嵌入式治理：社會組織參與社區治理的一個解釋框架

□劉帥順，張汝立

（北京師范大學 中國社會管理研究院/社會學院，北京 100875）

一、問題的提出

社區治理作為社會治理的基礎在國家治理總體布局中的地位越來越凸顯。十九屆四中全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”和“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，這為地方政府探索如何將社會組織有機嵌入既有社區治理場域提出了新的要求。近年來，社會組織通過承接政府購買公共服務的方式向基層社區提供服務已經成為社會組織參與社區治理的普遍做法。

在政府向社會組織購買公共服務的制度中，不可避免地涉及兩對嵌入關系，即作為委托方的政府與作為承包方的社會組織之間的嵌入關系和作為服務方的社會組織與作為受益方的基層社區之間的嵌入關系，社會組織在其中扮演的聯結作用對實現有效的社區治理至關重要。關于政府與社會組織之間的嵌入式關系，有學者認為社會組織對政府的資源依賴使得政府形成了對社會組織的嵌入性控制[1]（p44-57），社會組織缺乏獨立性和競爭性，使政府對社會組織采取“過度體制嵌入”[2]（p66-68）。反之，通過嵌入政府以獲得資源和機會也是中國社會組織謀求發展空間和政府認可的普遍做法[3]（p83-92）。社會組織逐漸從受支配地被動“嵌入”國家轉為有意愿地主動“嵌入”國家[4]（p100-108），通過“模仿”政府行為來積極回應這種體制嵌入[5]（p116-119）。政府通過嵌入社會組織施加影響與控制，社會組織通過嵌入政府獲取資源與機會，政府與社會組織是主導與依附的不平等關系。

關于社會組織與社區之間的嵌入式關系。一方面，社會組織所提供的服務實際上與社區需求之間存在較大脫節，導致社會組織“懸浮”于社區訴求之上[6]（p67），無法實現社會組織基于社區需求的公共性生產與培育[7]（p125-139）。專業社會工作嵌入社區服務具有明顯的“物理性”，一種外來物要進入龐大的強勢體系需要親和[8]（p206-222）。社會組織與街區內其他治理主體的疏離使其始終無法嵌入本土網絡，反而導致行政社會工作對專業社會工作的反向嵌入[9]（p43-64）。另一方面，政府基于理性選擇對社會組織采取分類控制[10]（p73-89），對于輔助政府向社區提供公共產品的社會組織不是排斥而是鼓勵。行政體制的“模糊發包”特征也使社會組織獲得了參與社區建設的實踐機會[11]（p146-164）。從內生動力來看，隨著越來越多的精英群體主動加入社會組織形成結社力量，社會組織已經深入參與到社會治理的諸多方面[12]（p5-12）。處于制度場域中的社會組織擅長依托信息資源優勢擴大與所服務社區的相容利益[13]（p94-101）。可見關于社會組織能否嵌入社區的問題學界觀點并不一致，社會組織的外來性使其難以嵌入基層社區的權力與文化網絡結構，但是在政府支持與社會組織自身努力下又與基層社區形成了某種共生關系。即便認為社會組織可以有效參與基層社區治理的研究也并未從嵌入機制和行動邏輯上對社會組織加以細致研究?；诖丝剂浚到y揭示社會組織嵌入性地參與社區治理的內在機制與互動邏輯就顯得尤為必要。

筆者在B市所做的關于政府購買公共服務實地調查中，有少部分承接服務項目的社會組織不僅與社區居民建立了融洽和諧的社民關系，而且提供了居民普遍滿意的高質量服務，同時得到了所在街道和社區居委會的認可與支持。這與已有研究認為的社會組織“懸浮”于基層社區的隔膜狀態顯然不同，而是一種通過有機融合進而實現高效治理的嵌入式治理模式。這種嵌入式社民關系是一種建設性的社區治理新形態，通過嵌入式治理達成了社會組織、街道與社區的多贏效果。

筆者自2018年10月始，歷時近一年時間對B市C區20余家參與政府購買服務項目的社會組織進行實地研究，與街區政府、社會組織以及基層社區的負責人進行深度訪談，并參與觀察了多場社會組織在所服務社區舉辦的相關活動，獲得了大量有價值的第一手資料。在本研究中，筆者選取了兩家在相同政策和社會環境下成功實現社區嵌入的社會組織進行雙案例分析，以圖更加全面地揭示嵌入式治理的實現途徑與內在機制。通過系統把握嵌入式治理的具體運行模式，不僅有助于打破已有的對于社會組織參與基層社區治理的消極認知，而且有助于將這種社區治理新模式復制推廣，進而真正發揮出社會組織參與社會治理的強大潛力。

二、嵌入式治理：一個綜合的解釋框架

解釋社會組織參與社區治理的理論框架有很多。多中心治理理論傾向于將政府和市場“雙失靈”的領域下放給社會組織，發揮志愿主體的治理作用，因此多中心合作治理將公民由單一的消費者轉變成了決策者、消費者和評估者的多重角色的統一。多中心治理解決了制度設計中的三大難題，即制度供給、可信承諾和相互監督[14]（p49）。制度供給的長期穩定性為居民持續參與提供了信心預期，重復博弈帶來的信息公開化消除了居民參與的疑慮?？尚懦兄Z在社會組織與居民之間建立起信任機制，有效激發了社區各主體的參與意愿，并將信任中包含著的風險因素降到最低[15]（p91-95）。這些制度性安排都是社會組織實現嵌入式治理的重要因素。但是多中心治理理論認為志愿主體是完全自主獨立運行的第三方治理力量并不符合中國社會組織參與社區治理的現實制度環境，堅持政府主導下的社會組織協同參與是中國社會組織參與社區治理的基本前提。網絡治理理論認為公私伙伴關系、迎合公民需求、共同價值導向和溝通協商機制是社會治理的主要特征和目標追求[16]（p11-15）。經濟社會活動總是會被人際網絡、信任和情境所架構[17]（p481-510），所以網絡治理以社會關系的嵌入為基礎，強調政府部門與非政府部門的協商合作[18]（p36-39）。網絡治理理論中的嵌入強調不同權力主體為了達成集體目標而采取的妥協和趨同策略，在嵌入式治理的解釋框架中突出表現在社會組織對街道的依附式嵌入、社會組織向居民提供附加性服務和活動包裝能力等方面，并依此實現對基層社區的內生性關聯和持續性嵌入。復雜系統理論認為社會組織是社區治理系統中的一個重要節點，是連接公眾和政府的中介，在資源配置中起著關鍵作用。政府、市場和社會組織都是滿足個人需求的手段，政府和市場在提供公共服務方面的局限導致了對社會組織的功能需求[19]（p110-113）。社會組織在社區治理場域內直面其他服務供給主體，它們之間可能存在合作、競爭等多種關系。總之，社會組織處于復雜的社會系統內受到各方力量的牽制[20]（p109-115）。在實地調查中，社會組織通過綜合發揮駐點進社區、培育社區自組織能力等行動機制和資源鏈接、關系維系等能力機制成功建立并維系了與所服務社區原有服務供給方和相關利益主體的多元嵌入關系，進而實現了對社區的嵌入式治理。

通過梳理借鑒多中心治理理論、網絡治理理論和復雜系統理論對社會組織參與社區治理的多視閾解釋，筆者提出了一個更加具有本土化解釋效力的包含嵌入關系、嵌入機制和嵌入效果三個維度的嵌入式治理解釋框架（見表1）。

表1：嵌入式治理的解釋框架

社會組織作為一種外生性力量嵌入社區，天然地要面對居委會、物業公司和街道等原有的權力結構和治理規則，并且依據各自的功能定位和相互關系分異出合作式、競爭式和依附式三種嵌入關系。為了更好地應對與社區主體間的多樣性嵌入關系，社會組織必然要采取多樣化的嵌入機制。其中，信任機制最難建立也最為關鍵，需要通過服務時長和服務態度來逐步鞏固加強。除了提供專業性服務之外，社會組織提供附加性服務也能獲得社區居民的信任。行動機制最考驗社會組織的創造力和專業性。通常來講，駐點進社區、培育社區自組織能力和拓展活動形式是社會組織實現嵌入式治理的必要選項。能力機制是社會組織持久良性地嵌入社區的必要保障，涉及熟悉地方文化、內化本土價值和降低排異情緒的具體策略，包括資源鏈接、活動包裝和關系維系三種能力。嵌入機制是嵌入式治理實現的關鍵，社會組織通過靈活運用多種嵌入機制進而達到多贏的嵌入效果，最終實現嵌入式治理的目的。

三、關系、機制與效果：嵌入式治理的經驗檢視

L社工事務所是2011年5月在B市C區民政局正式注冊的民辦非企業單位，現有專職社工83人，其中全日制碩士52人，社會工作及相關專業38人，專家團隊20人。L社工事務所從2015年開始在C區某商品房社區承接弱勢群體服務項目，主要致力于失獨老人的心理健康、生活照料和自我價值提升等領域。L社工事務所從建立信任關系開始，逐步引導服務對象走出來抱團取暖，總結出“三為六助”服務模式并培育了“大愛之家”社區互助自組織，逐漸贏得了失獨老人的信賴。相比于在C區開展弱勢群體幫扶的眾多社會組織，L社工事務所屬于少有的嵌入式治理的成功案例。

Y社工服務中心是2015年12月在B市民政局注冊成立的一家專業性的非營利社會服務機構，現有專職社工八人。成立至今已承接環境治理、居民自治、文化建設等類型的政府購買項目近30個。Y社工服務中心于2017年以來一直在C區某農轉居社區從事社區環境治理類服務，2018年進駐社區創享空間之后實現了與社區居民的常態化聯系，并且為項目實施提供了有力的物質保障。Y社工服務中心是環境治理類社會組織中實現嵌入式發展的樣板。

（一）嵌入關系的分異

L社工事務所服務的社區有失獨老人17人，在L社工事務所開展失獨老人服務項目之前，社區所在街道就已經開始推行關愛失獨老人服務活動并且要求所轄社區切實做好這項工作，依此作為和諧街道建設的重要抓手。這種服務壓力落在社區居委會身上之后，一方面，居委會的服務手段十分有限，逢年過節登門慰問是唯一的服務方式；另一方面，失獨老人精神慰藉和互助支持的需求無法得到滿足。關愛失獨老人的行動由街道和社區親自負責實施并沒有達到理想的效果。L社工事務所于2015年進入該社區提供專業化服務之后，首先極大緩解了社區居委會的工作壓力。社區主任說：

“他們來了之后我們就退居二線了，人家是專門做弱勢群體工作的，肯定比我們在行，我們現在主要負責做好保障工作”（訪談記錄20190605）。

L社工事務所的社區工作方法靈活多樣，比如個案幫扶、集體活動、成立互助小組等，但是哪一項工作都離不開社區工作人員的支持配合。居委會掌握著基層社會的重要信息，也具有一定的社會網絡動員能力，因此社會組織與其合作有助于解決服務落地中的許多關鍵難題[21]（p101-124）。比如做入戶個案，社工在入戶之前需要從社區工作人員那里了解該戶家庭的具體情況，初次登門也必須由熟悉情況的社區骨干引薦。作為外來力量的專業社工，只有借助社區已有的熟人社會網絡才有可能逐步贏得失獨老人的信任和接納。社會組織開展集體性活動時也需要借助居委會的社區活動室作為活動場地，一旦與居委會原有工作產生空間上的沖突時，居委會甚至會主動將場地空間讓與社會組織使用或者改變自身工作安排，盡量保障社會組織順利開展服務。對此，社區主任解釋說：

“人家（社會組織）來了幫助我們減輕了工作壓力，我們應該盡量提供幫助”（訪談記錄20190605）。

社會組織與居委會的價值同軌和目標耦合使兩者形成了合作式嵌入關系。

在Y社工服務中心所服務的村改居社區，雖然硬件基礎設施已經能夠滿足居民的基本生活需求，但是居民由農轉居之后在生活習慣、環境保護和社區公共空間維護等方面意識薄弱，物業公司發現這些新居民的維權意識落后進一步降低了服務標準。Y社工服務中心進駐社區之后，連續三年開展社區環境治理和居民素質提升服務，同時針對社區居民維權意識薄弱和物業管理水平差等問題，特意邀請物權法專家對居民做了兩次普法宣傳活動，有效增強了居民的維權意識。某業主抱怨：“以前垃圾遍地，物業公司收了物業費從來不干事！”（訪談記錄20190614）。居民維權意識增強，給物業公司帶來了前所未有的壓力，以前服務質量不佳無人質詢現在卻經常面臨居民的質疑和譴責。社區居民還經常找到居委會要求替換不作為的物業公司，這讓物業公司十分警惕，因此不得不通過提高服務質量來彌補之前的工作缺失，盡量讓業主滿意。某物業公司工作人員說：

“他們（指Y社工服務中心）來之前我們工作很簡單，來了之后干的比我們還積極，現在我們工作壓力很大”（訪談記錄20190614）。

物業公司因為社會組織進駐社區而工作壓力陡增，但是面對社會組織的競爭，物業公司只有通過提高服務質量而別無他法。社會組織可能迫使消極怠工的物業公司退出社區，但是物業公司卻無法逼迫社會組織退出社區。一方面因為經過三年的持續性服務，社區居民已經對Y社工服務中心及其工作人員產生了信任，將其作為熟人社會網絡的重要組成部分，Y社工服務中心也逐漸熟悉了社區的地方性文化和原有治理規則，能夠基于既定場域開展活動；另一方面，因為Y社工服務中心是承接的政府購買服務項目，得到了街道和所在社區的大力扶持，而物業公司卻沒有這種社會資本的支持。兩個不同屬性的利益主體圍繞相同的服務目標和受眾形成了競爭式嵌入關系，這種競爭使得社區環境狀況不斷改善，最終使社區居民獲益。

資源依賴理論強調外部環境因素對于組織發展和行動的影響[22]（p441-488），承接政府購買服務項目的社會組織在提供服務時必然要對作為委托方和資助方的政府產生依附關系。B市C區民政局規定，社會組織提供服務所落地的街道要為項目提供50%的配比資金，提供了資金支持的街道自然想在社會組織開展服務過程中凸顯主導地位，這讓L社工事務所在提供專業服務時十分注重宣傳策略和活動開展方式。比如在端午節舉行的“濃濃情意，悠悠粽香”活動中，社會組織就專門邀請街道的計生科長參加活動，并在活動開始前鄭重邀請計生科長講話，在科長講話時有專人負責拍照，并通過微信公眾號等線上平臺將其加以重點宣傳。L社工事務所的這種活動安排刻意凸顯出街道對活動的大力協助，街道干部則通過“身體在場”的方式贏得了服務對象好感，活動本身成為街道干部踐行群眾路線的絕好機會。L社工事務所通過相機決策贏得了街道的信任和對活動的持續支持。Y社工服務中心則直接將對街道的感謝印在了活動條幅上，醒目地表明街道是該服務項目的資助方，并在每一次活動開始前和結束后都要求參與活動的居民拉起活動條幅合影留念。通過靈活多樣的宣傳策略，社會組織將無法言說的與街道之間的微妙關系體現在活動的方方面面，通過讓街道賺足“面子”進而贏得街道持續性的資金支持，結果是社會組織賺足了“里子”。社會組織與街道的依附式嵌入關系，讓兩者在活動開展中各取所需，最終達到了雙贏效果。

（二）作為服務策略的嵌入機制

信任機制是實現嵌入式治理的前提。信任是社會最主要的凝聚力之一，離開了人們之間的一般性信任，社會自身將變成一盤散沙[23]（p178-179）。社會組織要想成為社區熟人社會網絡的一分子和聯系社區居民的重要情感紐帶，就必須在贏得社區信任上下功夫。擁有對開展服務至關重要的社區熟人網絡恰恰是社區工作人員的優勢和外來專業社工的劣勢[9]（p43-64）。如何將這種劣勢轉換為服務優勢考驗著社會組織的本領。服務時長是建立信任機制的要素之一。L社工事務所在同一社區持續提供服務長達五年，Y社工服務中心在某村轉居社區也持續服務了三年，而且進駐社區創享空間之后，Y社工服務中心與社區居民成了鄰居，居民與社工中心工作人員互動頻率更高、私人關系更好，從而建立起服務關系之外的非正式關系，非正式關系的建立為Y社工服務中心贏得了更多的社區網絡支持和信任。服務態度和專業性也是信任機制形成的關鍵。L社工事務所的專業社工說：

“這些爺爺奶奶們特別喜歡跟我們聊天，有時候感覺陪聊就是最好的服務方式”（訪談記錄20190720）。

L社工事務所專業社工隊伍強大，長期扎根同一社區提供專業化服務使得社區居民很容易對他們產生信任，特別像失獨老人等特殊群體在與專業社工長期接觸之后會將其作為心理和生活上的重要支持來源，專業社工成為弱勢群體值得信任的社會資本。附加性服務同樣是建立和鞏固信任機制的重要抓手。所謂附加性服務指的是社會組織向居民提供的本來不屬于專業性服務內容的服務事項。社區居民對所信任的社會組織提出額外的要求同樣考驗著信任機制能否維系。居民大多對社會組織的功能和角色不甚了解，一旦對社會組織產生信任就容易對其過度依賴。L社工事務所的一名負責人說：

“居民來找我們尋求幫助我們當然很高興，但是有些時候真的不是我們所能解決的，也不屬于我們的服務內容”（訪談記錄20190720）。

居民在不了解社會組織職責的前提下對其產生信任實際上對社會組織帶來了更大的工作壓力，善于引導和幫助居民尋求幫助可以為社會組織贏得更多信任，而直接拒絕居民請求雖然在程序上無可厚非但是在道義上卻讓社會組織失去了人心。

行動機制反映的是社會組織采取豐富多樣的活動形式并且形成活動品牌的本領，通過居民廣泛積極參與來實現活動的常態化運行。Y社工服務中心在2018年搬進了所服務社區的創享空間，該空間由上級街道興辦并輻射整個地區，包括能人工作室、舞蹈室、兒童天地、多功能廳等十余個活動場地，空間面積300多平方米，這為Y社工服務中心開展活動提供了極大便利。Y機構的一名工作人員說：

“我們原先的辦公地點離得比較遠，設備場地需要提前跟居委會協商，現在我們直接現場辦公！”（訪談記錄20181027）

有了獨立的活動場地舉辦活動十分方便，召開居民議事協商會議不用擔心場地太小而影響居民參與體驗，社區老人和兒童也更愿意來創享空間娛樂閑談。創享空間實際發揮了“磁吸作用”進而凝聚起參與社區事務的公共領域，成為社會資本再造的政治空間和話語空間[24]（p99-121）。硬件條件齊備之后如何把活動搞得有特色就要看社會組織的專業本領?？紤]到村改居社區居民的公德意識和環境衛生不佳的實際情況，Y社工服務中心已經連續三年開展“綠色家庭公約”服務項目，主打親子互動、環境保護等特色活動，組建了一支由50多個家庭組成的和諧家庭俱樂部，并通過社區信息欄、微信群推廣等方式培育居民環保意識。以親子關系為紐帶、以綠色環保為倡導、以線上線下為平臺、以穩定持續為保障，Y社工服務中心開發出一套與本土價值和需求高度契恰的服務項目。L社工事務所則以培育社區自治組織能力為特色，發展出一套以“大愛之家”為平臺、以“三為六助”為工作方法的失獨老人互助體系。失獨老人的精神狀態普遍敏感，多采取主動邊緣化的方式減少與社區居民的日常互動，但是對于同類群體卻有著更多的理解和信任。L社工事務所提出“為健康而動，為快樂而行，為舒心而為”的互助創享服務模式和“居家服務、健康服務、心理疏導、心理減壓、社會服務和社會融入”六項服務內容，引導失獨老人走進“大愛之家”，增強同類群體的接觸理解，重建社會支持網絡和促進群體整合。參加“大愛之家”的老人說：

“我的老伴和閨女都沒了，就我一個人住。平時（大愛之家）只要有活動我就去參加”（訪談記錄20190625）。

公民參與的網絡孕育牢固的交流準則，這種網絡有利于協調和交流，因而有利于解決集體行動的困境[25]（p167-168）。通過自組織力量抱團取暖是這類群體實現社會融入的最好方式，L社工事務所起到的是專業化介入和凝聚力整合的作用，一旦自組織平臺成熟運轉之后社會組織便可以逐步退出，從而達到社區自治的理想目標。

能力機制指的是社會組織將自身本來所不具備的資源、信息和關系等要素整合進服務項目中來的本領。其中資源鏈接能力分為兩類，一是通過在社會組織實習的大學生鏈接到高校的專家資源，這是正式化地拓展社會組織專業能力和影響力的重要渠道。Y社工服務中心負責人就是通過這種方式聯系到多所知名高校的相關領域專家來社區開講座以及對內部員工開展專業培訓，社區居民和社會組織都受益良多，但是專家咨詢費用較高使得這種正式資源難以持續獲得。另一種非正式化且低成本的資源鏈接渠道是動員社區附近的公司員工參與活動，對此Y社工服務中心工作人員解釋說：

“公司也有黨建任務和擴大影響力的需要，我們動員他們來服務社區居民既減輕了我們的工作壓力，他們公司也完成了任務”（訪談記錄20190619）。

活動包裝能力也能吸引更多居民參與活動。以北京舉辦冬奧會為契機，Y社工服務中心就組織了一系列的社區環境治理主題服務活動，吸引了一批社區居民特別是兒童群體積極參與。L社工事務所同樣借著冬奧會的熱度舉辦“健康迎冬奧”系列講座活動，組織專業社工力量為失獨老人普及健康生活基本常識。實際上北京冬奧會和社區環境治理、健康講座并無直接關聯，但是一旦將活動項目與冬奧會巧妙地聯系起來就使活動本身增添了亮點和“合法性”，宣傳動員更加容易且活動效果也更好。關系維系能力可以為社會組織開展活動營造一個穩定的支持環境。L社工事務所通過“大愛之家”向失獨老人提供專業化服務時需要居委會工作人員參與。L社工事務所的一名專業社工說：

“動員這些老人還是社區自己的人好使，和社區工作人員的關系要處理好，做什么事都好辦”（訪談記錄20190625）。

邀請社區工作人員參與活動有時不是因為離開他們活動就無法開展，而是建立一種穩定互動機制的需要。社會組織提供相關服務減輕了社區原有工作人員的工作負擔，但同時也架空了他們的群眾基礎。社會組織需要與社區原有工作人員建立一種適度的平衡性關系，要通過行動表明社會組織需要他們繼續提供本土化支持。社會組織只有深諳這種社區治理規則才能降低原有治理主體的“排異情緒”，從而有助于社會組織實現嵌入式治理。

（三）嵌入式治理的效果

1.提高服務質量。社會組織通過嵌入式治理贏得了人心，社區居民對服務的滿意度普遍很高，居民“用腳投票”積極參與活動也促進了服務質量不斷改善，實現了居民參與和服務質量相互促進的良好局面。根據筆者掌握的C區2018年度政府購買服務項目結項考核結果（見圖1），共有71個社區治理類項目參與評審，L社工事務所和Y社工服務中心所承接的服務項目結項考評得分分別為81分和83分，屬于僅有的五個考核結果為優（大于80分）的社區治理類服務項目中的兩個。這綜合反映了受益居民、街道社區和評審專家對兩家社會組織服務能力和服務質量的普遍認可。

2.激發社區活力。社會組織通過提供豐富多彩的專業化服務以及通過資源鏈接為社區居民爭取到社會上的優質服務資源明顯調動了社區居民的參與熱情。通過親子互動的方式讓孩子帶動家長參與到服務中來既拓展了兒童的社會實踐能力也充實了家長的閑余時間。老年人在創享空間更容易形成同輩群體聚集現象，豐富的活動形式使他們將空閑時間利用起來，愉悅身心同時結識新朋友。鄰里之間的閑聊除了能夠創造出各種聯系，形成互惠關系網絡，還能夠形成親密感和情感支持，并在此基礎上形成社區意識[26]（p1-25）。創享空間提供了激發社區活力的重要平臺。

3.再造社會資本。社會資本是特定群體成員之間的信任普及程度[27]（p35）。社會組織嵌入社區之后通過重建信任將原來碎片化的社區力量重新調動整合起來，并通過培育新的社區自組織力量將原有的社會資本網絡不斷充實并且越織越密。職業法團作為群體成員互相認同和溝通的關系紐帶，將處于次級群體中的人們緊密聯系起來，強勁地把個體吸收進群體活動里[28]（p40）?！按髳壑摇薄昂椭C家庭俱樂部”等社區自組織力量正是起到了職業法團的“磁吸作用”。社會組織為社區激發培育出的關系網絡再造了社區居民的社會資本，從社會組織嵌入社區之前與之后的社區社會資本網絡的密集程度可以看出這種變化（見圖2）。

社會組織所培育的社區自組織力量在新的社區社會資本網絡中起到了核心作用，成為社區居民尋求社會支持的依靠力量，同時也是協助街道和居委會組織居民自治自助、維護社區秩序的重要力量。社會組織在進駐社區之前，居民、物業和街道幾乎不產生直接聯系（圖中用虛線表示），社會組織進駐社區后同物業產生了競爭式嵌入關系，同街道產生了依附式嵌入關系，社區居民在參與活動過程中也更加頻繁地接觸并熟悉這兩類主體，從而使自身的維權意識和市民身份意識得到提高。

4.增強政治認同。社會組織向社區居民提供服務是在政府購買服務的制度背景下進行的，政府主動吸納社會組織參與社會治理是看中了社會組織的社會性、專業性和志愿性，社會組織在提供服務過程中也深諳這種依附式的合作治理關系。因此，在提供服務的同時將黨和政府的政策講明白，替黨和政府把溫暖送到老百姓心坎上是社會組織的共識。一位失獨老人在參加活動后填寫的滿意度調查問卷上寫到

“十分感謝黨和政府對我們老年人的關心和愛護，在社會的幫助下我們生活得非常幸?！保ㄔL談記錄20190605）。

直接由政府提供公共服務效率低下且無法滿足居民需要，老百姓并不買賬，現在外包給社會組織提供服務質量更高，居民反而對政府產生了更大的認同感，這正是政府簡政放權改革所希望達到的理想效果。

（四）嵌入式治理的動態調適

L社工事務所和Y社工服務中心都達到了嵌入式治理的良好狀態，但是并不意味著這種與街道、社區和居民的良性互動關系能夠一直維持下去。嵌入式治理狀態既取決于社會組織的苦心經營，同樣也與C區政府購買公共服務政策的調整變動密不可分。隨著經濟社會發展變化，政府購買公共服務的項目內容和重點領域也有所不同，目前來看是環境治理類項目最受政府歡迎，資金支持力度也更大。Y社工服務中心最近三年能夠一直順利拿到項目與政府的政策導向和資金傾斜密不可分。服務項目類別不同，在社區面臨的利益主體自然也不相同。社區環境治理類項目就與社區物業公司的管轄范疇有重合，這時社會組織與物業形成競爭式嵌入關系就在所難免。L社工事務所致力于弱勢群體幫扶類項目，顯然社區原有的行政力量對于此類群體更為熟悉。作為外來的社會組織在開展服務之初就離不開社區原有力量的協助配合，社會組織就更加傾向于與居委會建立合作式嵌入關系。物業公司與這類社會組織的工作內容沒有交叉，自然也就沒有與其建立某種嵌入式關系的必要和動力。社會組織究竟與哪種社區原有治理主體建立嵌入關系取決于社會組織提供的服務類別，而社會組織提供哪種服務項目要看政府當年的政策導向和資金支持力度。沒有哪一家社會組織會完全無視政策導向而自顧自地提供特定服務，也沒有哪一家社會組織會長期與某一社區治理主體建立某種固定不變的嵌入關系。可以肯定，如果Y社工服務中心在同一社區提供的是失獨老人服務而非環境治理服務，那么它同樣需要與社區居委會建立更加緊密的合作式嵌入關系而非與物業公司產生競爭式嵌入關系。所以，服務內容不同，社會組織在社區主要建立的嵌入關系也不同。下圖展示了外部政策環境對嵌入式治理的影響（見圖3）。

嵌入關系不同則直接影響到社會組織采取的服務策略和嵌入機制。社區環境治理類服務需要動員大家廣泛參與，為了舉辦豐富多彩的活動以及鏈接到優質的外部資源來吸引更多的社區居民積極參與，社會組織的行動機制和能力機制就更為重要。而失獨老人幫扶類服務面臨的服務對象更加明確而特殊，此類社會組織就不以參與人數為活動成敗的標準，而是更加注重發揮信任機制的作用，通過真誠的服務態度和提供附加性服務走進受助對象的內心世界就更為重要，所以此類服務項目見效更慢，需要久久為功。

嵌入機制不同帶來的是嵌入效果的差異。信任機制側重于重建受助對象的互助網絡和生活信心，這類群體更容易表現出對國家的政治認同。行動機制側重動員社區居民力量和開發社區自組織能力，有助于激發社區活力和再造社會資本。能力機制幫助社會組織獲取更多的資源以擴大其影響力，最終將對嵌入效果產生多方面的積極影響。嵌入效果則會影響到街道、社區等治理主體對社會組織的評價與態度，進而再次影響到社會組織與其之間的嵌入關系。有的社會組織所提供的服務專門聚焦居民議事協商能力的培育，一旦居民具備了這種能力之后社會組織就會自然退出，尋找新的服務目標并建立新的嵌入關系。有的社會組織因為服務能力強、效果好，會在同一個社區連續多年提供不同類型的服務，因此也會不斷調整與社區利益主體之間的嵌入關系。在政策環境的外在驅動下，嵌入關系、嵌入機制與嵌入效果循環影響并動態調適，社會組織作為核心主體則審時度勢，運用好作為服務策略的嵌入機制以求實現與街道、社區等各主體之間的多元關系嵌入，通過良好的嵌入效果贏得政府和居民的認可與支持。

四、結論與討論

社會組織參與社區治理的一個重要路徑就是承接政府購買公共服務項目，因此社會組織必然受到政策環境的影響并與制度場域中的原有治理主體產生關聯。社會組織只有靈活運用好作為服務策略的嵌入機制才可能與社區的權力結構和文化網絡建立良性嵌入關系。社會組織一方面要通過顯著的服務效果和策略性的活動形式贏得上級政府的支持，另一方面也需要主動汲取上級政府的資源與政策來向社區居民提供高質量服務以贏得居民的信任。通過自上而下的資源輸送與自下而上的能力表達之間的循環支持，社會組織尋找到了在制度場域中應處的最有利位置，從而實現了嵌入式治理。因此，嵌入式治理提供了一個更加本土化的解釋框架，來解釋依附于政府的社會組織如何在贏得行政信任與提高服務質量中求得平衡，以及社會組織在其中所采取的服務策略和行動邏輯。

由此也引出兩個值得進一步討論的問題。第一個問題是嵌入式治理是否真正有助于社會組織成長壯大。政府對社會組織的嵌入式管控迫使社會組織通過主動嵌入政府的方式贏得更多的機會和資源，這種依附式發展策略長期得不到改變將固化為社會組織與政府之間的一種常態化關系，最終導致社會組織在無意識中喪失了社會性和自主性，成為政府的“好幫手”而非專業的“好組織”。第二個問題是社區類型是否會影響社會組織實現嵌入式治理。筆者所調研的社區可以分為三類：村轉居社區、大院式社區和商品房社區，其中村轉居社區和大院式社區屬于熟人社區，商品房社區屬于陌生人社區。筆者所研究的兩家社會組織分別服務于熟人社區和陌生人社區，且都實現了嵌入式治理。但這并不意味著社區類型對實現嵌入式治理沒有影響，驗證這個假設首先需要對社會組織和服務類別進行變量控制，才能對服務過程和效果加以比較分析，進而得出社區類型是否影響嵌入式治理實現的可靠結論。筆者寫作本文的目的是總體把握社會組織實現嵌入式社區治理的行動邏輯與實現機制，因此并沒有深入討論和嚴格比較社區類型層面的因素，但是筆者相信在將來會有更多的研究成果對以上問題做出令人滿意的回答。