突發公共危機應對中領導決策行為分析

摘???要：新時期，突發公共危機頻生極易給全社會造成巨大損失。突發公共危機在醞釀爆發、發酵擴散、演化升級和恢復反思階段的不同特性凸顯了領導決策的重要地位。從現實情況來看，領導決策存在著意識淡薄引致的麻痹大意、本領恐慌引致的舉棋不定、自利心理引致的欺上瞞下、思維定勢引致的效率低下、避責心理引致的忙而不動及認知誤區引致的判斷失誤等六類誤區。建議從明確“科學決策”原則導向、構建“整體應對”系統體系、引入“臨機決策”管理圖式、探索“協同治理”決策機制、釋放“立體式”宣傳影響力及培養“擴展認知”型領導干部六個方面優化升級。

關鍵詞：突發公共危機;領導決策;障礙誤區;優化提升

中圖分類號：C93?????????文獻標識碼：A?????????doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.03.016

文章編號：1009-6922（2020）03-80-06

當前中國正處于公共危機多發期，各類重大突發公共危機特別是近期爆發的新型冠狀病毒肺炎疫情對于國家和各級政府來說既是大疫也是大考、大戰。在這場戰役中，敵暗我明，一時間軍器、糧草、信息需盡快補給，精氣、膽量、謀略和紀律將主導全局。面臨這場大戰，一些政府領導準確研判、主動出擊，將危機影響降低到最小范圍;一些領導優柔寡斷、貽誤戰機，給國家和人民帶來巨大損失。面臨這場大戰，各級政府的應急處置能力，特別是各級領導的決策行為會影響整個危機發展進程，對危機應對意義重大。

一、突發公共危機的特性突顯了領導決策的重要地位

我們生活的社會里每天都會產生各種各樣的危機，有些危機可以在群眾中自我消化，有些通過政府的引導可以逐步化解，有些卻需要政府部門迅速決策、盡早遏制。公共危機，特別是突發公共危機在不同的發展階段需要采取不同的應對方式，這就更加考驗領導的決策能力[1]。

（一）醞釀爆發階段的顯著特性

在醞釀爆發階段，公共危機的公共性和破壞性決定了危機應對是政府部門義不容辭的責任。堅持以人民為中心的實踐原則和價值取向的黨委政府必須積極作為。同時，其影響之廣、危害之大已經超出了非政府部門的能力范圍，只有擁有九千多萬黨員的中國共產黨，擁有千千萬萬工作在基層一線的政府部門才有能力應對公共危機。與此同時，在爆發初期，危機同時具有突發性和信息不對稱性，即缺乏有價值的歷史經驗，同時危機有關信息可能存在不完全、不及時、不準確甚至是與真實情況完全背離的情況。這些都要求政府領導必須作出及時、準確和有效的決策[2]。

（二）發酵擴散階段的顯著特性

公共危機往往具有不確定性，具體表現為擴散性和易變性，即隨著時間的推移公共危機多數會慢慢發酵，產生“漣漪效應”，從單個地區的某個事件發展成全社會在一段時間內的共同狀態。此時危機的應對就絕不僅僅是一個行業領域、一個部門或是一個地區的事情，很可能需要整個社會來共同應對。這就決定了政府領導必須在部門、區域間綜合決策，并形成實施決策的合力。

（三）演化升級階段的顯著特性

公共危機具有連鎖性、公共性和互動性，如果公共危機在一段時間內沒有得到有效遏制，形成壓倒性態勢，可能會演化升級為社會問題。主要表現為：一是導致社會恐慌情緒失控，從而產生大量生活物資、醫療資源搶購現象，帶來公共危機的次生“災害”。二是官員失職行為的“放大效應”進一步激化黨群、干群矛盾。以新型冠狀病毒肺炎疫情為例，網絡媒介對于某些負面行為的“放大效應”激化了社會矛盾，許多網民對部分官員失職行為的瘋狂評論、轉載成為他們宣泄怒氣的出口。當公共危機進一步升級為社會問題時，領導決策特別是利用網絡媒體積極作出有效決策就顯得十分重要[3]。

（四）恢復反思階段的顯著特性

公共危機的破壞性不僅體現在人民的生命財產上，還體現在人民的信心、情緒等方面。當公共危機影響指數開始轉折并逐漸回落時，恢復信心、保障民生、發展經濟是恢復階段的重點工作。此時也是反思危機應對中的成果創新和遺憾不足，及時調整提升政府領導決策效能的關鍵時期。在這個階段，面對社會大眾的質疑和問責，政府的誠懇接受、主動對照、深刻反思、及時整改也是收獲民心、恢復經濟的重要保障。因此，政府應當盡早作出決策[2]，以實干擔當向社會大眾提交滿意答卷。

二、突發公共危機應對中領導決策存在的主要障礙誤區

領導決策對于應對突發公共危機至關重要。從新型冠狀病毒肺炎疫情危機應對中暴露出的某些短板和不足來看，一些領導的決策行為差強人意，既有現實客觀條件因素的制約，也不乏主觀思想和能力缺失方面的原因。面對突發公共危機，領導必須正視決策過程中容易陷入的障礙誤區，及時加以調整改進。

（一）意識淡薄引致的麻痹大意

雖然大部分公共危機并非人為因素直接引起的，但是一些領導對危機不敏感、不警覺、麻痹大意，或者決策失當、處置不力，一旦錯過防控最佳“窗口期”，就可能演變成后悔不迭的“棘手”問題。

1.危機意識缺失。一些公共危機的發生和發展在一程度上源于領導缺乏危機意識，麻痹大意埋下了禍根。特別是在節慶期間，處處都呈現出節日的氣氛，這個時候一些領導干部把許多精力過多地放在了歡度節日、迎接考核等方面而放松了警惕。之前發生的上海外灘踩踏事件和近期發生的新型冠狀病毒肺炎疫情都是發生在新年與舊歲的交替之際，不得不引起我們的反思。實際上，越是在節慶期間，人口越容易聚集，發生重大公共危機的概率也就越大，危害影響也就越大，這個時間節點的安全問題應當提前思考、加強防范。

2.僥幸心理作祟。一些公共危機的發生也并非領導完全沒有提前預想到，只是當太平官、做太平事久了，存在僥幸心理，認為這種突發事件應該不會在轄區內發生，堅持做好常規的檢查督促工作就會一直太平下去。即便有些地方已經爆發危機，一些領導想到地理位置上距離本地區太遠，應該不會受到影響而不主動采取措施從而失掉了危機治理的主動權。

3.觀望心理使然。公共危機爆發后，當周邊地區受到了影響已經開始采取措施時，有些地區一是怕政策過猶不及，二是怕群眾反應過激，且本地區暫時沒有受到明顯影響便不提前作出決策。這些地區在等待觀望的過程中錯過了危機治理的黃金期。

（二）本領危機引致的舉棋不定

在突發公共危機面前，人民群眾的生命財產都在被無情地吞噬，時間是危機應對中最重要的因素之一。但是有些領導為了作出最佳決策，往往反復論證、再三權衡，從而陷入“布里丹選擇”陷阱。舉棋不定、猶豫不決很大程度上源于一些領導干部在思想上、能力上和心態上的本領危機。

1.知識儲備不足。從工作履歷和專業背景來看，大部分領導沒有在公共衛生、防爆安全、醫療衛生等領域達到專業或接近專業水平，這就使得一些領導沒有提前意識到危機的存在。當危機爆發之后即便是在聽取專家學者的匯報后，囿于既定的知識體系，仍然手足無措、舉棋不定。

2.管理經驗欠缺。突發公共危機大多要么出現在新領域，要么是在原有領域的演變異化。對于一些領導干部來說，這些突發公共危機要么聞所未聞，要么從未經手治理過，缺乏處置此類公共危機的經驗，僅憑決策經驗和政治智慧無法在危機爆發的當下及時作出科學決策[4]。

3.決策壓力過度。即便富有應對類似公共危機的經驗，但是當危機真正降臨到某個地區時，該地區的領導也會異常緊張，壓力倍增，焦慮過度，甚至消極恐懼，心理防線被迅速擊垮，失去決策所必須的判斷推理能力。

（三）自利心理引致的欺上瞞下

一些危機在小范圍爆發后已經在短時間內被告知主管領導，但個別領導出于私利，試圖掩蓋事實真相，結果欲蓋彌彰。

1.欺瞞領導。在“穩定是第一責任，安全是第一要求”理念的要求下，公共危機的爆發意味著有些領導要被“打板子”甚至被摘“官帽子”。出于私利，一些領導不抓緊時間向上匯報請求支持，而是選擇掩蓋事實真相，結果錯失危機應對的最佳時機，釀成大禍。

2.欺瞞百姓。有些地區打著“維穩”的口號，當突發公共危機發生時，不是第一時間疏散群眾，將損失降到最低，而是把主要精力放在封鎖消息上。這樣導致許多不知情的群眾沒有及時采取防護手段，造成事件的不斷升級。

3.欺瞞媒體。危機爆發后，政府部門理應通過媒體及時、統一并準確地發布消息。有些領導不能當機立斷作出決策，直到危機已經到了“紙包不住火”“流言滿天飛”的境地才不得不公開信息，結果喪失了輿論引導的主動權，失去了社會信任。

（四）思維定式引致的效率低下

公共危機突發，政府必須在非常有限的時間內做出反應，但有些領導仍然堅持按照常規方式辦理，效率低下使得危機不斷蔓延升級。

1.過度遵守流程。公共政策決策的流程包含收集信息、分析問題、提出方案、優選方案、評估方案、執行方案等多個流程。有些領導面對突發公共危機仍然嚴格按照常規流程決策，不知變通，結果貽誤戰機。

2.過度迷信科學。公共決策需要講求科學有效，但是過度迷信科學而不結合實際，只會將決策禁錮在實驗里。一些領導寧愿聽專家學者的長篇大論卻不到現場去、不到群眾中去，導致政府決策成效甚微，辜負了人民的期待。

3.過度依賴上級。有些領導明知時間緊迫必須作出決策，但受官僚作風影響，只有上級領導“定調子”后才采取行動。有些領導自己可以作出決策，但是又主觀地認為上級部門的智慧更大、辦法更多、能力更強，非要等上級批復后才作出決策。

（五）避責心理引致的忙而不動

突發公共危機爆發后，害怕承擔風險、害怕擔負責任是一些領導的現實心理狀態。但是，危機在自己的管轄范圍內爆發，如果不作為也說不過去，所以一些領導總是繞著問題走，不采取實質性的行動。

1.推諉扯皮。危機既是對領導能力水平的考驗，也是對領導人性優劣的考驗。平時講奉獻、講擔當，但是真正面臨實際問題時，一些干部卻自掃門前雪，即便確是自己的職責也能推就推，生怕出現問題、承擔責任。

2.拈輕怕重。在公共危機的考場上，一些領導反復權衡取舍、挑三揀四、患得患失，高度危險的、高度辛苦的、不利于自己仕途利益的工作絕不領命。

3.華而不實。有些領導在危機發生時，在實際工作開展上敷衍塞責、作風漂浮，主要精力放在大搞敲鑼打鼓、拍照宣傳、取悅領導等形式主義活動上。

（六）認知誤區引致的判斷失誤

1.不善切問題要害。公共危機突發，工作頭緒千萬條，領導要善于將復雜問題簡單化。只要抓住了“人民的核心利益”這一條，其他問題便能迎刃而解了。面對危機，一些領導著急上火，雖然下了很多功夫，做了很多工作，但拋開人民，便不能從根本上解決問題，形成的決策也不能稱之為好的決策。

2.不顧全公眾利益。危機涉及的利益相關者眾多，短時間內各種資源需要集中調配，決策需要權衡利弊。但現實中，有些領導不顧全公眾利益和大局利益，對部分人實施優待政策，有些則出于私利侵占他人利益，傷害了群眾的感情。

3.不好集眾智聚合力。現實中一些領導往往盲目自信且極度偏執，排斥專家和社會公眾參與決策，往往使得決策缺乏科學性、缺少民意基礎，不但降低了決策的可操作性和執行效果，還極大地降低了政府公信力。

三、突發公共危機應對中領導決策的優化提升路徑分析

（一）明確“科學決策”原則導向

突發的公共危機雖然會打亂領導的固有思維模式和辦事章法，但是應對公共危機也應當堅定科學性原則，避免出現不可逆轉的錯誤。

1.堅持人本原則。堅持人本原則既是努力踐行黨的宗旨和群眾路線的集中體現，也是黨的各項工作的基本準則。公共危機突發時，各項工作都一籌莫展，只有真正從人民的角度出發，沒有半點私心，全部為公并且是出于大部分人民群眾的根本利益所作出的決策才不會偏離主流太遠。

2.堅持韌性原則。在堅持人本原則、明確目標的基礎上，領導應堅持韌性原則，堅守初心使命，勇于直面威脅，不推辭、不妥協，遇到問題迎難而上，拿出“我是領導我先上”的精神氣魄，明確與危機困難作斗爭的主基調。善于真誠溝通，既向媒體、向社會通報決策也表達意圖，既談現實情況也談困難不足，向群眾敞開心扉，真誠接受群眾的批評質疑。

3.堅持彈性原則。危機情況下作出的緊急決策也許經不起科學的推敲或現實的考驗，并且隨著時間的推移危機情境也會發生變化。因此在決策制定時應當堅持彈性原則，既要保證決策切實有效，又要保證決策的迂回可變，在決策推行過程中也要不斷驗證審視既有決策的可行性，不斷修正調整以適應不斷變化的現實情況[5]。

（二）構建“整體應對”系統體系

“整體應對”是相對于“碎片化應對”的概念，是針對危機治理中出現的機構分割、流程分塊、手段分散等問題而提出的整合性的、持續化的、動態性的管理過程。

1.部門協作化管理。公共危機爆發后，一些地方部門之間在職責劃分、協同治理、資源配置、綜合決策等方面出現了問題。建議打破部門界限，成立公共危機治理的專門機構，牽頭危機預警測算、危機治理協調等工作，實現公共危機的扁平化管理，避免危機治理中的多頭治理和空頭治理現象出現。同時，建立部門間的協同治理機制，各部門內設危機治理辦公室，定期召開聯席會議，提升部門間的協同水平。

2.流程全周期管理。結合危機應對的經驗來看，公共危機具有一定的周期性，大致經歷潛伏、發展、爆發和恢復等四個階段。一個周期結束后危機又開始蓄積能量進入下一個周期，循環往復。普遍來看，領導決策主要集中于被動應對危機方面。因此，建議完善預警組織體系、形成危機應對預案、改革預警考評體系，將重心前移，降低危機發生的風險，降低危機治理的成本。同時，危機的反思不應簡單停留在問責處理領導干部層面，更應當構建以治理改革為導向的復盤機制。

3.信息數字化管理[6]。隨著智慧城市建設的普及，我們的城市社會中已經積累了一定的數字化基礎。但是從近期發生的新型冠狀病毒肺炎疫情的治理實際來看，在疫情感知、回溯追蹤、物資倉儲和封閉管理等方面都表現出了一定的無序，許多工作還需要工作人員挨家挨戶上門登記。這在一定程度上反映了智慧城市板塊分離以及利用率低下的問題。建議堅持從實用主義角度來加強數字系統普及和升級，盡快實現終端間的統一對接，加快數字分析人員的配備和培訓，真正提高數字化系統在公共危機應對中的效能。

（三）引入“臨機決策”管理圖式

“臨機決策”強調的是在特殊情況下，出于時間效率考慮，不過分強調民主討論和科學論證的決策方式。其重點在于強調決策出臺的背景條件，與領導獨斷專行行為是完全不同的概念。

1.高不確定性情境下臨機決策應盡快出臺。大部分的突發公共危機都是全新的危機或是征兆表現比較新穎的危機，即既有的程序措施暫時無法實現完全應對。在危機有著高不確定性、認知有限且時間緊迫的情境下，領導應當主動擔當，積極作為，形成臨機決策（或稱為“相機決策”），主要體現在應急救援和人員疏散等方面。

2.低不確定性情境下程序性決策應逐步出臺。在危機治理過程中程序化決策和臨機決策應當互相補充，隨著認知能力的提升，各職能部門分工協作，堅持科學民主的原則逐步開展程序化決策。

3.臨機決策應當納入下階段程序性決策序列。臨近決策和程序性決策應當注重動態調整和相互轉化，隨著危機應對經驗的積累，臨機決策中的創新成果也應納入程序性決策序列來減少危機應對中的不確定性風險因素。

（四）探索“協同治理”決策機制

鑒于公共危機影響主體廣泛、政府治理能力有限的困境，以及出于減輕社會心理恐慌、加強政群有效溝通和發揮社會監督作用等目的，加上非政府組織和社會大眾具備的溝通、專業、資源、整合及效率等方面的優勢，協同治理是公共危機治理的必然選擇。協同治理是一個宏大的研究課題，這里主要從領導決策角度討論實現機制。

1.積極擔當作為。公共危機發生后，政府應當第一時間表明立場態度，隨后各項有針對性的政策逐步出臺，給群眾吃下定心丸。在出現失誤時，也應當主動承擔責任并采取應對措施，讓百姓對政府部門從心底里產生敬意，從而提高領導決策的認可度。

2.誠懇對話交流。應將危機情況準確及時地對公眾開誠布公，并結合實際需要主動向社會公眾尋求幫助，在全社會形成危機治理合力，形成高質量的領導決策。

3.接受監督問責。全面而細致的社會監督能有效倒逼政府改進工作，領導干部應放下身子接受社會公眾的監督問責，及時動態調整政府決策，提高決策的可操作性。此外，建議將危機治理效能和群眾滿意度與領導考評、獎懲結合起來，提高領導作為的自覺性。

（五）釋放“立體式”宣傳影響力

用好線上、線下資源，開展全覆蓋、無死角的“立體式”宣傳引導可以起到社會動員作用，在集中力量應對危機的同時避免群體性事件發生。

1.及時公開政務信息。面對公共危機，政府部門封鎖消息不僅侵犯了群眾的知情權，也違反了《政府信息公開條例》的相關規定。并且隨著網絡設備的普及，特別是移動設備的全民化，政府已經無法單方面封堵公共危機信息。如果政府部門沒有及時公開消息，針對群眾的質疑沒有及時作出有效回應，群眾會出于“同情弱者”心理產生大量負面情緒，使得政府喪失話語的領導權，陷入“塔西佗”陷阱。

2.加強社會輿情管理。宣傳引導不能簡化為發布新聞通告或召開新聞發布會。政府應當通過交流互動的方式破除各類謠言的迷霧，對危機進行全面、權威的解讀，增加對醫務人員、基層干部、受災群眾等“個體”的關注和報道，體現人文關懷;提升宣傳的貼近性，與群眾產生情感共鳴;推動人民群眾自覺擔當危機應對的“宣講員”;提高人民群眾對各項政府決策的認知和認同。

3.提高網絡問政意識。通過網絡平臺，政府部門可以向社會大眾獲得真實信息，可以了解群眾的疾苦和需要。政府應當提高網絡問政意識，暢通網絡問政平臺，積極吸收合理建議、采取實際行動，并公開政府作為從而獲得群眾的信心信任和理解支持。

（六）培養“擴展認知”型領導干部

“擴展認知”型領導干部指的是能夠結合時代發展、人民需求和自身不足及時擴展自己的認知體系，不斷提升自身綜合素質以適應黨和國家事業需要的領導干部。

1.樹立正確的政績觀。綜合來看，領導決策中的種種障礙誤區根本在于領導干部的視角和觀點存在誤區，特別是政績觀方面存在偏差。應對公共危機應當以公共需要為導向，積極樹立正確的政績觀有利于形成公正、科學的決策。

2.提升心理調適能力。面臨巨大壓力，有效的自我心理疏導能讓領導保持頭腦清醒，有助于作出正確決策。領導干部在日常工作生活中應當有意識地培養自己的危機適應能力、壓力承受能力和精力集中能力，培養自己的觀察力、思維力和推理判斷力，培養提前思考問題、提前防范風險等能力，為危機出現時科學決策做好準備。

3.端正終身學習態度。領導干部應當有意識、有規劃地對公共危機領域的相關知識進行系統學習。有針對性地吸取其他地區的經驗教訓，時刻保持警惕，面對現實，深入實踐，完善個人的知識體系。

參考文獻：

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責任編輯：康???璇

[收稿日期]2020-03-25

[作者簡介]田嬌（1987—），女，重慶萬盛人，中共重慶市萬盛經濟技術開發區工作委員會黨校講師、教育培訓中心主任，主要研究方向：社會治理。