政府、市場和社會組織在公共體育服務中的角色定位與績效評估

李帥帥 ，董芹芹

（1.武漢體育學院 研究生院，湖北 武漢 430079；2.武漢體育學院 體育社會科學研究中心，湖北 武漢 430079；3.武漢體育學院 經濟與管理學院，湖北 武漢 430079）

自體育發展“十三五”規劃頒布以來，政府真正認識到單一的政府供給模式已難以滿足社會公眾的多樣化需求且成本巨大，提出加快轉變政府職能，推進全民健身國家戰略。隨著體育事業的發展我們已經清楚的認識到公共體育服務的供給主體逐漸轉變為政府、市場和社會組織，2019年國家為更好發展體育事業更好為人民提供高質量的公共體育服務先后出臺了《體育強國建設綱要》和《關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》都提出了完善、優化全民健身網絡；深化全國性體育社會組織改革，發揮其示范性作用；由各社會組織主辦的體育活動符合條件的公開交由市場承辦并對體育企業給予稅收優惠等政策［1-2］。公共體育服務作為建設健康中國、體育強國的核心內容，是體育事業發展的重中之重，如何提高公共體育服務政府具有最終責任，但市場和社會組織作為公共體育服務的供給主體同樣擔負著為社會大眾服務的重任。

十八大以來，我國大力推行全民健身戰略和體育強國戰略，公共體育服務質量直接決定了這兩大戰略的進展，而公共體育服務質量又取決于政府、市場和社會組織在公共體育服務中是否能夠準確定位，以及在服務過程中如何對其進行有效的績效評估。通過本次研究將有利于政府提供更為合理的政策指引，有利于市場形成公平公正的市場秩序，有利于社會組織獲得充分的自主管理權，有利于形成政府指導監管，市場和社會組織有效運作的協作治理模式，從而不斷提高服務質量，不斷增強人民體質、促進體育消費，使體育產業逐漸成為國民經濟的支柱性產業，使我國不斷向體育強國邁進。

1 國內外研究現狀

1.1 國外研究現狀

對于公共體育服務供給主體方面：在德國政府與社會組織共同提供公共體育服務的局面逐漸形成并不斷完善，公共體育服務已經從政府轉移到各類社會組織 （第三部門或者非營利部門）［3］。美國的社會組織有很強的獨立性和自治性，它們不僅為社會公眾提供多樣化的公共體育服務，也為政府的公共體育決策提供咨詢和建議［4］。在績效評估方面：英國體育與休閑質量計劃（QUEST）設計涉及自我評估、外部評估、分析報告、周期復評與標桿延伸等評估階段［5］。英國公共體育服務標準化評價模式在發展中始終以法律法規為導向和保障、逐漸由中央政府強制要求向地方政府自主要求轉移、評價模式以效率為先，注重可及性和滿意度［6］。

1.2 國內研究現狀

政府、市場和社會組織在公共體育服務中的角色定位方面：唐剛、彭英通過案例分析指出政府為主導協調、體育私營組織為互利雙贏、體育社會組織為補充共享、居民體育自治組織為承上啟下、個人為實踐參與，表述了公共體育服務的主體結構［7］。張蓓、史小強等學者認為體育行政部門在購買全民健身公共服務的角色為政策制定者、服務購買者和秩序監管者［8-9］。王艷等學者認為政府在群眾性體育賽事中的角色定位為提供者、制定者、監督者和協調者［10］。十八屆三中全會指出市場在資源配置中發揮決定性作用，隨著市場和民間力量的快速發展壯大，政府在體育事業發展中必須妥協［11］。田寶山等學者指出市場在公共體育服務中的角色主要有生產者—被采購者、生產者—合作者、購買者—提供者、提供者—生產者四種類型［12］。趙蕊等學者指出體育社團在政府購買公共體育服務中的作用是提供多樣化體育需求的產品與服務、整合社會資源與政府共同管理體育事務、承接政府轉移的公共體育服務職能并提供專業支持［13］。

政府、市場和社會組織在公共體育服務中的績效評估方面：沈佳指出應該引入第三方評估改變傳統的自上而下的政府系統內部評估，提高了評估的公正性和科學性［14］。張鳳彪，崔佳琦，王松指出公共體育服務績效評價主體為政府、社會組織、第三方和公眾；績效評價管理過程為計劃、組織、反饋和應用；公共體育服務績效評價指標遴選應遵循科學性、系統性、可操作性和可比性原則；公共體育服務績效評價指標體系構建應堅持經濟性、效率性、有效性和公平性原則［15-16］。王夢陽通過設置評估指標由公共體育場地設施、體育活動、體育組織和服務效果4個維度、19個指標構成對上海市政府公共體育服務滿意度績效評估指標的構建進行了研究［17］。吳卅指出以政府管理、服務承接主體管理、服務數量、服務質量和服務成效為5個一級指標，另設25個二級指標構成政府購買公共體育服務績效評估的指標體系［18］。張學研和楚繼軍通過經驗性預選的方式設置評估指標為投入指標、過程指標、產出指標、結果指標為一級指標，另設有12項二級指標和38項三級指標對政府購買公共體育服務績效評估指標體系進行了研究［19］。另有羅蓉以服務內容、服務方式、服務質量、服務經費和體育文化氛圍為5個一級指標，另設13個二級指標和32個三級指標對基層體育社團服務績效評價進行了研究［20］。

1.3 研究評述

國內外學者對公共體育服務中供給主體的角色定位和績效評估進行了研究，通過整理分析發現目前政府、市場和社會組織在公共體育服務中的角色定位分別為決策者和監管者、購買者、生產者，第三方評估已經成為政府、市場和社會組織在公共體育服務中進行績效評估的重要手段，其往往在遵循一定原則的前提下通過篩選等方法以設置一、二、三級評估指標并根據重要度劃分權重的方式對公共體育服務進行績效評估。大多學者均已概述、整體或某個具體指標展開研究，缺少對單個供給主體在公共體育服務中角色定位和績效評估方面的研究，導致各主體在具體的運作中仍存在角色界定模糊，存在績效評估體系不精確、方向不統一等問題，這將不利于公共體育服務的長遠發展，因此本人展開如下研究。

2 政府、市場和社會組織在公共體育服務中的角色定位

角色定位指在一個人、一個組織或群體在一定的系統環境下（包括時間），擁有的相對的不可替代性的定位。在公共體育服務中政府作為決策者和監管者，市場作為購買者，社會組織作為生產者都承擔了相應的責任并且在某些服務中發揮著不可替代的作用。三者相互影響，相互制約，發揮著各自的作用，既保證了責任的明確，又保證了服務的質量。

2.1 政府、市場和社會組織在公共體育服務中角色定位的界定依據

國家出臺的一系列文件都明確說明了政府發揮 “有形的手”，市場發揮著“無形的手”（十八屆三中全會指出：市場在資源配置中起決定性作用），社會組織作為民間力量；國外研究指出國外發達國家成功的經驗認為政府控制宏觀領域和市場、社會組織控制微觀領域；國內學者對文件、案例和未來發展趨勢進行了研究解讀這些共同為以下研究提供理論保障。

2.2 政府在公共體育服務中的角色定位

政府作為決策者和監管者承擔著公共體育服務的最終責任，通過制定政策和制度、宏觀調控和監管、協調各種資源等為公共體育服務創造條件，總是以公共性與公益性為出發點，明確公共體育服務購買的內容、種類和性質往往將那些健身價值較大、群眾喜歡的運動項目作為購買對象，制定相應的公共體育服務購買目錄，從而盡可能的滿足人們的公共體育需求。

當前我國分為中央和地方政府，在體育領域中央一般由國務院和國家體育總局及所屬部門具體調查和研究根據發展實際出臺一系列政策、規劃或意見，而地方政府一般由省政府和省市體育局及所屬部門根據中央政策制定本地區的發展規劃。在市場準入方面，政府則擔任著門檻的作用，門檻的高低在很大程度上決定了企業、社會組織服務的質量同時也會產生不利的競爭最終形成不良市場秩序，政府應該規范和登記相關體育社會組織和企業，根據市場發展的實際鼓勵和扶持一些小微企業和組織的同時明確一定的管理條例，根據市場需求設置三級規模管理體制，定期對現有市場企業和組織進行等級考核并重新定級，嚴格把控高級規模企業和組織，鼓勵中、低級規模企業和組織發展如分別給予稅收優惠政策、設置專項投資基金等和福利等。

另外，政府購買公共體育服務作為一種重要的服務方式往往是根據預先訂立的合同（協議）或賦予的特許權，由政府財政提供資金并由政府向服務供應者購買其提供（生產）的商品、服務或公共設施，以滿足使用者服務需求的一種制度安排和實施機制［21］。如上海市楊浦區體育局、教育局出資定向委托區內條件較好的5家游泳館負責承接5 000多名中學生游泳需求的服務；長沙市游泳場館的票價補貼，對全市中小學在讀學生實行等［22］。通過分析得出政府在公共體育服務中的角色定位具體如表1。

表1 政府在公共體育服務中的角色定位

2.3 市場在公共體育服務中的角色定位

市場作為購買者發揮著微觀管理、市場運作、公平競爭、互利共贏等的作用，以追求經濟利益或樹立品牌效應為目的，根據政府出臺的政策并結合實際，嚴格遵循以公共利益為核心，開展各項盈利活動，形成符合本國本地區的市場模式。在政府監管下往往通過競標、投資等手段承包或運作政府、企業、社會組織的項目，通過企業向其提供場地設施供應、指導服務等利用不同的方式在完成具體任務的前提下獲取利益從而間接形成社會效益。如徐州市體育局群體處人員較少難以有效開展工作，通過動員商業健身俱樂部向其提交方案并承諾凡納入體育局的采購目錄就給予一定的財政支持，最終形成體育局負責活動場地協調，商業健身俱樂部進行現場指導和咨詢，獲得良好的社會效益［12］。各企業根據其提供的服務種類、生產規模等進行準確的服務定位，承接自己能力范圍內的項目，從而使市場上形成不同等級的服務企業，企業對于各自服務范圍內的項目進行競爭同時與社會組織進行適當合作，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，分擔政府壓力。通過分析得出市場在公共體育服務中的角色定位具體如表2。

表2 市場在公共體育服務中的角色定位

2.4 社會組織在公共體育服務中的角色定位

社會組織作為生產者，以一些協會或街道辦開展群眾體育活動等為代表，具有緩沖閥功能，是公共體育服務建設的重要環節。社會組織成員在提供服務的同時又是被供給者通過發揮自己便民、惠民的優勢主動承接政府主辦的活動，由于受到社會組織承辦能力、產生的社會效益等因素的限制，其承辦權往往通過政府指派和競標等方式獲得。目前我國的社會體育組織指獨立于政府部門之外以實現社會公眾利益為宗旨的、依法建立或自發形成的非營利性社會體育團體組織；主要包括兩大部類，一類主要是在體育部門、民政部門依法注冊的體育社團、體育民辦非企業單位、體育基金會等體育非營利性組織，另一類是在民間基層自發形成、不被現行法規條例正式認可，但是在一定程度上具有非政府性、非營利性的特性的民間體育項目、體育人群、健身團隊等體育團體組織［23］。目前從體育社會組織的現狀看合法性組織只能維持在省和省級市層次，由于受到資金、管理運營等限制開展的活動多以服務性產品為主，而往往人民對于公共體育服務的需求是服務性+實體性產品，這就要求社會組織與企業進行合作，從而形成協會或團體進行組織、規劃、指導信息等服務；企業進行場地、設施和器材等供應的實體服務。通過分析得出社會組織在公共體育服務中的角色定位具體如表3。

表3 社會組織在公共體育服務中的角色定位

3 政府、市場和社會組織在公共體育服務中的績效評估

績效評估指一個組織或機構定期對本年度的總體業績、顧客滿意度、工作效率等進行統計和分析，用于檢測目前存在的問題為今后開展工作提供經驗。政府為防止腐敗、政府失靈等現象常常進行績效評估，市場為防止工作效率低下、非公平競爭、市場失靈等需要績效評估，社會組織為防止供不應求、僵尸協會等需要進行績效評估。本文根據國務院最新頒布的《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》中指出的“加快轉變傳統監管方式，打破條塊分割，打通準入、生產、流通、消費等監管環節，建立健全跨部門、跨區域執法聯動響應和協作機制”［24］；采用“責任—責任落實情況”邏輯分析對應得出建設性的評估指標（僅設計一、二級評估指標），并按照事前、事中、事后模式建立有效評估體系，將復雜的評估過程通過第三方評估的方式對各主體在公共體育服務中進行績效評估從而提高服務質量。

3.1 政府、市場和社會組織在公共體育服務中績效評估指標的確定方式

政府、市場和社會組織作為公共體育服務的供給主體，分別扮演著各自對應的角色（職務），而每個角色分別對應承擔相應的責任，其服務質量即任務的完成情況很大程度上取決于其責任的落實，評估其責任的落實情況如何則有利于提高其實際的工作質量，所以應選擇政府、市場和社會組織對應的角色職責作為其評估的一級指標。并根據政府、市場和社會組織的角色特點按照事前、事中、事后即計劃、實施或組織、結果與反饋的流程對各供給主體對應的一級指標進行細化、分解從而設置可行的二級指標，具體如表4、表5和表6。

3.2 政府在公共體育服務中的績效評估

政府在公共體育服務中起著引導作用，對其進行績效評估非常重要。政府作為掌舵者，不僅對市場進行干預，甚至某些政策對于社會組織開展活動都起著決定性作用，應在其制定整體規劃與統計的全過程進行監督檢查如設置專門的紀檢監察組。另外，定期對政府組織進行考核評估，設置信息公開欄、惠民辦公平臺等結合群眾需求，對政府購買項目和重大財政支出明細進行公示，并讓群眾對政府職員進行評價監督，引入第三方評估，充分發揮其專業性和準確性，以至于更好做出決策并主導協調公共體育服務，結合表1分析得出政府在公共體育服務中的績效評估具體如表4。

3.3 市場在公共體育服務中的績效評估

市場在公共體育服務中起著主導作用，但追求盈利也是市場的本質特性，對其進行績效評估十分必要。設置市場的監管和準入制度，要求企業對承擔的政府項目完成細則公示以及企業服務規模、種類的合理定位進行明確說明，對一些通過不正當途徑競標成功的企業進行嚴格打擊，維護市場公平競爭。對具有非品牌和品牌效益的產品（包括服務）進行定期質量抽檢，保護知識產權。應充分發揮市場活力，通過第三方對現有市場中企業的規模等級定期進行評估并對其進行重新定位，中、低級規模企業優化的予以提級，高級規模企業衰退的予以降級，防止壟斷和不公平競爭的發生，結合表2分析得出市場在公共體育服務中的績效評估具體如表5。

3.4 社會組織在公共體育服務中的績效評估

社會組織是公共體育服務的基礎環節也是關鍵環節，社會組織組織活動的好壞和設施、裝備的供應情況嚴重影響公眾的參與熱情。對社會組織開展活動的數量和規模、群眾參與度和滿意度等進行評估，加大對合法性組織的監督和檢查，要求其對承辦活動情況、規模及福利待遇等進行公示，構建服務性平臺。另外，對于非合法性體育社會組織的承辦活動情況進行評估滿足要求的進行登記并給予適當福利，加大對僵尸協會的打擊力度，結合表3分析得出市場在公共體育服務中的績效評估具體如表6。

4 建議

4.1 政策制定由自上而下模式向自上而下+自下而上模式轉變

政府作為決策者，充當社會發展的引路人，其政策法規的制定對社會發展起著指導和約束的作用，其引領的好壞很大程度上影響了公共體育發展的進展。目前我國采用自上而下的政策指導模式雖起到一定作用但仍存在許多問題，如政策下達不及時、規范文件不夠全面等問題。我國應逐步向自上而下+自下而上相結合的模式轉變，堅持以人為本為核心，形成一種自下而上的意見自由。公共體育服務為了人民，人民有自己的公共體育需求，政府應該鼓勵行業協會商會參與制定國家標準、行業規劃和政策法規［24］；以多元表達的方式，積極采納、收集、并匯總分析群眾的真正需求，結合市場和社會組織等能力范圍，制定下達切實可行、真正有效的政策法規，形成從中央到地方、從宏觀到微觀的分級政策指導文件，同時各地級政府根據具體實施中存在的問題以及公眾新的需求提出一些合理具有創新性的意見并及時反饋到中央，從而形成一種有效的指導反饋系統，制定更為合理有效的政策法規，更好的為公共體育服務提供指引。

表4 政府在公共體育服務中的績效評估指標與特點

表5 市場在公共體育服務中的績效評估指標與特點

表6 社會組織在公共體育服務中的績效評估指標與特點

4.2 培育微觀運作技能，發揮市場和社會組織的機動能力

在公共體育服務中除政府進行宏觀指導外，市場和社會組織承擔了具體的微觀運作，其重要度不言而喻，而目前公共體育服務在發展中暴露出的許多問題，很大原因是由于二者的發展滯緩所致。市場應該進行門檻設置，根據規模和產品定位劃分等級，剔除僵尸企業，激發現存企業的活力。社會組織應該增強社會組織自治能力建設，具體從財務管理、意見表達、公共決策等方面下苦功［25］，提高合法性組織的組織能力和服務質量，即創建具有服務集成功能的樞紐型社會組織［23］，間接帶動民間體育組織的合法化，最終實現多元社會組織提供優質的多樣化服務發揮其應有的效能。

4.3 構建政府、市場和社會組織在公共體育服務中的協作聯動機制

圖1 各主體之間的關系圖

如圖1政府、市場和社會組織相輔相成，相互制約，各主體實為合作關系，都是為滿足公共體育需求為目的，以公眾需求為中心共同構成一個循環系統。3者各司其職，在做好本職工作的同時為其他2者提供方向和指引，在實際工作中分別代表宏觀、中觀和微觀層面，政府依據社會公眾的需求、市場和社會組織的供應情況制定一系列貼切實際的政策、制度和準則；市場則根據最新政策和現有市場需求形成市場準入和公平競爭的模式；社會組織則根據國家政策、市場模式和實際能力參與政府項目競標和服務供應。同時在實際運行過程中，社會組織往往會與企業進行合作共同完成政府投資項目從而進一步完善市場模式，市場模式的改變和社會組織承辦活動能力的改變勢必引起政府有關政策的優化，形成依次循環不斷優化的過程。隨著公共體育服務供給情況的不斷優化，社會居民需求不斷滿足從而形成政策有效、市場合理、社會組織有序以及居民參與積極的協作聯動機制。

4.4 完善第三方績效評估機制

第三方評估已成為績效評估的重要手段，通過對政府的工作進行監督、指引，從而制定更為有效的政策法規，通過對市場和社會組織產出、服務質量、公眾滿意度等進行評估，從而形成供求一致、公平競爭的微觀運作環境。政府應加大對第三方評估機構的監管和保護力度，制定有效的制度保障評估機構的正常運行，高校設置該方面的專業、培育該方面的專業人才，及時引進國外先進的評估技術和方法，建立評估專家小組對各主體評估指標進行核驗和篩選、確定績效標準并結合本國實際建立總方向一致、有效的、集多重方法為一體的績效評估機制。

5 結語

新時代我國社會主要矛盾發生了重大轉變，對體育事業發展提出了新的使命。國家為滿足人民的多元化需求，更好落實體育強國戰略和全民健身戰略出臺了最新政策要求體育產業走高質量發展的道路，這也對政府、市場和社會組織作為公共體育服務的供給主體提出了新的要求，各主體只有進行合理的角色定位以及在具體工作中采用有效的績效評估才能為公眾提供高質量的公共體育服務。本文僅對各主體角色定位和績效評估進行了宏觀的前人經驗匯總與邏輯化對應分析，今后政府應在合理角色定位下出臺一系列貼切實際的政策放寬市場和社會組織的自主性，不斷完善微觀市場的責任權限發揮其機動能力。采用合理多元的有效評估機制如發揮部門融合和專家評估優勢、組織學者頭腦風暴等，合理有效選取核心評估指標發揮第三方評估優勢，真正提高績效評估的效度更好服務于公共體育服務。