關于井研縣加強基層治理的調查與思考

王競 汪志恒

摘???要：治理有效需要構建以自治為基礎、法治為保障、德治為先導的基層社會善治新體系，讓農村社會和諧有序。目前，井研縣基層治理面臨的一些潛在風險給基層治理帶來了巨大挑戰。要進一步加強井研縣的基層治理，要加強黨的領導，完善頂層設計;立足地區發展，提高基層治理水平;以法治為保障，建立基層治理規章制度;以自治為基礎，激發基層治理內生活力;以德治為先導，營造良好的社會風氣。

關鍵詞：井研縣;基層治理;對策

中圖分類號：D26?????????文獻標識碼：B?????????doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.03.015

文章編號：1009-6922（2020）03-75-05

基層治理是社會治理的基礎，事關黨和國家大政方針的貫徹落實，事關群眾切身利益，事關城鄉社區的和諧穩定。黨的十九大報告明確指出要加強和創新社會治理，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局。實施鄉村振興戰略，就是要構建以自治為基礎、法治為保障、德治為先導的基層社會善治新體系，讓農村社會既充滿活力又和諧有序。為此，中共井研縣委黨校調研組通過走訪談話、發放問卷、查閱資料等形式了解樂山市井研縣在基層治理中的基本做法及成效，找出基層治理中存在的潛在風險，探索基層治理的對策及建議，以期找到基層治理的突破口和有效解決路徑，讓更多改革發展成果惠及群眾，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

一、井研縣基層治理的主要舉措

（一）注重依法治理，構建社會良序

1.強化權力制約。健全黨委工作規則和議事決策規則，規范重大決策公眾參與、專家論證、風險評估和集體討論決定等法定程序。在樂山市率先公開行政權力清單，依法清理保留行政權力，完善行政職權目錄、電子政務大廳、行政權力運行基礎平臺和行政權力運行監察平臺，實現行政權力全縣網上統一公開運行。

2.深化司法便民。建成網上訴訟服務大廳，實行網上預約立案、申請司法救助、信訪申訴和判后答疑，整體訴訟辦理周期壓縮15%以上。探索設立“流動法庭”，采取上門立案、就地開庭、當庭調解等方式，開展民事案件巡回審判。在全縣15個鎮設立法律援助工作站，免費受理法律援助案件。

3.注重普法教育。大力實施“一二三百千萬”法治宣傳工程，建成一個法治文化公園，打造兩條法治宣傳長廊，開辦電視臺、報刊、網絡三個法治專欄，每年舉辦百期法治培訓、千場普法活動、萬人“法治趕場”活動。采取政府購買社會服務的方式組建法治文藝宣傳隊，自編自創《法律法規要記清》《送法寶》等法治文藝節目，深入鄉村、企業、學校開展全覆蓋巡演。

4.維護信訪秩序。開展“信訪積案清零行動”和“百日攻堅戰”，依法依規化解歷史遺留問題，對非法鬧訪中構成違法犯罪的，依法從快從嚴打擊處理，2019年度全縣越級非訪、走訪人數分別同比下降93%、75%。

（二）深化自治服務，激發內生動力

1.健全自治機制。全面落實村級黨組織運行規則，完善群眾議事、社區聽證、工作評議、民情懇談等制度，審核備案199個村規民約、32個居民公約。引導廣大群眾在基層直接行使民主權力。

2.推廣“一事一議”。按照“先規劃后申報、先審批后建設、先實施后獎補”原則，科學設定村民自籌與財政補助“五五開”扶持政策，支持村（社區）自我完善提升交通、水利等基礎設施。

3.開展人民調解。創新“三三制”調解工作法，民間糾紛依次由村（居）民委員會、村（社區）調解員、鄉鎮調解組織逐級調解，調解不成功的再引導走訴訟程序，實現小糾紛不出村（社區）、大糾紛不出鄉鎮、疑難糾紛不出縣，矛盾不上交。

4.深化村務監督。分類制定黨務公開項目清單，細化公開事項、時限、方式、途徑等內容，嚴格執行村務公開“五規范”，全縣村務公開規范化率達90%以上。建立健全村務公開監督委員會，民主選舉村務監督委員會主任，實現行政村村務監督委員全覆蓋。

（三）堅持德治引領，弘揚新風正氣

1.弘揚社會主義核心價值觀。井研縣采取農民畫形式創作的24幅社會主義核心價值觀宣傳畫被中宣部采用并在CCTV公益頻道展示。烏拋鄉創新開展了“村民互助”活動，由勞動力強的家庭與勞動力弱的家庭結成互助小組54個，農忙時共同開展生產活動，農閑時幫助照料日常生活。

2.樹立良好家風。整理以雷氏、廖氏、熊氏為代表的鄉賢家規家訓及經典小故事20個，制作《家風家訓禮贊》，建成井研縣家風家訓展覽館，傳承“篤于踐履、氣節卓然”的井研精神。

3.破除陳規陋習。在大佛鄉試點推行“酒席減負”，引導全鄉群眾簡辦紅白喜事，不擺周歲宴、喬遷宴等其他酒席;在高鳳鄉試點開展貧困戶環境評比，綜合庭院、居室、廚廁等衛生環境和鄰里關系，評選出“優美庭院”，每戶落實現金獎勵300元，引導貧困群眾樹立文明新風。

二、當前井研縣基層治理面臨的潛在風險

（一）特殊群體上訪嚴重影響基層和諧穩定

長期以來，基層信訪維穩壓力主要集中在特殊群體上。一方面，特殊群體上訪大都采取聯名信、集體上訪形式，較個體上訪涉及人員更多、波及面更廣;另一方面，群體性上訪原因大都具有特殊性，或因歷史問題遺留形成，或因政策變更誘發而成，基層調解常常缺乏政策支撐，導致群眾不滿意后持續上訪、反復上訪。目前井研縣特殊上訪群體包括上世紀90年代未分配大中專畢業生、退伍轉業軍人、原鄉鎮老電影放映員、水庫移民等群體，基本與全省面上上訪群體一致，涉及人員達1萬余人。

（二）民間高利借貸對社會穩定危害極大

近年來，隨著經濟轉型的持續深入，傳統企業經營壓力加大，許多企業面臨發展資金短缺的困境，民間高利借貸增多，與此伴隨的風險也增加。一些企業因無法償還高利借貸而破產，員工因欠薪而下崗。民間高利借貸資金來源于普通百姓，由于高利借貸不受法律保護，當借貸人無法還款破產時，資產處置優先償還金融機構，群眾集資往往“血本無歸”。從井研來看，目前全縣企業民間高利借貸月息平均為3至4分（相當于年利率36%至48%），債務存量總額達1.3億元，累計欠息近4000萬元。先后有6家企業因民間高利借貸而破產，大批企業職工下崗，群眾集資無法拿回。民間高利借貸已成為影響社會治理的重要因素。

（三）農村老齡化問題成為基層治理的新課題

當前，中國老齡化進程正在加快，農村也不例外。就井研的情況來看，全縣農村居民中45—50歲的中年人有6.3萬人，占農村總人口的21%;60歲以上的老年人有7.4萬人，占農村總人口的24.7%。預計到2030年全縣農村60歲以上老年人將超過農村人口的38%，農村居民養老問題將凸顯。目前，全縣公辦養老機構僅13家、床位1900余張，無一家民辦養老機構。農村老年人有相當部分受年齡限制沒有購買養老保險，基本處于居家自我養老狀態，不僅牽制家庭勞動力、影響全面小康進程，而且部分留守老人、孤寡老人、獨居老人的健康、安全問題也備受社會關注。

（四）基層禁毒工作面臨嚴峻形勢

毒品是影響基層和諧、家庭和諧的重要因素。受國際毒潮泛濫和國內涉毒因素增多的影響，當前社會涉毒群體呈現擴張化、低齡化、高端化趨勢。吸毒人員為維持高昂的吸毒費用，往往以販養吸、以盜養吸，女性吸毒人員甚至以賣淫養吸。吸毒人員肇事肇禍事件多發高發，近年來井研縣偵破的各類案件涉案人員中吸毒人員作案的比例高達45%。同時，基層受財力所限，專業禁毒民警力量和戒毒收容、康復等陣地建設不足，禁毒工作往往以被動打擊為主，主動防范不夠，基層禁毒工作面臨嚴峻形勢。

（五）邪教活動對基層治理造成威脅

長期以來，井研縣不斷加大防邪工作力度，堅決打擊邪教組織和邪教活動，防邪形勢整體可控。但全縣防邪力量薄弱，縣防邪辦僅有專職干部2人，27個鄉鎮均無防邪專職干部，防邪工作只能顧及到點，很難擴展到面。全縣在冊邪教人員總數達536人，人數眾多、思想反復，大大增加了教育轉化的難度。近年來，邪教組織活動更加隱蔽。一些邪教組織逢年過節看望困難群眾，潛移默化地改變群眾思想，鼓動群眾與基層組織“唱對臺戲”，甚至以自治為借口煽動群眾、離間黨群干群關系，對基層治理構成威脅。

三、加強基層治理的對策建議

（一）加強黨的領導，完善頂層設計

1.強化黨對基層組織的核心領導。堅持黨總攬全局、協調各方的原則，梳理和規范黨政各部門社會治理職能，加強頂層設計、整體規劃和統籌協調，建立健全社會治理領域權力清單制度和責任追究制度，形成權責明晰、獎懲分明、分工負責、齊抓共管的社會治理責任鏈條。

2.統籌建好公共服務設施。當前，社會公共服務資源大都集中在城鎮，城鄉分布不均是制約深化基層治理的重要瓶頸。要大力推動公共服務均等化，全面系統規劃城鄉公共資源配置，根據覆蓋人口、地域面積、技術功能，優化農村公共資源布局，標準化建設公共服務設施，促進公共服務向農村基層延伸。著力增加農村社區公共服務供給，逐步實現城鄉均等化。加快建成縣鄉邪教人員教育轉化中心、戒毒康復中心、精神病人照料中心、養老服務中心以及教育、醫療、文化等公共服務設施，幫助基層解決社會治理陣地建設缺失的問題。

3.完善城鄉養老服務體系。發揮政府、市場、社會的合力，大力培育以公辦養老為主導、社會養老為主體的養老產業體系，讓城鄉居民都能同等享受優質養老服務。同時，制定家庭養老支持政策，完善針對經濟困難的高齡、失能老年人的補貼政策，做好與長期護理保險的銜接，提升家庭養老功能，更好地推動養老事業多元化、多樣化發展。

4.制定政策，解決特殊上訪群體訴求。要立足長遠，著眼于伴隨經濟發展可能出現的深層次矛盾問題，提前研究防范，做好應對基層治理復雜局面的制度準備。按照尊重歷史、尊重客觀、公正公平的原則，統一標準、統一尺度，有序有力、一個一個地化解長期困擾基層治理的群體性上訪問題。

（二）立足地區發展，提高基層治理水平

1.加大財政預算，強化分類指導。立足地區發展，針對地區實際、民生改善和保障情況、社會和諧現狀，強化分類指導，特別是對基層治理量大、面廣的區縣，可加大財政專項轉移支付力度，為抓好基層和諧提供必要的財力保障。改革縣鄉（區、街道）財政事權和支出責任劃分，重大基礎設施、社會事業項目建設統一由縣（區）統籌。

2.推動基層治理社會化。充分發揮社會力量和公眾在社會治理中的協同參與作用，通過政府購買服務、健全激勵補償機制等辦法，鼓勵和引導企事業單位、群團組織、基層群眾性自治組織以及其他各類社會組織積極依法參與社會治理，更好地解決基層治理“最后一公里”的問題。

（三）以法治為保障，建立基層治理規章制度

運用法治理念和法治思維，積極化解基層治理的潛在風險。加快建立健全基層治理重大風險定期評估機制，科學研判、前置處理，有效降低基層治理社會面風險系數。

1.持續開展普法宣傳教育。加大基層普法宣傳教育力度，比如多張貼一些標語、畫一些墻報、集中觀看案例學習等，責成包片包村干部進村入戶與村民交流，定期給各村發放一些法治教育的宣傳資料。加強社會融資、禁毒、信訪、反邪教以及精神病患者管理等政策法規宣傳，增強基層干部群眾依法依規辦事的意識。對于有違法亂紀或其他不良行為的人員，要在資金發放、困難補貼、政策優待等方面進行限制，使老百姓不敢違法、內心戒法、主動遵法。

2.進一步加大風險防范控制。規范民間資本活動的法律法規體系，將民間小額信貸機構納入金融監管領域，全面整治民間金融市場，依法嚴打民間非法高利放貸行為，堅決阻斷民間高利放貸資金源頭。定期組織開展群體性上訪重點人群、邪教人員、精神病患者等群體的普查工作，全面落實幫教、扶助、關愛政策，用真情真愛實施感化教育，增進互信、融洽關系。

3.加強社會綜合治理。創新失地農民和流動人口服務的管理方式，提升群眾安全感。增強公共安全綜合防控能力，抓好“雪亮工程”“綜治中心”和“天網工程”建設。堅持發展新時代“楓橋經驗”，完善矛盾糾紛多元化解機制，強化網格化服務管理，繼續辦好“心連心服務熱線”。持續深入開展掃黑除惡、反恐防暴、禁毒等專項斗爭。

（四）以自治為基礎，激發基層治理內生活力

基層治理的核心是實現和諧相融，關鍵還是要“基層的事基層自己辦”。要把增強基層組織的政治功能擺在首位，加強黨的基層組織建設，抓實基層黨內民主，創新基層組織設置和活動方式，突出帶頭人隊伍建設和黨務公開、黨員作用發揮，增強基層組織的凝聚力、向心力。

1.注重發揮基層黨組織的核心作用。加強服務型黨組織建設，著力提升服務能力和水平，做好村（社區）綠化美化凈化、垃圾分類處理、噪聲污染治理、水資源再生利用等工作?；ù罅饨鉀Q農村社區垃圾收集、污水排放、秸稈焚燒以及散埋亂葬等問題，充分發揮基層黨組織的核心作用。

2.進一步加強和創新基層治理。探索建立“黨組織領導+村民議事會議定+村民委員會執行+村民監事會監督+社會組織補充服務”的“一核多元”村級治理模式，明確各自職責范圍。打破村組地域限制，根據村民聚居情況劃片開展“1+1+N”，即“1名黨員+1名村組干部+N戶村民”小單元大治理，在環境衛生、矛盾調解、社會治安等方面進行分片治理。邀請離職村干部、德高望重者開展“壩壩說事”“壩壩調解”等活動，鼓勵老年文娛隊、騎游隊以及各類協會等新興社會組織參與治理，引導村民共建、共治、共享和諧穩定的人居環境。

3.加強村（居）委會隊伍建設。依法選優配齊村（居）委會干部隊伍，優化村（居）委會干部隊伍結構。加大教育培訓力度，開展示范性培訓，逐步提高村（居）委會干部依法辦事、執行政策和服務村（居）民的能力。積極開發社區社會工作崗位，推行社區志愿者注冊登記制度，進一步強化自治和服務能力。

（五）以德治為先導，營造良好的社會風氣

1.傳承發展農耕文明，走鄉村文化興盛之路。充分發揮農家書屋、農民夜校、村級文化活動室作用，開展“三下鄉”和送書、送電影等活動。挖掘優秀傳統文化、民間藝術和地方非物質文化遺產，運用歌曲、農民畫、微電影等載體進行文化熏陶，吸引農村群眾回憶崢嶸歲月、參與創作過程、暢談意見建議。加強對殘疾人、未成年人、留守老人等特殊群體的覆蓋，通過營造“參與感”不斷優化其心理環境，豐富群眾精神生活。

2.提升公共文化服務效能。公共文化服務城鄉資源統籌整合，向未成年人、老年人、進城務工人員、農村留守婦女兒童、經濟困難群眾傾斜。創新公共文化服務理念和模式，由“政府端菜”向“百姓點菜”轉變，通過“廣電+”行動計劃、圖書館文化館總分館制、“公共文化物聯網”等，增強群眾自主選擇權。搭建互聯互通的公共數字化服務平臺，建設統一的公共文化服務數字網絡，形成線上線下有機結合的服務模式，提升公共文化服務效能。

3.強化社區文化引領能力。以培育和踐行社會主義核心價值觀為根本，大力弘揚中華優秀傳統文化，培育心口相傳的城鄉社區精神，增強居民群眾的社區認同感、歸屬感。建立健全社區道德評議機制，開展文明家庭創建活動，倡導移風易俗，形成與鄰為善、以鄰為伴、守望相助的良好社區氛圍。

加強基層治理，應當堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為統領，準確把握基層治理的主要任務和目標要求，密切聯系實際，積極應對挑戰，不斷探索創新，切實推進社會治理和服務重心下移。要善于將相關政策頂層設計轉化為規范化的制度和可操作的措施，構建務實規范管用的基層治理體系，努力打造共建共治共享的基層治理格局。

[收稿日期]2020-02-15

[作者簡介]王競（1978—），女，四川樂山人，中共井研縣委黨校講師，主要研究方向：法學;汪志恒（1964—），男，四川樂山人，中共井研縣委黨校副校長，主要研究方向：法學、黨的建設。