特色小鎮建設中的政策工具分析

張蕓 羅大蒙

摘???要：特色小鎮是在我國新型城鎮化背景下，按照創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，推動經濟轉型升級和鄉村振興的重要舉措。要實現特色小鎮的有效治理，達成國家政策目標，有賴于有效政策工具的選擇和運用。特色小鎮的規劃編制、綜合開發、運營、投融資等環節具有不同的特性，可以選擇不同的政策工具。但無論選擇何種政策工具，都應該堅持以人為本的原則，打造宜居宜業宜游的特色空間聚落，提高人民群眾的獲得感和幸福感。

關鍵詞：特色小鎮;治理;政策工具

中圖分類號：F32?????????文獻標識碼：B?????????doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.03.017

文章編號：1009-6922（2020）03-86-06

中國特色社會主義新時代既是“共建共治共享”的時代，也是注重質量和效益的時代。新時代的社會治理只有在治理的理念、目標、結構、過程、機制、工具等層面精準定位和精細化操作，才能進一步促進治理格局的精益革新和治理質量的提檔升級。我國特色小鎮治理興起于浙江，是按照創新、協調、綠色、開放、共享發展新理念，提倡生產、生活、生態的融合，在挖掘產業特色、人文底蘊和生態稟賦基礎上，形成的產、城、人、文四位一體的特色空間聚落。作為一種新型城鎮化建設理念，它不僅承載著美麗鄉村建設和鄉村振興的使命，更是中國特色社會主義新時代推進城鄉融合發展的重要舉措。

2016年10月和2017年7月，國家住建部、發改委、財政部先后對外公布了中國特色小鎮第一批（127個）和第二批（276個）名單，進而將中國“特色小鎮”建設推向高潮，各省市也隨之跟進。據統計，目前全國特色小鎮總量已近1900個。特色小鎮的治理模式、治理格局、治理質量等會形成一種強大的示范效應，并成為中國新型城鎮化建設成敗的關鍵。但目前特色小鎮建設面臨著定位不準、質量不高、特色不明、重建設輕管理、體制機制障礙比較突出等困境和難題，這些已與建設初衷有偏差，嚴重影響到了特色小鎮功能的發揮。因此，推進特色小鎮的建設機制變革既是時代所需，也是使命使然。

一、政策工具的類型劃分與選擇模型

政策工具（policy?instruments），又稱治理工具（governing?instruments），其研究的核心議題便是“如何將政策意圖轉變為管理行為，將政策理想轉變為政策現實”[1]，它是將政策理念和政策目標轉化為具體政策行動的機制，是連接目標與結果的橋梁，是政策執行的必要路徑。政策工具的選擇和應用是政策目標能否達成的關鍵。合適的政策工具有利于改善政策方案，提升政策執行的質量和效果，解決復雜性的政策問題;而政策工具選擇失當則會成為政策失敗的重要因素。但是，如何劃分政策工具類型，構筑政策工具箱，并依據不同的目標和政策議題打開工具箱，選擇合適的政策工具或工具組合，這在政策過程中是難點。

學者依據不同維度將政策工具劃分為不同類型。加拿大學者霍利特和拉梅什根據公共物品供給和服務過程中的政府介入程度高低，將政策工具分為自愿性工具、混合型工具和強制型工具等三種類型。[2]我國學者陳振明根據現代化管理技術的發展要求，將政策工具分為三大類，即市場化工具、工商管理技術和社會化手段。[3]172這些政策工具的分類無疑均具有一定的科學性，為我們提供了可供選擇的工具箱，但他們也忽視了不同政策主體在社會問題或政策問題的治理中政策工具選擇的差異，他們將政策工具的主體僅僅限于政府，而“其他主體也可以擁有自己的政策工具”。[3]170治理作為一種由共同目標支持的活動，倡導多主體的合作共治，政府、市場、社會通過合作、協商、伙伴關系，處理公共事務、解決政策問題。基于此，以構建政府、市場、社會的合作治理機制為遵循，依據政策承接主體的不同，可將政策工具劃分為社會工具（家庭和社區、志愿者服務、社會組織、公眾參與）、市場工具（民營化、用者付費、合同外包、產權交易、特許經營）、政府工具（管制與放松管制、分權與權力下放、直接提供、稅收、補貼、內部市場、貸款、投融資、財政撥款）、混合工具（公私伙伴關系）等（如圖1）。

政策工具是由政策主體將政策方案落實于政策客體，為達到政策目標而采用的具體手段和方式。政策工具的選擇會受到政策環境、政策目標、治理模式、治理客體及工具本身的特性等因素的影響。政策執行的環境會影響治理模式的一元化抑或多元化。一般而言，政治環境緊張會導致政治權力擴張，壓縮治理主體多元發展空間，政府一元化治理會占據主導地位;反之，政治權力的收縮會有利于治理主體多元化。“政策目標為政策工具規定了方向，為判斷政策工具的有效性提供了評判標準”[3]193，政策目標的構成及其復雜性程度也會影響到治理模式，越復雜的政策目標體系越需要多元主體的合作。同樣，治理客體特性的不同意味著需要選擇不同的治理模式。政策工具的選擇還需要考慮政策工具本身的特性，“每種工具都有其適用范圍，都有其價值，但不能包治百病”。[3]195因而，政策工具的選擇模型如圖2所示，依據不同的問題（治理客體）、不同的目標、不同的治理模式及不同的政策環境，在考慮每種工具的特性之后由治理主體從工具箱里選擇不同的治理工具。納入工具箱的工具其適用的范圍、特征、優劣等會隨著實施環境、作用對象的不同而發生變化，但它屬于因變量，不會自動對政策工具的選擇產生影響。因此，政策目標、治理結構和治理客體就成為影響工具選擇的重要變量。在政策目標確定后，治理結構和客體便具有了關鍵性作用。

二、川東北的特色小鎮建設——以S鎮為例

達州市S鎮是四川省首批省級特色小鎮，該鎮2019年1月入選第七批中國歷史文化名鎮。千年古鎮S鎮因場鎮境內的15座石拱橋而得名。1933年底，紅三十軍政治部進駐S鎮，在這里留下大量紅色遺跡。這里有蜚聲中外的“列寧街”和上將遲浩田題寫碑銘的“中國紅色第一街”，是一個人們銘記紅軍奮斗精神的特色旅游觀光之地。鑒于S鎮豐富的紅色文化資源，達州市達川區緊緊抓住S鎮的文化內核，將紅軍文化與物質文化遺產相結合，突出中國紅色第一街“列寧街”的品牌和載體效應，進行積極引導和傳承，努力將S鎮打造為紅軍文化體驗小鎮。

（一）努力破解體制機制要素制約

在紅色文化特色小鎮建設中，S鎮不斷進行體制機制創新，努力破解要素制約。一是創新治理方式，采用政府服務外包方式，將垃圾清運業務承包給公司，實行公司化經營;組建場鎮供水公司，將供水業務社會化。引導社會團體成立協會，成功組建商會，實現個體私營老板“自己管自己”。二是大膽突破聚資金，借助達川區政府投資公司外殼，積極包裝旅游扶貧項目，全力爭取國家低息、貼息貸款。大力包裝旅游項目，爭取建成鎮級投融資平臺，吸引社會資金參與建設。三是主動對接謀革新，積極對接達川區編制委員會辦公室，成功增加行政編制2個、事業編制4個，組建社會事務服務中心、農業服務中心，將原有的“七站八所”整合為政府內設機構，全部納入政府統一考核，實現全鎮統一指揮、統一調度、統一行動。

（二）積極爭取政策資金扶持

一是用小資金撬動大項目。S鎮有效利用百鎮建設和特色小鎮建設契機，先后爭取到中央污水處理專項資金1000萬元，建成污水處理廠;利用百鎮建設2016年支持資金啟動景觀大道和紅星廣場建設后，獲得農發行旅游扶貧貸款1億元左右;引入上海綠地等房地產開發商，用PPP項目模式保護性開發古鎮。二是用小指標獲得大支持。用足百鎮建設和特色小鎮建設有關土地指標政策，建成污水處理廠和兩處泵房，徹底解決場鎮生活污水直排難題;規劃啟動景觀大道、紅星廣場和政務中心建設，同時向達川區政府爭取3年用地指標500畝，為特色小鎮發展留下足夠空間。三是用新理念贏得大發展。S鎮堅持規劃先行，主張“策劃-規劃-建設”思路，于2013年啟動場鎮修規，將原來規劃的3.01平方公里擴展到5.09平方公里。達川區委將該鎮定位為達川區城市副中心，并完成總體規劃編制，目前確定總規面積為60平方公里，涵蓋附近4個鄉鎮，帶動附近13個鄉鎮，實行組團式發展，既保留現有小鎮的特色，又為未來小城鎮發展指明了方向。

三、特色小鎮建設中的政策工具選擇

特色小鎮“非鎮非區”，它在產業結構、規劃布局、生產生活等方面具有明確而獨特的定位，故而特色小鎮在綜合開發、規劃編制、運營、投融資等環節也有著自己的特征。要達到特色小鎮治理目標，需要引入政策工具理論，并選擇合適的治理工具，以增強問題精準識別能力、政策靶向能力、政策執行能力，提升小鎮治理的質量和效益，進而促進特色小鎮的產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“小而美”、機制“新而活”，走出一條特色鮮明、產城融合、惠及群眾的新型小城鎮之路。

（一）特色小鎮規劃編制中的政策工具

規劃，是一種戰略、策略和藍圖。做好規劃編制工作是特色小鎮發展的重要前提。沒有好的編制規劃，特色小鎮就會定位失當，陷入同質化、地產化的泥沼。因而，特色小鎮的發展必須做好編制規劃工作，即產業布局、鄉村田園環境、整體格局、建設強度與街坊形態、商業與公共服務設施、道路與交通設施、綠地與開敞空間、鎮容鎮貌、傳統文化保護與傳承等。特色小鎮的規劃編制是有關該區域全體居民利益的一件大事，應秉持政府主持、公眾參與、社會協同的理念，打造宜居宜業宜游的特色空間聚落。

S特色小鎮在規劃編制中，政府準確定位自身角色，主持并非主導，力避包辦和“拍腦袋”決策。達川區適當下放權力，并引入市場機制，鼓勵各方主體如家庭和社區、社會組織、專家、公眾等參與規劃編制工作。甚至探索通過招投標等方式將小鎮規劃編制外包給具有相應資質的民營公司、科研院所、社會組織等。如達川區曾先后將規劃編制中的產業布局規劃、公共服務設施規劃、道路交通規劃、市政與安全設施規劃、旅游規劃等內容分別發包給ZS產業發展有限公司、WL學院等。規劃方案在專家論證、公眾聽證通過后，由政府按照合同協議付以報酬。該階段所應用的政策工具主要有放松管制、權力下放等政府工具，家庭與社區、社會組織、公眾參與等社會工具，以及合同外包等市場化工具。只有政府、市場與社會等各種工具同時使用，才能確保特色小鎮規劃編制的科學、合理，找出既適合特色小鎮長遠發展，又符合其歷史、生態、人文環境的小鎮建設路徑，更好地服務社區民眾，進而真正實現特色小鎮的共建共治共享，促進生產、生活和生態協調發展。

（二）特色小鎮綜合開發中的政策工具

特色小鎮綜合開發主要包括五個核心層面，即土地一級開發、二級房產開發、產業項目開發、產業鏈整合開發、城鎮建設開發。

1.土地一級開發。特色小鎮土地一級開發“主要是由政府方通過委托、招投標等方式組織確定的具體實施主體對國有土地和集體土地進行征收、拆遷、安置、補償并進行基礎設施建設和土地平整的過程”[4]36。S特色小鎮的土地一級開發主要通過兩種模式。一是BT模式，即“建設-移交”模式，在特色小鎮土地一級開發階段，主要是政府與市場兩大治理主體的合作，政府放松對土地市場的管制，由土地儲備機構通過合同出租、競爭招標等方式，對土地一級開發進行外包。該模式采用的政策工具主要有：放松管制、財政撥款等政府工具，合同外包等市場化工具。二是土地資源補償模式，即“土地儲備機構通過委托或招標等方式確定具備相應資質企業負責擬實施整理區域的基礎設施建設等工作，完成后并以一定面積的土地作為企業實施土地開發對價的模式”[4]36。該模式采用的政策工具有：合同外包和補貼。

2.二級房產開發，即土地使用者經過開發建設，將新建成的房地產進行出售和出租的過程。該階段所采用的政策工具有：民營化、放松管制。

3.產業項目開發和產業鏈整合開發。產業是特色小鎮發展的核心，沒有產業，特色小鎮便缺少深入而持久發展的基礎。特色小鎮通過產業培育、品牌打造、市場拓展，進而實現對產業鏈的整合開發，建立起完整的產業鏈。S特色小鎮在產業項目開發和產業鏈整合開發這兩個階段，充分發揮政府引導、市場主體的作用，著力打造特色產業集聚生態圈。該階段的政策工具主要有：放松管制、權力下放、特許經營。

4.城鎮建設開發，包括城鎮服務、城市管理以及銀行、學校、醫院等城市配套項目的建設。S鎮在該階段采用公私合作伙伴關系等混合型政策工具實施，如BOO模式（建設-擁有-經營），私營部門在公共部門的監管下融資、建立、擁有，并永久地經營基礎設施部件。

（三）特色小鎮運營中的政策工具

運營是特色小鎮建設的關鍵，好的規劃編制也需要有效的運營機制才能實施和落地。規劃與運營不可偏廢，重規劃輕運營，規劃便會懸浮，成為水中月鏡中花;重運營輕規劃，項目實施也會缺乏指導和方向。在特色小鎮的規劃編制做好后，運營工作便極為重要。特色小鎮建設實踐中的問題，往往是出現在運營環節。運營就是對運營過程的計劃、組織、實施和控制，在市場經濟條件下孕育和發展的特色小鎮，其運營理念也應適應市場經濟發展要求，建立多元主體參與的小鎮運營體系。在傳統的管理理念下，城鎮往往由政府全權負責建設與運營，或政府通過內部市場委托其它政府部門或國營企業運營，政府掌握著絕對的控制權。這雖然有利于城鎮快速建設和發展，但運營成本較高，政府財政壓力較大。在新型城鎮化建設中，應建立政府引導、市場運作、企業主體、社會參與的運營機制，由政府主導模式轉變為由政府與企業聯動發展模式或企業主導——政府監管模式。在政府與企業聯動發展模式中，S鎮主要采用了BOO形式（建設-擁有-經營）運作。這能夠有效解決政府財政難題、激活市場活力。此外，小鎮運營也離不開社會力量和公眾的參與。社會力量既可作為資本主體承接政府外包服務，也可作為獨立的社會力量與民眾一道監督政府與企業的運作行為，促進小鎮運營機制和管理服務的持續改進。

綜上，在特色小鎮運營中，可選擇應用的政策工具主要有：管制與放松管制、特許經營、民營化、用者付費、政府購買、社會力量、公眾參與等。

（四）特色小鎮投融資中的政策工具

特色小鎮建設必須走產融結合的創新之路，以特色產業為引擎，以金融為動力，產業依托于金融、金融支援產業發展。產融互動，特色小鎮才具有持續發展的不竭動力。在S特色小鎮投融資中選擇的政策工具主要有：一是產品眾籌，這也是特色小鎮融資的一種重要方式。相對于其它融資方式，眾籌具有更為開放的特點，特色小鎮可以以自己的特色產品或服務作為眾籌標的。二是融資租賃，特色小鎮可以采用直接融資租賃、設備融資租賃、售后回租等租賃模式進行融資。三是貸款模式，即特色小鎮利用已有資產進行抵押貸款。S特色小鎮在投融資中借助區政府投資公司外殼，積極包裝旅游扶貧項目，全力爭取國家低息、貼息貸款，爭取建成鎮級投融資平臺，吸引社會資金參與建設。

四、結語

特色小鎮是在我國新型城鎮化背景下，按照創新、協調、綠色、開放、共享發展理念推動經濟轉型升級和鄉村振興的重要舉措。特色小鎮具有其獨特的建設目標，在規劃、開發、運營及投融資等方面體現出與一般小城鎮、農村社區及城市不同的治理理念、治理機制、治理結構。要實現特色小鎮的有效治理，達成國家政策目標，有賴于有效的治理或政策工具的選擇和運用。合適的治理或政策工具能夠在政策目標與政策結果之間架起一座溝通的橋梁，促進政策方案有效貫徹、政策執行順利推進、政策目標有效達成。工具是一種方法和手段，其本身并無好壞之分，只有適合與不適合之別。每一種工具都有其特征、適用范圍及優劣之處，因此對政策工具的選擇比政策工具本身更為重要。政策工具選擇會受到政策環境、政策目標、政策客體、治理結構、工具特性等多種因素的影響。在特色小鎮的規劃編制、綜合開發、運營、投融資等環節，可以選擇不同的政策工具，既可以是同一類型下單一的工具或多個工具的聯合，也可以是不同類型下的多個工具的優化組合。但無論選擇何種政策工具，都應該堅持以人為本的原則，將特色小鎮打造成宜居宜業宜游的特色空間聚落，提高人民群眾的獲得感和幸福感。

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責任編輯：秦利民

[收稿日期]2020-03-15

[作者簡介]張蕓（1987—），女，四川內江人，四川文理學院助教，主要研究方向：農村經濟與基層治理;羅大蒙（1985—），男，安徽碭山人，四川文理學院政法學院副院長、副教授，主要研究方向：當代中國政治，基層治理。

[基金項目]四川文理學院重點項目《達州市特色小鎮社會治理精準化研究——政策工具的視角》（項目編號：2017KR001Z）的研究成果;四川文理學院第一批示范性實踐教學基地項目（川文理〔2018〕150號）。