改革開放以來我國學校民族團結教育政策的文本分析

裴長安，竇全能

（石河子大學 師范學院，新疆 石河子 832000）

在某種程度上，我們現在的學校教育目的就是為了培養現代的公民。學校教育工作的很多方面應該體現公共生活及其相應的公共精神，當然這種公共精神也體現在學生的生活和學習中。社會主義核心價值觀中的“愛國、敬業、誠信、友善”，是個人行為方面的基本道德規范，也是我們道德行為選擇的價值標準。因此具有強烈的國家認同意識是我國民族團結教育的首要目的，也即不管是哪個民族首先是中華人民共和國的公民，國家的榮辱興衰和每個公民休戚與共。每一個公民在憲法和法律賦予的范圍內為國家的發展做出自己的貢獻。只有這樣，中華民族的凝聚力才能得到加強，中華民族共同體意識才能提升，每個公民的利益才會有保障。在社會轉型時期，我國民族團結教育就是要弘揚以愛國主義為核心的中華民族精神，加強每個公民的責權意識，最終形成中華民族共同體意識。

“中華民族的形成與發展，是中原各族文化同周邊諸族和文化連續不斷交往交流交融的歷史過程。”[1]中國統一多民族國家的形成，是經濟社會文化發展的歷史必然。因此加強全體學生的民族團結教育，能夠使得每一個學生了解中國的歷史，讓每一個學生能夠牢固地樹立國家意識、公民意識、中華民族共同體意識，讓每個公民（學生）都為實現中華民族偉大復興的中國夢貢獻自己的一份力量。因此各民族學生之間要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣賞、相互學習、相互幫助。本文通過梳理我國改革開放以來不同時期學校民族團結教育政策的發展歷程，即從政策的恢復與發展期、強化期到完善期，以期對我國學校民族團結教育政策長效機制的建立提出相應的對策建議。

本文中的民族團結教育政策的文本是由國家頒布（具體指全國或者地方人大，中共中央、國務院及相關部門、地方政府及部門）的各種關于民族團結教育的法律、法規及規章等文本文件。

一、改革開放以來我國學校民族團結教育政策的發展脈絡

（一）學校民族團結教育政策的恢復與發展期（1982～1998 年）

隨著十一屆三中全會的召開，確定了以經濟發展為中心的目標，并把改革開放作為我國的基本國策，加強了社會主義法治的基本方針，這些都為我國學校民族團結教育政策的發展指明了方向和依據?；謴透呖贾贫纫詠恚覈鴮W校教育秩序也陸續回歸正常。20 世紀80 年代以來，由于國內外形勢發展變化，國家進一步關注民族團結教育的問題，并從國家政策層面頒布了一些與民族團結教育相關的政策。不過在這一時期的政策基本上是與民族教育和德育相關的內容。

《中華人民共和國憲法》規定中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家，并規定“平等、團結、互助的社會主義民族關系已經確立，并將繼續加強”。憲法作為我國的根本大法，規范公民的基本行為，也是制定其他法律法規的基礎?；诖?，1984 年5 月《中華人民共和國民族區域自治法》頒布，明確了公民要共同維護國家的統一和各民族的團結。《憲法》和《民族區域自治法》都規定了有關民族團結教育的內容，這為學校民族團結教育政策的制定奠定了基礎。

20 世紀80 年代以來，國家開始關注民族團結教育的問題是基于民族問題的現實訴求。所以1987 年國家教委《關于在各級學校注意進行黨的民族政策和加強民族團結教育的通知》提到，民族問題的發生雖屬少數，如果處理不及時，也會影響安定團結。因此，應當引起各地教育部門的重視，要在各級學校學生中經常、主動地開展黨的民族政策和加強民族團結的正面教育。因此，在各類學校中對學生進行黨的民族政策和增強民族團結的教育，對促進全國各民族的團結和維護國家政治上的安定，都具有重要的意義?？梢哉f是進一步明確了學校民族團結教育的重要性和現實意義。

國家教委在次年頒布了《小學德育綱要（試行）》并在試行一段時間后，1993 年正式實施了《小學德育綱要》，綱要中提出了要與各族少年兒童、外國小朋友友好相處。不過這一表述還是顯得模糊。

國家教委在1988 年頒布了《中學德育綱要（試行）》，1995 年正式頒發《中學德育大綱》，此時民族團結教育是學校愛國主義教育的重要內涵?！毒V要》提出，初中階段的學生要開展尊重兄弟民族和加強民族團結的教育，加強國防和國家安全、熱愛和平、同各國人民友好交往的教育；高中階段要求學生樹立國家利益高于一切的國家觀念，樹立個人利益服從國家利益的意識；同時針對高中學生的特點提出要加強民族團結、反對民族分裂的教育。在這個政策文本中體現了遵循中學生的身心發展規律，并針對不同階段學生分層次地確定德育工作的內容。但是同時也應看到，這個時期的政策文本表述對于民族團結教育的主體對象存在狹隘化的理解。民族團結教育是每一個公民應該具備的基本態度和堅持的基本原則。

1991 年國務院《關于進一步貫徹實施中華人民共和國民族區域自治法若干問題的通知》要求,國家有關部門和各級政府應加強民族團結和愛國主義的教育，同時各級學校應開設相關民族團結教育的課程，進行民族團結表彰活動。20 世紀90 年代開始，提出要進行民族團結教育的宣傳，并在各級各類學校中開設相應的課程供學生學習。

國家教委、國家民委在次年頒布的《關于加強民族教育工作若干問題的意見》中提到要增強民族團結、維護祖國統一和近現代史以及國情教育。在這個文件中，主要針對中等和中等以上的各類學校提出要根據學生年齡特點，結合學校教學實際，采取多種形式教育，充實馬克思主義民族理論和黨的民族政策的教學內容，加強民族平等、團結、互助、反對民族歧視的教育，進行無神論和科學世界觀教育，引導學生逐步樹立馬克思主義的民族觀和宗教觀。要有針對性的對學生進行反對國內外敵對勢力挑動民族矛盾、制造民族分裂的教育，提高學生抵制民族分裂活動的自覺性。[2]這使得學校思想政治教育的內容不斷擴展和豐富。

1994 年8 月23 日中共中央發布《愛國主義教育實施綱要》，強調對每一個公民“要進行民族團結教育”，明確在各族人民中牢固樹立漢族離不開少數民族、少數民族離不開漢族的思想，自覺維護民族團結和祖國統一。文件中強調我國少數民族和漢族之間相互離不開，強調學校及課堂教學的重要性，擴展了愛國主義教育的內涵，并且強調愛國主義教育應該貫穿人的一生。1994 年8 月31 日中共中央《關于進一步加強和改進學校德育工作的若干意見》中提出了愛國主義教育的內容和形式，而且要求中小學都要有自己特色的進行愛家鄉、愛祖國教育的基地和鄉土教材。要把增強民族團結和維護祖國統一教育列為學校愛國主義教育的重要內容[3]。也就是從此開始，中小學愛國主義教育的重要內容之一就是民族團結教育，不同年級的學生要用不同的形式來開展愛國主義教育，同時提出基地建設和鄉土教材建設的問題。

1995 年，作為我國教育工作和依法治教的根本大法《中華人民共和國教育法》頒布，明確了國家在受教育者中進行愛國主義、集體主義、社會主義的教育，進行理想、道德、紀律、法制、國防和民族團結的教育。而在2015 年修訂的《教育法》中規定，教育應當堅持立德樹人，對受教育者要加強社會主義核心價值觀教育，增強受教育者的社會責任感、創新精神和實踐能力。國家在受教育者中進一步加強愛國主義、集體主義、中國特色社會主義的教育，進行理想、道德、紀律、法治、國防和民族團結的教育[4]，體現了踐行社會主義核心價值觀的重要性和新時期我國教育立德樹人的目標。

1998 年國家教委依據教育法頒布的《中小學德育工作規程》提出了思想品德課、思想政治課是小學生和中學生的必修課程。這不但確定了課程的地位，而且明確以不同的形式來制度化，并提出進行不同形式的實踐活動。

（二）學校民族團結教育政策的強化期（1999～2007 年）

隨著我國社會主義市場經濟的建立，為我國民族團結教育的全面實施提供了歷史的條件和機遇。在這個時期的學校民族團結教育體現出了系統化和課程化，尤其以《關于在全國中小學開展民族團結教育活動的通知》的頒布為標志。

教育部辦公廳、國家民委辦公廳在1999 年頒布《關于在全國中小學開展民族團結教育活動的通知》，這是政府第一次比較系統地提出學校民族團結教育的政策，而且是首次以“民族團結教育”命名的政策文件。文件尤其是提到總結自1994 年以來試點經驗的基礎上，1999 年又新增試點地區，2000 年在其他省市全面推行民族團結教育活動。為更好地開展此項活動，教育部和國家民委編寫和審定《民族常識》和《民族政策常識》教材供小學和初中試用。

2002 年國務院《關于深化改革加快發展民族教育的決定》提到，要強化民族團結教育工作和學校德育工作，各級學校要有重點、分層次、有針對性地加強民族團結教育，在教師和學生中要增強各族師生的“三個離不開”的觀念，為我國各民族的團結進步和國家的長治久安作出自己應有的貢獻。

2004 年教育部辦公廳、國家民委辦公廳《關于在中小學進一步大力推進民族團結教育工作的通知》又一次強調在中小學推進民族團結教育的重要性和現實、歷史意義，并要求把民族團結教育課列入地方課程，開設《中華大家庭》《民族常識》《民族政策常識》等課程，并將經過審定的同名教材供小學和初中學生使用。在此文件中，可以說針對學生的身心特點，如小學低年級、高年級和初中生要求使用不同的教材，明確了這些地方課程要有相應的課時要求。

2005 年5 月《中共中央、國務院關于進一步加強民族工作 加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定》提到，要高度重視對青少年的教育工作，有關教育內容要進學校、進教材、進課堂，使“三個離不開”的思想觀念深深扎根于各族青少年心中；要大力弘揚以愛國主義為核心的中華民族精神，把民族團結教育納入公民道德教育的全過程，納入社會主義精神文明建設的全過程。這也是首次將民族團結教育納入公民道德教育和社會主義精神文明建設的全過程[2]。2001 年頒布的《公民道德建設實施綱要》，又將民族團結教育納入公民道德教育和精神文明建設的全過程，體現了民族團結教育的重要性和緊迫感。

同年國務院頒布《〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》中要求，各級政府應促進民族團結進步的各項活動的開展，包括表彰和獎勵民族團結進步事業的單位和個人，并將這種做法上升為各級人民政府的法定義務和職責。這是在新的形勢下加強民族團結、促進各民族共繁榮發展的好形式，也是新世紀新階段我國民族工作的一項重要內容。

（三）學校民族團結教育政策的完善期（2008 至今）

在學校民族團結教育政策試點、形成的基礎上，隨著以學校民族團結教育命名的文件以《綱要》的形式正式頒布，我國比較系統的學校民族團結教育政策已基本完善。

首先在2008 年教育部辦公廳、國家民委辦公廳《關于在中小學切實抓好民族團結教育工作的通知》中提出，在中小學加強民族團結教育必須有重點、分層次和有針對性；愛國主義教育、公民道德教育和素質教育的重要內容之一就是民族團結教育，并且要將民族團結教育繼續列入地方課程中。

同年在前期試點的基礎上，教育部辦公廳、國家民委辦公廳《關于印發〈學校民族團結教育指導綱要（試行）〉的通知》，對《綱要》系統全面地從學校民族團結教育的指導思想、課程性質和基本原則，目標與任務，主要內容，實施途徑和方法，師資培養與培訓工作，組織實施等六個方面進行說明，對學校民族團結教育的內容做了具體詳細規定，并附有相應地內容標準，如表1所示。

表1 學校民族團結教育內容及標準

次年，教育部、國家民委再一次明確民族團結教育課程列入地方課程，并成為學校教育的組成部分。具體的實施要求如表2 所示。

同年8 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深入開展民族團結宣傳教育活動的意見》的通知，明確要求在學校深入進行民族團結宣傳教育。分別對中小學、高校提出一些具體要求，中小學要按照《學校民族團結教育指導綱要（試行）》要求，開設民族團結教育相關課程；高校要在思想政治理論課和形勢與政策課中充實民族團結教育的內容。這進一步完善了各級各類學校民族團結教育課程的教育教學工作，使民族團結教育進教材、進課堂、進學生頭腦[5]。從2009 下半年開始，以民族地區民族團結教育為重點，全國各類學校普遍集中開展了民族團結教育?；谶@一時期國內的形勢，國家在民族團結教育上不但提出加強民族團結教育課程建設和教學工作，還提出形式多樣的實踐教學以及民族團結教育師資的培訓。

2009 年新疆發生“7·5 事件”，針對當時形勢，同年12 月新疆維吾爾自治區人大常務委員會通過了《新疆維吾爾自治區民族團結教育條例》。這是我國第一部地方政府關于加強民族團結教育的法規。在《條例》中要求，教育行政主管部門應當將民族團結教育內容納入教育規劃，組織編寫適用于大中專院校、中小學的民族團結教育教材；加強對教師隊伍的民族團結教育培訓，明確教師在民族團結教育中的責任，發揮教師在學校民族團結教育中的主導、示范和表率作用；學校應當加強學生的民族團結教育工作，并將民族團結教育列入教育教學計劃，融入國民教育的全過程，貫穿學生成長成才的各階段，推動黨的民族理論、民族政策和國家法律、法規進課堂、進教材、進頭腦[2]。這體現了特殊時期民族地區民族團結教育的緊迫性。之后2010 年，廣西壯族自治區頒布了《關于進一步做好全區中小學民族團結教育工作的通知》。

2009 年7 月，作為教育領域重要的綱領性文件《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》頒布，其中有涉及民族團結教育的內容，并指出要繼續推進在各級各類學校廣泛開展民族團結教育。

2015 年國務院印發《關于加快發展民族教育的決定》，其中一個重要的內容就是要建立民族團結教育常態化機制。要求各級各類學校要深入推進民族團結教育進學校、進課堂、進頭腦，在全國小學高年級、初中開設民族團結教育專題課，在普通高中思想政治課程中強化民族團結教育內容，在普通高校、職業院校（含高等職業學校和中等職業學校，下同）開設黨的民族理論與政策課程。國務院教育行政部門要指導編寫中學、小學各一冊民族團結教育教材，其中農村義務教育階段納入免費教科書范圍，各地可結合實際編寫地方補充教材。要推動馬克思主義理論研究和建設工程民族學類教材在全國高校相關專業統一使用，鞏固黨的民族理論和民族政策在民族學教學研究領域的指導地位。同時要利用現代信息技術等多種手段，開發、編譯民族團結教育教學資源[6]。

為了使得民族團結教育常態化推進，國家從課程設置、教材編寫、師資培養等方面提出相應的要求和措施。黨的十八大開啟了中國特色社會主義的新時代。黨的十九大報告則進一步強調，要深化民族團結進步教育，鑄牢中華民族共同體意識，加強各民族人民的交往交流交融。這對學校民族團結進步教育提出了明確要求。隨著民族團結教育在各級各類學校中廣泛有效地開展，各民族學生中實現中華民族偉大復興中國夢的理想和信念得到進一步鞏固。

二、學校民族團結教育的政策文本反思

（一）明確學校民族團結教育的內涵

通過對學校民族團結教育政策的考察發現，“民族團結教育”有時是作為愛國主義教育的內容，有時是屬于道德教育的內容。當然我國學校教育中，德育是一個大概念，主要包括了道德教育（或者叫狹義的德育）、法治教育、思想教育、政治教育、心理健康教育、民族團結教育等，而民族團結教育在現階段又被格外重視，因此明確民族團結教育的內涵必須要對我們目前德育進行反思和審視。民族團結教育應該和學校的道德教育有共通的地方，可以把民族團結教育的內涵引入到德育范疇中去。

民族團結是一個歷史范疇的概念，而民族團結教育是多民族國家培養公民民族團結意識的重要途徑。對于大學生而言，民族團結可能較好理解，但是對于中小學生而言，民族團結可能是一個較為抽象的概念。學校生活是一個熟悉的環境，比如一個班級的班主任、班干部、班級成員等需要團結，在各民族共處的班級里面，班級共同體成員可以通過班級公約來約束大家，而同學之間的矛盾必須通過溝通才能解決。也就是說，民族團結教育必須與中小學生的生活世界產生聯系，才有可能產生效果，而民族團結教育的目的就是為了培養中小學生的國家意識、公民意識和中華民族共同體意識。

（二）厘清學校民族團結教育的主體對象

2008 年以前的政策文本中，涉及到民族團結教育的問題大多只針對民族地區，似乎民族團結教育只是民族地區教育發展的問題，其他地區不存在這個問題。眾所周知，目前我國教育有了大的發展，不只是在高校，即使中小學生之間的交流也非常頻繁。比如國家支持的面向西部地區學生的內初班、內高班，使得不同民族的中小學生有了更多的接觸機會。只有不同民族的學生有了交流，才會有溝通，有了溝通才會有認識，有了認識才有可能更好增進彼此關系。歷史發展表明，中國是一個統一的多民族國家，無論哪個民族的學生都是中華民族的一個成員。因此少數民族學生和漢族學生都是民族團結教育的主體對象。習近平總書記指出，青少年階段是人生的“拔節孕穗期”，最需要精心引導和栽培。大學生、中小學生正是處在人生觀、價值觀和世界觀形成的重要時期，也是形成國家認同的重要階段，因此厘清民族團結教育的主體對象，學校才能有針對性地實施民族團結教育課程。

（三）構建學校民族團結教育的長效機制

2015 年的政策文本中提出了學校民族團結教育要建立常態化機制，也是對之前民族團結教育工作的反思和總結。曾有一段時期,我國學校民族團結教育流于形式化，甚至往往演變成為一種政策宣講，這不僅割裂了學生的生活世界,甚至給學生造成“民族團結教育就是參與一些活動”的表面工作，沒有內化成學生自身的需求。在一些學校，民族團結教育有時候成為學校教育體系之上的政治任務，在課程教學中，教材“內容理論性強，政治傾向重，寓教于樂的活動少，超越了學生的認知水平和接受能力”[7]；有的學校，把政策法規當做內容，通過單向的灌輸讓學生死記硬背，基本不考慮學生的身心發展水平，仿佛民族團結教育可以被簡化成一條條的知識，只要學生記住了,民族團結教育就可以完事了；教師“知識結構單一，缺乏教材教法教學的研究”[7]。這些現象的存在可能也是造成我國學校民族團結教育實施效果不好的一個原因。

因此，必須要構建民族團結教育的長效機制。首先，民族團結教育必須要列為我國各級各類學校的教育內容。每一個學生都必須要接受相應的教育，民族團結教育的內容不僅要通過地方課程來實施，更要通過如思想品德、社會、歷史、語文、甚至是數學等課程去滲透，把它作為學校文化的組成部分。其次，要注重民族團結教育的方式方法。必須考慮到民族團結教育是一個高級的心理過程，從認知、情感和行為等方面來進行相關內容和方法的設計。同時要考慮到家庭、學校、社區、他人的影響，能夠讓學生民族團結教育過程中受到潛移默化的影響。最后，我們必須注重培養各個民族學生的參與意識和能力，在學生生活和學校聯系緊密的班集體層面上建構班級公共生活，是民族團結教育的切實可行途徑。