，加劇了對于土地承包經營權的法律屬性和內容的無謂紛爭，建議轉向激活主體制度中的成員權，轉化為集體所有權、成員權和農地使用權關系，認為這樣既有利于保障農村集體經濟和農村集體經濟組織成員權利之有效實現，也有利于統分結合的雙層經營體制落到實處。〔38 〕換言之，土地承包權作為獨立于土地承包經營權的權利，應當納入農村集體經濟組織成員權的范疇，認可土地經營權性質為土地承包經營權的物權性流轉中受讓方享有的權利用益物權，從而保障“穩定農戶承包權”的政策目標得以實現。可見，表面上認可土地經營權為物權，實際否定了三種物權意義的“三權分置”。〔39 〕宋志紅一定程度贊成“三權分置”，但不贊成“三權分置”統一化模式，認為基于方式豐富、體系清晰、“物—債并存”等考慮，“三權分置”下的農地流轉權利配置可整合為“土地所有權—土地承包經營權—土地經營權”“土地所有權—土地承包經營權—土地租賃權”“土地所有權—土地經營權”“土地所有權—土地租賃權”四種類型。〔40 〕

民法學者多數支持決策者引入三種物權架構的“三權分置”改革。他們認為，物權架構本身不是靜態的，而是可以根據需要來改變的。孫憲忠、譚啟平從我國改革政策需求或實際出發，支持這種改革。孫憲忠提出，鑒于黨的十八屆三中全會決定要在我國農村推行“三權分置”的經營模式，我國相關立法并不能對“三權分置”提供有力的支持和制度保障，建議創新設置物權性質的土地經營權，通過實現土地承包經營權和土地經營權的分離，促進后者能量的釋放;〔41 〕并認為，現代化背景下的農村土地權利改革，必須重視三個因素，即建立土地權利的法思想、對待土地權利制度的法感情以及科學的法技術。〔42 〕譚啟平認為，“土地承包權”與“土地承包經營權”具有同質關系，符合現實改革需求。〔43 〕年輕學者則傾向于理論轉型，認為鑒于新時代對于物權流動化或者更加財產化的需求趨勢，可以考慮引入英美法系的財產權思維來改變我們固有的“所有權絕對”“一物一權”原理。大陸法系以絕對所有權為核心、再向下派生出一個個他物權的層級性傘形結構，已經不符合中國財產法發展的實情，可以考慮從實際角度，借鑒與大陸法系不同的英美國家的沒有絕對所有權觀念下財產權結構，跳出大陸法系“所有權—他物權”的“傘形結構”定式，轉化為英美財產權的“平行線型結構”。其中，冉昊認為，隨著社會經濟生活的飛速發展，人們經濟行為日益多樣化，財產除傳統的使用、收益外，更被用來抵押、出質、證券化、創立衍生產品等多種多樣可能的層面進行著多維度的分割和權利配置。換言之，交易取代生產本身成為人們謀取財富的主要手段，交易流轉越快、證券化層級越多，收益就越大。〔44 〕張淞綸也認為，英美財產法并不強調所有權的絕對性，在這樣的時代環境下，大陸法系對物權在對世性意義上予以絕對保護的做法，就注定要讓位于一種所謂“比較特定人之間對抗力”的相對保護，因而可以在經營權與承包權以及所有權的關系上把經營權塑造為一種完全平行獨立于承包權和所有權的新型財產權類型。經營權人的權利客體并非土地這一實物本身，而是類似于英美地產權所表達的“抽象的土地權益”。經營權人除了可自由利用以及獨立處分，還可引入時間維度，對經營權自身進行進一步分割，在經營權的時間期限內，自主裁剪部分時間線創設“次級經營權”并有償讓與他人，同時獲得該時間線終止時的復歸權。如此便在平行線型結構上增加了許多潛在的、相互獨立、并存的經營權類型，使得對土地權益的多種靈活利用真正成為可能。〔45 〕民法典物權編引入“土地經營權”并以此確立“三權分置”架構，從字面上似乎沒有明確表達這種土地經營權應當定性為是一種物權。從解釋上看，的確也不能簡單因為立法者將土地經營權植入到了物權編，就推論應為物權，物權編完全也可以在認為必要的時候隨帶規定債的問題。這就可能導致疑惑，那么如何可以認為現在的土地經營權就是物權呢？〔46 〕這種情況，應當通過體系解釋、目的解釋甚至歷史解釋來得出結論。筆者認為，如果將民法典物權編相關規定與2018年修改農村土地承包法相關規定以及其他材料結合起來，通過這些解釋方法完全可以認為，土地經營權確實為一種物權。首先，土地經營權具有獨立性。2018年修改后農村土地承包法第17條規定，列舉了承包人的權利，其中除了第1項享有自主用益的權利和第4項享有在被征收征用等時可以獲得補償的權利之外，還重點通過第2項和第3項，區分列舉了“依法互換、轉讓土地承包經營權”的權利和“依法流轉土地經營權”的權利。〔47 〕第2章“家庭承包”在此基礎上作出分節，專門通過第4節“土地承包經營權的保護和互換、轉讓”和第五節“土地經營權”，將“土地承包經營權的互換和轉讓”與“土地經營權流轉”區分開來，形成兩個不同的制度。其次，土地經營權具有產生基礎的獨立性。〔48 〕農村土地承包法第9條規定：“承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。”農村土地承包法第36條明確規定，土地經營權為土地承包經營權所派生，基于承包人特定的自主流轉行為而產生，無需發包人同意，僅需要向其備案而已。〔49 〕再次，土地經營權具有用益物權的內容并受到絕對保護。這一點非常重要，從理論上看，判斷是否為物權，關鍵在于是否賦予絕對保護，或者說賦予排他性并納入侵權保護。民法典物權編對此沒有明確，但農村土地承包經營權相關規定明確規定了土地經營權的用益物權內容，并賦予絕對性納入侵權保護。第37條規定，土地經營權人享有特定的用益權利內容。〔50 〕第10條規定，土地經營權受絕對保護。該條規定與第8條對于土地所有權、土地承包經營權的保護規定一樣，使用了“任何人組織和個人不得侵犯”的相同措辭，明確賦予絕對保護性。〔51 〕第56條規定，土地經營權和土地承包經營權一樣，可以獨立成為受侵害對象，即納入民事責任（即侵權責任）保護。〔52 〕第四，土地經營權人在法律責任具有獨立性。第4章“法律責任”第63條規定，承包方和土地經營權人出現違法使用時，各自承擔獨立責任。第64條規定，發包人在特殊情況下有權要求終止土地經營權流轉合同，但這種情況下土地經營權人也對土地和生態環境造成的損害承擔應予賠償的獨立責任。最后，從“三權分置”改革入法入典的初衷和歷史過程看，起草者一直以來都將土地經營權引入視為重大改革創制，可見引入物權式土地經營權應為農村土地承包法修改和民法典編纂物權編的基本預期。否則，僅僅是引入債權式的土地經營權，根本用不著如此興師動眾，更不需要到必要動用最高政治層決斷的復雜程度。反之，如果僅僅理解為是分離派生一項債權意義的土地經營權，那么跟過去已經建立的合同流轉意義的土地承包經營權流轉制度比較，恐怕就只有流轉方式的差異而已，進步空間極為有限，對于在農業現代化、規模化需求受讓人可以有效和放心投入土地市場化經營，這種法律激勵和保障顯然嚴重不足。

四、物權編“三權分置”架構的新解釋路徑：新型協同財產權理論

（一）三種物權意義上的“三權分置”架構解釋的論題學視角

“三權分置”架構中土地經營權是否為物權之爭，反映了既有物權理論和現實轉型需求之間的張力。一方面，當前中國農村土地改革在新的城鄉一體化實施背景下，為了發展農業適度規模經營、推動現代農業發展，需要在農村土地上增強新的土地經營功能，重點在于優化土地資源配置。這種增強優化的路徑，意味著需要完善相應土地權利基礎，目前認為可行的辦法就是“放活土地經營權”“引導土地經營權有序流轉”。〔53 〕另一方面，傳統物權理論在“絕對和統一所有權”前提下，對他物權類型和層次設計提出相應邏輯限制，尤其提出要避免出現反噬統一所有權設計初衷的情況，包括避免使其虛化、分叉甚至異化。〔54 〕我國集體土地所有權盡管為公有權，但也是按照統一和絕對所有權的模式設定的。1986年開始，民法通則分離出土地承包經營權，這種設計旨在激活成員積極性和一定程度搞活農業經濟，體現了所有權利益和成員承包經營利益的一次分叉，但注意了堅持集體土地所有權初衷。此后經歷了從“長期承包”到“長久承包”的逐漸推進。現在，為了發展農業適度規模經營、推動現代農業發展，能否將土地承包經營權再區分為土地承包權（分離出去了經營權的土地承包經營權）和土地經營權呢？我們看到學者之間明顯存在分歧。固守物權理論的學者表示懷疑，甚至予以否定，而贊成者則試圖從發展思維或者英美法的財產權理論找到依據。

應該說，如果從實證法固有理論出發，無論是大陸法系的物權理論，還是英美法系的財產權理論，其實都很難在其邏輯上接受三種物權并置意義的“三權分置”。大陸法系自不必說，其物權理論是建立在具有統一、絕對化的個人所有權基礎上的;英美法歷史上確實有過分割所有權的現象，〔55 〕但是在十八九世紀經歷過個人理性主義洗禮之后，其實也同樣形成了統一、絕對的所有權基礎。〔56 〕所不同者，19世紀以來大陸法系物權或財產權設定基于民商區劃，民法上設計更強調物權中物的歸屬或利用意義，也就是說，最多到“物盡其用”為止;但19世紀以來英美法系財產權沒有這種明顯的區分限制，一開始就關注物的財產意義，包括基于使用和交易導致的積極財產意義，并基于判例法機制不斷作出動態演化。特別是20世紀以后的美國，十分關注物的財產化實現，在土地的財產權化設計上顯得相當關注，鑒于流動性有助于財產化，尤其重視流動財產權設計，可以說是“極盡其財”。〔57 〕但是，無論是否更加偏向財產化，大陸法系物權制度和英美法系財產權制度最終都是建立在個人所有權的絕對性、統一性原點上，從而使得其財產權設計不管多么靈活，即使是最為活躍的動產擔保權益，在極盡可能追求財產化價值的同時，也必須同時維護絕對化個人所有權的宗旨，那就是個人所有權架構中具有的“自由和平等”基礎價值，可謂萬變不離其宗。在這個意義上，我們看到，從當代法上，不止是大陸法系的物權法理論存在“所有權絕對”和“一物一權”的根本牽制，英美法系的財產權理論也差不太多。〔58 〕

所以應當承認，我們現在正在推進的“三權分置”改革在世界各國現行實證法律理論和體系中都難以找到理論契合。不僅如此，這一改革與新中國成立初始確立的集體土地所有權的一般觀念也存在邏輯的脫軌可能。但是，自1986年民法通則確立土地承包經營權開始，經過2002年農村土地承包法和2007年物權法等的不斷推進，此后又引入“三權分置”政策實踐，這些應該讓我們認識到，在我國改革開放和土地物權改革實踐的大背景下，農村土地經營制度改革的理論和實踐其實是一種可互動關系，而且也是一種不能脫離本土實踐的關系。實際上，從民法通則或者更早的小崗村家庭聯產承包責任制改革實踐開始，我們就在考慮如何松動建國初期基于社會主義改造和完全公有制理念而建立起來的絕對化、統一式的集體土地所有權體制，使其在經營上變得更加適合于中國農村實際。所以，當時走出了第一步，從發揮成員主體積極性的角度引入土地承包經營權，對于集體土地所有權設立初始的完全公有制理念其實已經構成修正——雖然繼續堅持公有制，但是考慮到經營效率問題，不要求集體經營，也不要求經營利益都歸公，而允許成員在公有理念下自主承包經營和分得相應溢出利益。這是一種雙贏的機制，實踐證明大大活躍了農業經濟，不僅沒有削弱公有制，反而使得集體成員獲得相當程度的經營自由和經濟自足。現在，我們發現，隨著城鄉一體化和農業人口大量進城，農業現代化和規模經營的空間條件已經成熟，如果要因此推進農業現代化和規模化，就有必要繼續分離出具有物權性質的土地經營權以增進土地流轉性，為農業土地規模經營提供新的權利基礎和保障。這種再分離是否會對統一絕對的集體土地所有權帶來邏輯上的不適呢？對此回答取決于怎么理解集體所有權統一絕對應有的內涵，顯然不應該回到過去那種高度理念化的體制來理解，而應該緊密結合改革開放40多年來形成的實踐經驗去認知，集體土地所有權的統一絕對內涵應當在合理實踐中進行動態闡釋。

從這個意義上說，我國“三權分置”議題本身不是一個規范主義的實踐話題，而是一個改革語境下的論題學話題。所謂論題學，在法學方法論上又可稱問題學，是以問題為導向的建構之學、開放尋求問題解決方案之學。〔59 〕認識“三權分置”法律改革問題，是我國當前一個極其重要的論題法學問題，方法論意義特別重大。也就是說，我們對于“三權分置”的理論思考和規則建構，根本沒有必要局限于既有的18、19世紀基于絕對化所有權理念而形成的各種理論和權利體系的套路之中，而應該保持開放心態立足正在發生的合理實踐需求而勇敢地去推動新的理論創制或規則發展。〔60 〕改革開放40多年來，我們不僅在民商法，也包括在其他法學領域上的發展，遭遇了許多具有中國特色的轉型時期的重大論題法學難題。今天民法典編纂成功了，民法學即將邁入一個新的階段——以民法典為基礎的規范論題法學階段。當代社會處于無時不在飛速發展之中，所以19世紀封閉型法典模式早已不合時宜，我們現今這部民法典需要采取不斷適應未來變化的開放型法典化模式，所以接下來沒有論題法學終結，只有法典化條件下新的論題法學的開始。從民法通則到今天民法典，民法論題法學都與改革開放不斷出現的新階段的重大攻關或難點相關，今后也是如此，最關鍵也是最難定制的改革仍然沒有抵達縱深，其中以土地問題、國企問題等為最。它們不僅是民商法的問題，也是牽涉國家基本經濟體制的問題，所以甚至不是民商法自己就能解決的，還需要依靠更加龐大和復雜的國家法的體制改革工程。我們過去在農村土地改革或土地承包經營權改革這個重大論題上，產生了很多研究成果，應該說都是很有價值的，但是離基本定制還有極大距離。我們才剛剛啟動全面深化改革，前面是更加難測的深水區。

當然，作為中國當前農村土地改革的重大法律論題，“三權分置”仍然存在基本法律體制的限制。物權或財產權屬于民法中的重要制度，與憲法確立的經濟基礎和所有制體制存在緊密聯系，所以其調整和改革，不得背離憲法中已經明確的相關體制。我國1949年從中國共產黨領導的反抗“三座大山”的革命勝利中建立的新中國和人民政權，在歷史際遇中選擇了社會主義理念，在經濟體制上走上了公有制觀念之路。〔61 〕1978年開始，在堅持社會主義條件下，以經濟建設為中心啟動改革開放。在此背景下，1982年憲法制定及其此后多次修正，充滿改革求變思維，盡管如此，今天在很多方面包括基本經濟基礎和體制已經具有相當的確定性，這些成為現階段改革的基本遵從。例如，農村土地中的集體所有權制度，目前即具有不可動搖的憲法地位，土地承包經營權是在家庭聯產承包經營體制下為1988年憲法修正案所設定的，也同樣具有不可撼動的憲法地位。所以，民法典物權編和農村土地承包法引入“三權分置”法律改革，自然不能動搖這些憲法體制，只宜在其框架內探索合理方案。除此之外，其他法律則通常不具有限制性，因為民法典本身具有極其超越的基礎法律地位，從體制上講具有優于其他任何法律法規的效力。基于此，在《民法典》出臺之前進行的“三權分置”政策實踐中，無論是政策文件還是單行法，在面向農業現代化和規模化需求而引入土地經營權時，并沒有太多顧及民法通則、物權法的既有規定，而只是在憲法體制規定和需要改革之間進行探索，由此提出了“堅持”和“穩定”兩個要求，即“堅持”土地集體所有權和“穩定”農業承包經營權。〔62 〕

（二）“三權分置”架構下從“功能協同”到“權利協同”的新財產權構造模式

“三權分置”作為土地承包經營權制度改革的最新發展，以三項物權架構形成一種復雜的權利復合結構關系，這種權利復合結構關系緊密程度極高，三種權利雖然單獨具有相對獨立的規范功能，但是從制度上來說卻必須結合起來發揮作用。換言之，三者處于一個集合系統之中，需要發揮一種功能集合或者說協同效應。其實在“三權分置”形成時期，相關政策文件就十分注意這種協同要求。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱意見）便在政策實踐上特別強調了“三權”協同要求，第三部分“逐步形成三權分置格局”一開始就提出應同時充分發揮“三權”各自功能和整體效應。其中所謂“整體效應”，應該就是指協同效應。〔63 〕該意見還在第（4）項“逐步完善‘三權關系”提出，“農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。支持在實踐中積極探索農民集體依法依規行使集體所有權、監督承包農戶和經營主體規范利用土地等的具體方式。鼓勵在理論上深入研究農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系等問題。通過實踐探索和理論創新，逐步完善‘三權關系，為實施‘三權分置提供有力支撐”。我們可以從農村土地承包法和民法典物權編的目的解釋和體系解釋出發，認識“三權分置”的協同構造內涵，理解上，“三權分置”的協同構造應當包括價值功能協同和權利協同兩個方面。

第一，從價值功能來說，“三權分置”在我國現階段基于體制基礎和改革目標的要求，體現為三種功能共存的要求，形成了三種功能的協同關系。〔64 〕前兩種功能已經由憲法體制所確立，分別體現為：其一，社會主義制度理念下的農村土地公有經濟體制的功能，其理念核心根據社會主義基本理論來理解，為保障社會經濟公平和反剝削，最終確保建立沒有人壓迫人、人剝削人的社會。〔65 〕其二，集體成員基于農地的生存保障利益和主體經營利益。在憲法上準確表達為“家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。〔66 〕我國農村人口眾多，國家長期以來沒有能力建立足夠的農村社會保障制度，所以即使到今天為止，農村土地還需承載生產和社會保障雙重功能，基于成員身份的土地收入實際是農民生存保障和社會保障的主要來源。〔67 〕這種生存保障利益，與國家各個時期關于農村的支持和保障政策緊密聯系，應當結合理解。2003年之后，國家開始因“三農問題”實施農村減負和補貼政策，同時基于經濟發展對農村增加基礎建設投入，并提升相關社會保障政策。這些包括取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療以及新型農村養老保險等重大惠農政策，通常通過集體成員身份或者土地承包經營人身份傳遞。〔68 〕值得重點關注的是，我國開始在農村醫保、養老保險等關鍵領域推進改革，極大地增強了農民的土地以外的社會保障能力，也為今天可以引入土地經營權更加市場化改革提供了一定條件。〔69 〕民法通則、農村土地承包法、物權法的土地承包經營權的架構中，解決了前兩種功能的融合或并存關系：兩者都需要兼備，但公有經濟體制功能是出發點，代表被改革者，土地承包經營功能是農村土地經濟發展的主體動力之源，代表改革者，后者明確時以后者為優先，后者不明確時解釋上應當回到出發點。現在，為發展農業適度規模經營、推動現代農業發展的現實需要，還需要通過新的改革增加第三種功能，以優化土地資源配置。過去的兩種功能結構，從經濟上看，對于農業現代化、規模化需求是忽略的：雖然堅持社會主義價值功能，同時發揮了成員主體的積極性，但是卻沒有注意市場主體對于農業土地經營的作用，即使農村土地承包法和物權法允許土地承包經營權在出讓方同意的條件下以轉包、轉讓等方式流轉，但這種債權意義的流轉，并不能為農業現代化集約化經營提供所需要的土地資源配置，尤其是基本的農地集中及其穩定需求提供支持和保障。黨的十九大提出“鄉村振興戰略”，作為全面建設社會主義現代化國家的重要組成，啟動新階段農村振興建設。2018年中央一號文件對實施鄉村振興戰略作出全面部署：2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成;2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現;2050年，鄉村全面振興。可見，現在急需通過新的改革增加第三種功能，形成“農地農民有，農地農業用”的新格局，加快放活土地經營權，優化土地資源配置。總之，“三權分置”在價值功能基礎上是要將過去的土地承包經營權制度從兩種功能合作共存發展為三種功能合作并存，更加多樣化，組合更加復雜，必須成為功能協同的整體，并將矛盾消化在合理的關系結構中，價值功能順序從基礎到特殊，依次為“農村土地公有制功能—家庭聯產承包責任功能—土地資源優化配置功能”。

第二，“三權分置”作為一種法律改革，最終要形成法律外在體系，即所謂“法律表達”。〔70 〕“三權分置”的法律表達，與上述三種功能對應，反映為三種緊密關聯的法權形式，都體現為絕對物權。但是，這種表達不是簡單地體現為三種權利的確立即可，還要體現為它們之間復雜地組合為一個權利協同架構，從而達成“三位一體”。我們在此前的法律中，看到前兩種功能表達出來的法律形式，已經比較清晰。第一種功能，在憲法上和民法上均表達為農村土地集體所有權;第二種功能，在憲法沒有形成權利化表達，但在民法上清楚表達為土地承包經營權。第三種功能，現在的法律改革提出來應該表達為一種派生出來的物權意義的土地經營權。過去土地承包經營權存在混同設計問題，使得土地的經營機能混同于成員的土地承包經營權中，雖然可以發揮成員個人的主觀積極性，卻難以充分發揮土地經營的市場功能，特別是難以為成員以外的相關市場主體提供經營動力和條件，被詬病為農業經營增進乏力、特別是現代化規模化經營長期裹足不前的重要原因，因此需要在法律上加以改變。現在，允許土地承包經營權人通過入股、出資等更加市場化的自主方式，派生出具有獨立物權意義的土地經營權，便是要從土地承包經營權中將它釋放出來，使得受讓人規模化地取得土地經營權成為可能，也極為方便。這些外在的不同的權利形式，基于其內在的價值功能協同，也應當形成一種協同關系，彼此之間組合為權利疊加和配合的組合框架。它們之間基于權利協同，形成了一種傳統民法理論上單一結構物權或者雙層結構物權所不具有的多層權利協同架構，體現為堅持“集體土地所有權”、穩定“農業承包經營權”和放活“土地經營權”三層協同架構。〔71 〕對此理解為：三種權利相互之間具有依次派生關系，前一種權利為后一種權利的產生基礎，后一種權利則構成前一種權利的例外，在后一種權利規定不清晰時，解釋上則回到前一種權利。其中，“集體土地所有權”承載著社會主義公有制經濟所堅守的底線，屬于基礎和出發點;“土地承包經營權”涉及集體成員依據特殊主體身份應享有的基本生存保障功能和對土地利用的“初始分配利益”，同時對其流轉或派生應予以合理限制，包括通過保留承包資格、身份維持、分離對價請求、征收補償獲取以及有償退出等維護成員相應的生存保障機能;〔72 〕“土地經營權”作為集體成員的土地承包經營權的派生權利，以其更加市場化和物權化的交易安全性，成為農業現代化和集約化的土地資源配置基礎，它具有更純粹的財產權屬性，通過派生設計，隔離了前兩種功能權利的流轉限制性，可以自由處分和流轉，破除了“農地農民用”和“均田承包”的制度局限，變“農地農民用”為“農地全民用”，變“均田承包”為“規模經營”，更為非農身份主體攜帶資本進入農業生產提供渠道，為發揮農地集約化提供了制度基礎。〔73 〕

結 ?語

“三權分置”改革是中國社會主義特色下農村土地經營改革的重要新階段。改革開放前，農村土地權利和經營制度設計顯得簡單，功能單一，僅僅體現了社會主義高度理念化的公有價值，卻沒有注意土地經營的實際需求，可謂有所有權而沒有物權，導致了土地的非財產化，經營效率極低。1978年改革開放，先在農村土地經營改革開始，推行集體土地所有權和土地承包經營權分離。實踐證明，這一步走得很好。建立在家庭聯產承包責任制基礎上的土地承包經營權，打破了僵化集體土地所有權單一格局，激發了集體成員的經營活力，活躍了以戶為基礎的農村經濟。但是，在今天新時代新發展的條件下，新的問題又產生了，兩權分離模式并不能適應農業現代化生產需要，于是農村土地經營改革再次驅動。數年來，“三權分置”改革通過政策實踐，不斷走向發展，因此也不斷推動法律化，最終通過民法典物權編獲得重要的法律體制性確立，盡管是框架性的，卻以三權協同架構模式成為一次重大創制。

“三權分置”改革及其法律發展，不會因為民法典納入體制架構而終結，相反在得到民法典法律體制支持后會借助更加積極的實踐力量加速演化。這種演化趨勢，至少可能體現在兩個方面：第一，“三權分置”物權協同架構自身的演化。這是一種民法或者說物權法內部的架構。現在的物權編協同設計是框架性的或相對粗線條的，需要在實踐中不斷完善、補充和發展，最終體現為相關主體的利益協調，所以這種協同過程也是利益協調過程。土地經營權引入也會帶來的新的風險，需要在實踐中加以認識和化解。〔74 〕第二，“三權分置”法律系統結構的演化。“三權分置”規范問題，在民法物權架構之外，還存在更大范圍的法體系架構。民法典物權編“三權分置”，并不是農村土地經營改革的單邊法律突進，而是總體法律改革思維下的一部分。基于土地資源的憲法體制性地位，國家、社會、個人利益在土地規范上形成體系交匯。民法典物權編的“三權分置”規定，不能僅孤立發生作用，還需要在整個法體系范圍，結合憲法、土地管理法等，通過制度協同共同發揮作用，同時也受到相應的法體系制約。從這個意義上說，“三權分置”無論在民法或物權法上，還是在整合憲法和社會法等廣義法體系上，其演化還十分復雜，值得繼續研究和跟進。

Abstract： The "separation of three rights" is driven by the reform of rural land management. As a major topica problem in legal field， it reflects the new major legal reform requirements of China's rural land management system. Seizing the opportunity to take into account the development of the times， on the basis of the previous legalization of the Rural Land Contract Law， the property rights part of the Civil Code further institutionalized the "separation of three rights" and creatively adopted a new synergistic property right model. This change deserves attention. From the perspective of intrinsic value function， on the basis of maintaining the existing two functions of insisting on public ownership of rural land and stabilizing the rural household contract system， the new function requirement of promoting land management to be more market-oriented to meet the needs of agricultural modernization and intensification is added. These functions form a superposition and coexistence relationship. In terms of legal form， apart from collective land ownership and land contractual management rights， the land management rights are separated from the land contractual management rights through more market-oriented independent circulation. This is a kind of right with real right meaning， thus establishing a multi-layer cooperative framework of the three rights. This new framework model poses a great challenge to the traditional theory of real rights， but it is of timely and practical significance from the perspective of "creating heroes in times of need". It can be expected that this new cooperative property right mode can not only effectively promote the exploration and practice of the reform of "separation of three rights " in rural land management， but also bring important inspiration to our future civil law theory and system innovation， especially have obvious referential value for the further legal reform ideas directly related to the basic fields of public ownership system， such as land and state-owned enterprises.

Key words： the Civil Code property rights part; separation of three rights; land management right; synergistic property rights; value function synergism; rights synergism