基于質性研究的河南省科技人才政策焦點分析

張大力，葛玉輝

（1.河南城建學院管理學院，河南平頂山 467036；2.上海理工大學管理學院，上海 200093）

科技是第一生產力，人才是第一資源，當前科技人才已經成為加快自主創新體系建設、驅動創新發展的重要智力要素。在人口發展狀況趨勢轉變和經濟發展模式轉變的雙重背景下，“科技創新”和“科技人才”已成為區域經濟發展的源動力，學界的實證研究也表明區域人才發展水平與經濟社會發展水平間存在著緊密的互動關系［1］。

科技人才政策既是科技政策的重要組成部分，也是人才政策研究中重點關注的一類政策。國家提出 “創新驅動發展戰略”和“要把人才作為支撐發展的第一資源，加快推進人才發展體制和政策創新”。“十三五”科技創新規劃指出“要加快創新型人才隊伍建設”，“十三五”科技人才發展規劃指出“以科技人才優先發展為導向、以服務國家戰略為優先需求”等基本原則。尤其是2017 年以來，全國范圍內“人才爭奪戰”背景下的引才政策競爭中，“科技人才”一直是各個地方政府人才引進關注的焦點。

由政策體系的梳理可以發現，涉及“科技人才”主題的有關表述分布在“戰略-規劃-計劃”的層次體系中。因此，全面理解科技人才政策關注的焦點，其研究就不應僅局限于對“人才政策”文本的研究，更應該放在宏觀科技政策和經濟社會發展總體戰略的背景下，探討科技人才政策是否與科技發展戰略目標相符合，是否支撐了區域經濟社會發展的中長期規劃，支撐了哪些重點，體現了什么特點，這些都是需要深入研究的問題。這些問題的回答，對于當前背景下改進科技人才政策具有更為重要的現實意義。

然而政策工具是多元的［2］，要想全面系統客觀地評價某一類政策并不容易，質性研究為政策文本研究提供了方法。本研究以河南省科技人才政策為例，通過量化和圖示分析，探討政策關注的焦點和相互關系，以期概括河南省科技人才政策的特點并提出建議，在研究方法上，也能為分析其它區域科技人才政策提供借鑒。

1 相關文獻評述

質性研究方法最早由美國官方用于政策分析，首創文本定量分析的案例。袁志彬［3］把質性研究的文本分析方法概括為從表層語義深入到深層內涵，從而發現那些不能為普通閱讀所把握的深層意義，在具體操作上是對一系列相關文本進行比較、分析、綜合，從中提煉出評述性的說明和判斷。Freitas 等［4］在對英法兩國1980—2002 年期間的創新政策進行比較，采用了編碼分析和聚類分析的方法，按照政策目標、政策工具和政策執行的三維度框架分析，發現英法國兩國科技創新政策在組合方式上不同。對科技政策文本進行質性分析的研究路徑大致分為三種類型。

1.1 科技政策的演進階段

依照科技政策發展的時間脈絡，對關鍵事件、標志性文件等發生的節點進行梳理，按照政策特征進行編碼來劃分政策演進的不同階段。同樣是對于改革開放40 年科技人才政策的研究，劉忠艷等［5］基于625 份科技人才政策，將政策演進劃分為恢復調試、初步確立、積極推進、深入推進、全面創新治理5 個階段；李燕萍等［6］基于484 份政策文本將我國科技人才政策劃分為恢復調整、深入改革、戰略導向、創新發展4 個階段；韓聯郡等［7］則將其劃分為去階級屬性、經濟體制市場化轉型、全球化戰略發展轉向3 個階段。可以發現此類研究從不同角度闡釋了對我國科技人才政策發展的編碼和認識，盡管對政策編碼和解讀的表述上不一致，但反映了時代發展對科技政策演進的要求。

1.2 科技政策的類別維度

按照政策內容要素的不同類別和緯度進行研究，從政策發布的年度、頒布主體、適用對象、政策的類別和文種等進行分析，這是多數研究采取的方法。鄭代良等［8］基于194 件改革開放后高層次人才政策文本研究，對激勵性政策、引進政策、綜合性政策等不同類別的政策數量比例進行分析，指出應完善人才政策效果評價。寧甜甜等［9］按照供給型、環境型和需求型的政策工具類型分類研究，對國家中長期人才發展規劃綱要進行政策文本分析，認為存在人才培養等供給型政策工具不足、人才引進等需求型政策工具短缺。

1.3 科技政策的對比研究

蘇立寧等［10］對“長三角”三省一市人才政策的差異與共性進行比較。解佳龍等［11］對北京中關村、武漢光谷和上海張江三地國家自主創新示范區科技人才政策的異同進行分析。劉曉光等［12］對四川和江蘇共11 項省級高層次人才引進政策的異同進行對比。趙賡等［13］對比研究京津翼三地科技人才政策，并以此為依據為政策改進提出建議。同時，此類研究中借助質性分析工具Nvivo 軟件、Ucinet 軟件等進行分析的文獻不斷增多。

總體來看，當前政策文本分析的質性研究盡管在數量上呈現快速增長，但在研究范式和模型框架上并未形成一致性規范，多數研究采用編碼方式對政策內涵進行語義上的凝練，受研究者認知和偏好的影響，難免存在對政策語義表達信息的過濾和遺漏，尚處于定量分析的基礎階段。因此，本文研究的開展基于三點：政策強調的焦點會以關鍵詞的形式在政策體系的不同文本中多次表達，而不僅是在某個或某類政策中多次出現；不同的政策焦點在不同的語境中多次被同時提及，可以顯示為彼此具有較高的關聯性；信息提煉的過程中盡可能使用政策文本中原詞和原文的表述。

2 研究方法

2.1 確定文本分析的政策來源

以河南省科技廳官方網站發布的科技政策為來源，共匯集2010 年以來各類科技政策78 條，作為質性分析的文本材料。按照政策類型來劃分，其中屬于供給類政策的有51 條，包括財政支持、科技人才和創新基礎類政策；屬于需求類政策的有12 條，包括知識產權、技術市場、產業創新和政府采購類政策；屬于環境類政策的有15 條，包括金融扶持、稅收優惠、經濟發展和支撐服務體系類政策。涉及“科技人才”主題的政策表述一方面集中體現在專門的人才政策中，另一方面在各類科技政策中也會有分散表述。僅分析專項科技人才政策，有可能遺漏科技人才與其他政策主題之間的關系，從而難以反映政策真正關注的焦點，因此本文首先對78 條政策文件進行總體分析。

2.2 確定共詞網絡的關鍵詞

為深入了解科技政策關注的焦點問題及其之間的內在關系，對不同類別歸屬的政策進行共詞網絡分析。首先利用圖悅詞云在線分析高頻詞，根據政策關注的焦點分析關鍵詞，對文本內容進行分詞，并人工剔除諸如“通知”“規定”等無政策主題意義的無效關鍵詞，最終確定高頻出現的關鍵詞。

2.3 繪制關鍵詞的共詞網絡圖

利用Python 編寫程序，用邊權重表示兩個關鍵詞節點在文本中同時出現在一個自然段中的次數，同一段落中兩兩共同出現計為一次。兩節點邊權重高表示兩關鍵詞高頻度同時出現在文中不同段落中，反映了兩者之間具有高相關性。用網絡中心度表示一個節點與其他節點相聯結的次數占所有聯結關系數量的比例。網絡中心度高的節點，反映其聯結的關鍵詞就多，該節點在共詞網絡中的位置就越關鍵。根據不同關鍵詞節點之間的聯結關系，利用Gephi軟件繪制共詞網絡圖進行分析。

2.4 分析科技人才政策共詞網絡

根據前述步驟結果，僅針對“科技人才”主題提取關鍵詞并繪制共詞網絡圖，對相關關鍵詞進行詞頻、網絡中心度和邊權重分析，探討科技人才政策關注的焦點。

3 節點參數分析

對河南省科技人才主題相關的政策文本進行分析，根據關鍵詞詞頻和邊權重降序排列，共形成了40 個節點和146 條邊。篇幅所限，僅列示排序前10位的關鍵詞和節點聯結，如表1 所示。

表1 科技人才政策關鍵詞節點參數分析

3.1 高層次人才和高技能人才是科技人才政策關注的焦點

“高層次人才”和“高技能人才”具有顯著高于其他關鍵詞的詞頻，且具有很高的網絡中心度和邊權重。高層次人才指處于專業前沿且在國內外相關領域具有較高影響力的人才。盡管對于高層次人才的界定全國各地并無清晰和一致的認識，但對于兩院院士、長江學者、杰青、優青、享受國務院特殊津貼專家等人才頭銜，河南省各級各類人才政策中均有高度重視和表述。河南省科技人才中長期發展規劃中指出“到2020 年，力爭在豫院士達到25人以上”，盡管在河南工作的簽約院士數量有了顯著增長，但全職工作的兩院院士數量，截至2018 年底僅占全國院士總數的0.72%，而長江學者的此數據僅為0.18%。2019 年公布的全國300 名杰青基金獲得者中，河南僅占1 名。高層次人才呈現“總量稀缺、增量不足”的特征。

高技能人才是在生產和服務一線，熟練掌握專門技術知識，具備精湛操作技能，實踐中能夠解決關鍵技術和操作性工藝難題的專門人才。他們從事于各個產業中技能含量較高的崗位，取得技師和高級技師職業資格及相應職級，是人才隊伍的重要組成部分。截至2018 年底，河南專業技術人才和技能型人才僅占人口數的4.65%和6.85%，高技能人才占專業技能勞動者的比例更是偏低，遠低于全國平均水平。

3.2 高層次人才政策焦點關注的是成果轉化和人才專項

高層次人才與知識產權、科技服務、博士后、院士工作站、中原學者等關鍵詞之間有較高的邊權重，表明政策焦點關注于高層次人才專項工作并充分發揮高層次人才的貢獻作用。促進科技成果轉化是科技人才政策的目標導向和出發點，中原學者等人才專項計劃是高層次人才隊伍建設的重要途徑，院士工作站建設是吸納引進院士工作的平臺載體。截至2018 年，河南省設立了近300 家院士工作站，廣泛分布在高校、醫院、企業以及科研機構。但是這一數據同比其他省份仍較落后，而且全職引進院士人數同比更少。

3.3 高技能人才政策焦點關注的是人才培養和人才評價

高技能人才與職業技能、職業培訓、職業院校、科技特派員、專業技術人才、人才評價等關鍵詞之間有較高的邊權重，說明政策焦點關注高技能人才隊伍的培育和評價認定。截至2018 年，全國7 000萬產業工人中，僅1.67%為高級技術人員。河南是人口大省，也是農業大省，加大力度做好職業技能培訓，加快發展現代職業教育，有助于推動人口資源轉換為人才優勢。同時評價認定科學、激勵措施完善的高技能人才政策，有助于形成數量充足、結構合理、素質優良的技能型人才隊伍。

4 共詞網絡分析

對河南省科技人才政策關鍵詞的共詞網絡進行分析，節點為政策關鍵詞，節點間聯結線粗細反映邊權重數值的相對大小，如圖1 所示。

圖1 科技人才政策關鍵詞共詞網絡

4.1 圍繞高層次人才和高技能人才形成兩大政策類別

高層次人才的網絡中心度最高，以高層次人才為核心，與知識產權人才的邊權重最高；以高技能人才為核心，與職業培訓邊權重最高。同時，高層次人次與高技能人才的邊權重僅為10，共詞網絡圖密度為0.187，均相對最低，說明科技人才政策是分別圍繞高技能人才和高層次人才兩類焦點展開的。圖中基于高技能人才和高層次人才兩個中心形成結構洞，即兩聚類節點內部間均有較為緊密的聯結性，而兩類節點之間聯結性較弱。

4.2 圍繞兩中心呈現均勻分散分布

共詞網絡圖平均路徑長度為2.126，反映了節點聯接路徑較長。從圖1 中也可觀測到40 個節點均有同其他節點之間直接或間接的聯結。網絡圖整體均勻分散分布，也即網絡圖周邊距中心的長度以及周邊對稱的長度較高，表明科技人才政策協同性較強。

4.3 科技人才政策體系內容全面

圍繞高層次人才，形成了人才平臺（院士工作站）人才項目（萬人計劃、中原學者）人才引進（長江學者）人才激勵（專項經費、分配政策）等一系列完整的政策體系；圍繞高技能人才，形成了人才培養培訓（職業培訓、職業技能、職業院校）人才項目（中原技能大師）人才激勵（政府特殊津貼）等一系列完整的政策體系，政策內涵豐富，政策工具運用全面。

5 結論和建議

5.1 加強科技人才政策體系的完善性

科技人才政策焦點是對高端人才的關注，應加強科技人才政策體系的完善性。通過對政策文本的質性研究發現，高端人才的內涵實質上包含兩個方面：高層次人才以其具備知識的創新性和前沿性為顯示度，高技能人才以其具備知識的應用型和實踐性為顯示度；高層次人才重在“用”，高技能人才重在“培”。系統做好科技人才隊伍的激勵、服務和管理：一是以高端人才為引領，著力形成更大規模、結構合理的各級各類技能型人才隊伍，著力引進和培育中青年高層次人才，著力形成創新型人才梯隊；二是從全過程出發，做好“選、評、引、育、用、留”各個環節，確保科技人才選拔機制健全、評價客觀科學、引進渠道暢通、服務保障到位、激勵措施有效、制度體系規范。

5.2 加強各類科技政策之間的耦合性

科技人才政策焦點體現了科技發展的現狀特點，應加強各類科技政策之間的耦合性。本文研究發現，知識產權人才和科技特派員是高頻出現關鍵詞，體現了科技發展現狀的突出特點。知識產權人才是河南省知識產權強省戰略的重要組成部分，是推動知識產權經濟、創新驅動發展的重要保證。發展知識產權經濟需要一大批復合型知識產權人才，而目前河南省知識產權人才的需求缺口仍然很大。科技特派員是圍繞解決“三農”問題，主要從事農業科技專業技術服務的人員。河南是農業大省，科技特派員工作機制及其效能的發揮對于精準扶貧、鄉村振興、中原現代農業科技示范區等重大戰略實現有著深遠意義。

同時，對河南省78 條科技政策的質性分析顯示，科技政策可以聚類為“資金、項目、平臺、人才”4個類別。科技人才政策要發揮好實際作用，必須加強與其他類別科技政策的協同，體現不同政策間的耦合效應，應著重強化科技資金投入、科技專項規劃和高端科技平臺建設。

5.3 加強科技人才政策的操作性

科技人才政策焦點反映了人力資源狀況的現實矛盾，應加強科技人才政策的操作性。當前，面對人口老齡化、低生育率和人口流動的新變化，河南人力資源現狀與發展需求的現實矛盾尤為顯著，截至2018 年，連續兩年人口出生率下降、人口凈流出，且人口老齡化趨勢加劇。城市競爭力和區域經濟實力日益顯現對人才吸引力的重要影響。生產方式的日益信息化和智能化凸顯了高智力勞動的重要性，全國范圍內所謂的“搶人大戰”重點是搶高端科技人才。在此背景下，既要看到科技人才的結構性矛盾、高端科技人才的巨大缺口，更需要強化政策體系的具體化，加強科技人才政策的操作性，推動政策及時落地，完善政策的評價和改進，針對性破解制約科技人才隊伍建設和科技發展的現實難題。