昆山市農村集體土地資源管理與利用的調查思考

■ 莊社明

農村集體土地資源是國家賦予農村集體經濟組織和廣大農民群眾的最基本的生產和生活資料，是保障農業農村發展，壯大農村集體經濟，增加農民收入的物質基礎。必須把它保護好，管理好，利用好。

一、昆山農村集體土地資源的現狀及特點

根據我國《憲法》總則第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有；宅基地、自留山也屬于集體所有。”同時明確：“農民集體所有的土地，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。”從調查的情況看，目前昆山市農村集體土地資源狀況突顯三個特點。

（一）農村集體土地資源逐年銳減

統計數據表明，1951年5月昆山全域土地改革結束后，6.99萬戶農戶分到耕地97.63萬畝。1982年土地資源調查數據表明，昆山實有耕地87.52萬畝，比土改時減少10.11萬畝，其原因主要是大搞農田水利基本建設和農民翻建新房及道路用地。爾后，隨著改革開放大踏步推進，工業用地急劇攀升。1994年第一次土地資源普查時，昆山全域農用地已剩74.95萬畝，其中耕地73.24萬畝，分別比1982年又減少12.57萬畝、14.28萬畝。2010年，全國第二次土地資源普查結果表明，昆山農用地（此時的農用地概念有所調整擴大，把部分坑塘水面也納入其中）僅有58.89萬畝，其中耕地22.92萬畝，分別比1994年銳減16.06萬畝、50.33萬畝。這部分減少的農用地主要用于同期各類的建設用地，包括工業用地44.28萬畝，交通道路用地10.54萬畝，還有城鄉公共服務設施用地等。

（二）農民宅基地在動遷中大面積銳減

昆山市現有農民宅基地總面積為36687畝（含村莊周邊道路，公共場地等），其中凈面積只有16881畝，比1994年第一次土地資源普查時90538.5畝凈減少53851畝，減幅為59.48%。從2002年至2014年間，昆山市鎮兩級政府下發文件，停止農房翻建和增宅申請，動遷和增宅農戶一律進政府統一規劃建設的動遷公寓房。從2014年下半年起，才逐步恢復保留村莊農戶的房屋翻建工作。尤其是二、三產業較發達的昆山經濟技術開發區、高新區和花橋開發區以及陸家鎮，農民宅基地動遷基本結束。其中陸家鎮已沒有農民宅基地，其他3個開發區的農民宅基地也所留無幾。

（三）農村的土地后備資源匱乏

昆山市地處長三角，一馬平川，少有山和灘涂，又是全國土地復墾整理試點縣（市），曾多次被國土資源部評為土地整理復墾先進單位。從上世紀90年代初，就大力推進土地復墾復種，先后明確了一系列激勵政策，進行了詳細的摸底調查。制定具體的規劃方案，先易后難，先后對全市近3萬畝的廢棄閑散地和18萬多畝未利用地進行復墾復種，墾殖指數高達98.6%。如今，還可復墾土地的后備資源極少。

二、昆山農村集體土地資源的保護、管理和利用的改革舉措與啟示

（一）大力推進農業用地適度規模經營是實現農業現代化的基礎條件

據調查統計，昆山現有集體耕地271992畝。其中：確權給農民188663畝，占69.36%，還有近30%的耕地大多是停種停養和已征未用地；經營權流轉的有186676畝，流轉出的耕地大多是由村集體經營的合作農場和種田大戶經營，規模經營率達到98%以上；散戶經營種養的面積僅有2984畝，占耕地總數的1.1%。由此，全市農村耕地已實現從農戶分散承包經營轉化為適度規模經營，為發展農業機械化、現代化打下了良好的基礎。

（二）不斷推進集體建設用地流轉改革保存了較多的集體建設用地資源

1998年，昆山市人民政府就出臺了《昆山市農村存量建設用地使用權流轉管理的實施意見》，邁出了探索集體建設用地流轉的第一步。2001年，又出臺了《昆山市集體建設用地使用權抵押登記的實施意見》，突破了《擔保法》關于集體建設用地使用權不能用于銀行貸款抵押擔保的條條框框，為昆山集體建設用地使用權流轉注入了新的活力。2002年10月，江蘇省政府將昆山正式列為集體建設用地流轉改革試點城市。同年，昆山市委也出臺了《關于加強土地規劃和利用管理，推進集體建設用地流轉的若干意見》，再次明確了集體建設用地的融資抵押功能，進一步提出了集體建設用地與國有建設用地同地、同權、同價的初步制度設計安排，為全市經濟發展提供了大量的集體建設用地資源。最高時達10萬多畝，也為集體經濟組織積累了豐厚的土地資本。2007年，國家要求工業用地全面公開掛牌出讓后，尚存集體建設用地流轉用于工業的有55729畝，為昆山工業用地二級市場增添了活力。另外，近幾年來為壯大村級集體經濟，根據蘇州市“一村兩樓宇”的政策，也辦理了一些零星的集體經營性建設用地審批。

（三）利用好農村閑置建設用地和房屋是實施鄉村振興戰略的有效途徑之一

在全面推進鄉村振興戰略過程中，基層普遍反映的難點是缺乏有效有用的土地資源。但在調查中發現，一方面隨著經濟社會的發展，土地資源日趨緊缺；另一方面，還有不少土地閑置或棄耕拋荒，而且農村集體建設用地及房屋的利用率普遍較低。據2016年調查統計，全市閑置的集體建設用地有3517畝，其中閑置的宅基地有2674畝，占76.1%；全市農村閑置房屋總量達545634平方米，約2200幢，其中整幢房屋長期閑置無人住的有169792平方米，約800余幢。近兩年來，在實施鄉村振興戰略過程中，涌現了一些鎮村想方設法盤活農村閑置土地資源和房屋的典型。例如張浦金華、周莊三株浜、千燈歇馬橋等村，根據村鎮規劃，按照《土地管理法》關于鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅的規定，千方百計利用現有空閑的農村集體建設用地及空閑房屋，創新發展農家樂等鄉村旅游項目，既滿足城里人日益增長的休閑消費需求，又有效推進美麗鄉村建設，拓展農民就地就業空間，拓寬農民收入來源，收到了一舉數得的效果。他們的實踐經驗可供借鑒推廣。

（四）全面推行耕地輪作休耕是有效提高耕地質量的長遠之計

昆山市從2015年秋種起推行耕地輪作休耕，使保護耕地的方法從傳統的以量為主轉變為量質并舉，耕作制度從滿耕不休轉變為有計劃的輪作休耕。通過3年多來的實踐，已完成全市近10萬畝耕地輪作休耕。據農技部門調查分析已有效實現了化肥減施和耕地質量提升。2016年減少當季化肥使用量461.8噸（根據監測點調查小麥每畝化肥使用25公斤，復合肥和尿素25公斤計算，折成平均為22.7公斤，其中氮肥15.25公斤，磷肥7.5公斤）；紅花草等綠肥還田后，增加了土壤有機質含量，改善了土壤的理化性狀，提高了土壤保水、保肥能力，從而達到改土培肥的效果，同時可減少下茬水稻氮肥用量每畝2-8公斤；冬季土壤休耕深翻曬垡后，擴大了地塊的裸露面積，使土壤耕作層加深，容重下降，改善了土壤板結、作物根系下扎困難等狀況，從而有效提高了耕地質量。

三、昆山農村集體土地資源保護、管理與利用的對策建議

昆山市集體土地資源管理雖取得了顯著業績，但從集體土地管理與利用深層次角度而言，當前突出的還存在“三個不到位”：一是認識不到位。有的領導認為昆山是經濟發達地區，城市化率已達73.1%，不應該再保留農村的集體土地資源，也不鼓勵村集體利用土地資源發展經濟。這明顯與國家鼓勵大力發展農村集體合作經濟的要求格格不入。同時，由于長期以來受蘇南模式的思維路徑的影響，企業經營性建設用地都是習慣先由地方政府征收為國有，然后再供給企業使用。有的村干部和村民，錯誤認為土地本來就是國家和政府的，他們想怎么用就怎么用，與己無關，所有者主人翁意識淡薄。二是管理不到位。主管部門指導管理不到位，導致有的干部認為《憲法》已明確規定，集體土地資源是農民集體所有，由農村集體經濟組織或村委會管理，而村委會是村民自治組織，都不需要過多的行政管理，何況農村集體經濟組織是獨立市場的主體，更不好多管。再說農村集體土地資源面廣量大，又很分散不好管理。沒有認識到土地是一種特殊的資源要素，更是一種有條件的市場商品。它的市場流動與利用受到國家和政府嚴格的規劃和用途管制，村民對集體土地資源的所有權和農民對土地的使用權都是一種有限的物權，應該接受政府有效調控和指導。三是利用不到位。由于集體建設用地地理位置、交通條件相對劣勢，使用者大多又是中小與微型民營企業，畝均產出率與貢獻率都普遍不及外企和國企，尤其是與深圳、上海等城市相比差距更大，畝均產出率不及它們的1/3。昆山市內各區鎮發展也很不平衡，畝均產出率最高的開發區為最低鎮的3.6倍。由此可見昆山集體建設用地的開發利用集約節約水平提升潛力還很大。據此，對農村集體土地資源保護、管理與利用提出如下對策建議：

（一）從建設生態文明高度全力保護好農業用地

《土地管理法》明確國家對耕地實行特殊保護，這對耕地稀缺的昆山尤為重要。實踐證明，有實力可以引進企業、項目、資金、技術、人才等生產要素，但金錢卻買不到優質的空間、空氣、土壤、水等生態資源。習近平總書記提出“美好生活的向往，就是我們奮斗的目標”。我們更應注重生態宜居和生活質量。鑒于此，昆山從上到下必須花大力氣保護好現有的農業用地，尤其是耕地。這不僅僅為了生產農副產品，更重要的是生態文明建設的需要，是生活宜居的需要，也是保持昆山魚米之鄉“靈魂”的需要。應從規劃的源頭嚴格保護農業用地（包括水面），從用地年度計劃著手作出建設用地減量具體計劃，從逐個項目操作把關抓好退二還一、退漁還湖等細致工作。特別是全市還有幾萬畝已征未用及已補未征（停種停養）的耕地，應該逐塊實地踏勘，定位上圖，作出綜合整治、復墾復種的具體安排，逐步讓村、組農民恢復承包經營權，堅決杜絕耕地拋荒現象。

（二）從保權讓利出發全面深化農村“三塊地”改革

2019年8月26日通過的《中華人民共和國土地管理法》修正案，在2020年1月1日正式實施，其主要亮點就是圍繞實現農村、農民土地上的財產權，全面深化對農村集體所有的“三塊地”的改革。首先是放開農村集體經營性建設用地上市流轉。這塊地昆山大約有85000多畝，其中55729畝是流轉給工業企業的。原來集體建設用地上市流轉、抵押等在法律上均有障礙。現修改的新《土地管理法》明確規定，土地利用總體規劃，城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或個人使用。對此，昆山應該認真研究落實，保護利用好85000多畝集體經營性用地的集體所有權，不得隨意轉為國有，為農村集體組織和農民的土地權益留下最后一塊蛋糕。第二是農民宅基地的管理利用的改革。要圍繞農民宅基地使用權的有償退出和流轉做文章，尤其要破除農民閑置的宅基地和住房使用權的出租或出讓的渠道和市場的障礙，讓農民在市場流動中實現其宅基地及房屋最大的財產權。第三是集體土地征收的改革。除了新《土地管理法》第四十五條規定的為了公共利益需要，五種法定情形外，均不得征收農村集體土地，要全力保護好全市僅剩的集體所有的380642畝農地。確有優質的二、三產項目需要使用土地，也盡量使用存量或增量的集體經營性建設用地，確保農民在土地上的所有權不被剝奪。

（三）充分尊重和發揮農村集體組織和農民的主體作用

法律明確規定，農村集體經濟組織或者村民委員會代表農民集體行使農村集體土地的所有權。農民是農村的主體，農村集體組織是農民的代表。他們在農村的一切工作中都占主體地位。他們的最大資源、資產就是國家賦予的土地資源。因此在農村集體土地資源的管理、開發、利用過程中，無論任何組織和人員，任何時候，任何地點都必須絕對尊重他們的所有者權力主體地位，充分發揮他們的行使主體權利的作用。譬如：在依法征收征用集體土地時，必須征得他們同意，并依法進行公告、聽證，獲得村民會議三分之二以上成員的表決通過；必須給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障；在集體土地出讓、出租、入股等經營性活動中，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，必須通過市場平臺公開、透明、公正進行，必須讓農民獲得最大的收益。尤其是昆山這樣的經濟發達地區，前40年的改革開放，農民在土地資源上已作出了巨大的犧牲和極大的貢獻，政府在出讓土地中曾經獲得豐厚的原始資金積累，帶來了地區經濟社會的繁榮，現在政府應該讓利于農民，城市反哺于農村。

（四）抓住新《土地管理法》實施的契機努力提升昆山依法管地、用地的水平

新《土地管理法》的實施，使農村集體土地資源保護、管理、利用進入了一個新的歷史階段。以往那種千方百計打擦邊球、隨意批地用地的狀況，應該一去不復返了。我們必須轉變思想觀念，保障經濟社會持續發展，開創土地管理工作新局面。首要的問題是必須認真學習宣傳好新的《土地管理法》。尤其是各級干部要帶頭學好，并結合實際，深刻領會，認真貫徹落實好。同時要緊緊抓住昆山深化兩岸產業合作試驗區條例，省人大立法和全國土地第三次普查的機遇，把昆山以往在實踐中探索總結出的一些有效經驗做法，爭取將建設用地易地置換、凈增耕地折抵使用、國有未利用地復墾確權等創新做法融入到試驗區條例中。要進一步創新試驗，為昆山下一步發展創造良好的土地法制環境和空間資源環境。