從抗擊新冠肺炎疫情看社會保障在國家治理中的功能及走向

賈玉嬌

一、抗擊新冠肺炎疫情的國家治理總調動

自黨的十八大以來，黨中央不斷加強制度建設與提升制度執行力，并在現實考驗中不斷明確堅持和鞏固什么，完善和發展什么，不斷釋放中國特色社會主義制度優勢、道路優勢。2020年伊始，中國突發新冠肺炎疫情。這場疫情傳播速度之快、感染范圍之廣、防控難度之大為新中國成立以來之最。在大流動社會且病毒信息與治療手段不對稱的情勢下，中國以民生保障為要旨，以國家治理體系為依托，以國家治理機制為載體，在黨中央的統一指揮調配下，迅速建立聯防聯控聯保機制，釋放出了國家治理的“非常之力”，使得疫情防控工作及時、全面、有效地開展，力保全國人民的生命、健康與生活，使中國這艘大船平穩向前。

針對疫情防控的總體性與復雜性，黨中央以人民為中心，對疫情防控展開系統部署，形成由中央政治局常委會領導，中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組指揮，國家衛生健康委牽頭，財政部、商務部、工信部、交通部、人社部、民政部等32 個部委參與的聯防聯控機制。相關制度縱橫交織，從中央直貫到地方，從北京輻射到全國，連接經濟、社會各個端口與主體。一個立體式、系統化、全方位的制度大網覆蓋于中華大地之上。其中，社會保障制度作為關系國計民生的一項基礎性制度安排發揮出了重要作用。

二、抗擊新冠肺炎疫情中社會保障制度的調動情況

制度一頭連著人民，一頭連著國家，在這三者之間，中國努力推動實現協同統一。一個制度優劣的檢驗標準就在于是否想人民之所想，急人民之所急①習近平：想群眾之所想、急人民之所急、解群眾之所困.新華網，2016年12月22日，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-12/22/c_129415660.htm.。我國制度以保障人民的利益，滿足人民的需求為根本出發點，人民性是中國國家制度與治理體系建設與發展的價值本位。此次新冠肺炎疫情席卷全國，威脅人民生命安全，極大地影響了人民的生活和發展。根據受疫情影響的不同，本文將全國人民劃分為四類，分別是：新冠肺炎患者；抗擊新冠肺炎疫情一線工作人員，包括醫務工作人員、交通運輸防控一線工作人員、社區工作者、醫療垃圾處理人員；疫情封城期間滯留武漢的外地人員；其他社會成員。由此形成四大需求板塊：醫療救治需求；安全防護、職業傷害補償需求；生活援助需求；正常生活需求，包括各類人群的健康、生命安全與生活需求，例如各類社會保障金的及時發放，基本生活物資、就業、上學、就醫等基本民生保障。這些既是人民的需求，也是保持國家經濟社會良性運行的需求。社會保障制度作為連接人民與國家的基本橋梁，作出了以下制度回應：

（一）“醫療保險＋醫療救助＋大病保險＋財政兜底”：人民生命安全的基礎保障制度體系

在新冠肺炎疫情開始全國蔓延的第一時間，國家醫保局要求全國醫保系統按照“兩個確保”做好救治工作，即確?；颊卟灰蛸M用問題而得不到及時救治，確保定點醫療機構不因醫?？傤~預算管理規定影響救治。為此，國家醫保局采取非常措施給予制度保障，充分發揮醫療保障資源整合優勢，對于新冠肺炎患者治療費實行“四個一批”：1.基本醫保解決一批，擴大醫保報銷目錄，將《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案》覆蓋的藥品和醫療服務項目臨時納入醫保支付范圍；對集中收治患者的醫院，醫療費用不納入醫院總額預算控制指標。2.大病保險解決一批。3.醫療救助基金兜底保障一批。4.剩下的個人負擔部分由財政補助一批。對于異地就醫患者，采取先救治后結算，報銷不執行異地轉外就醫支付比例調減規定。

（二）“職業安全＋人文關懷＋工傷保險＋津貼工資”：一線工作人員的勞動保障制度體系

在全力救治新冠患者的同時，做好防疫一線醫務工作者及相關工作人員人身與職業安全保障工作。1月22日，人社部、財政部、國家衛健委聯合印發《關于因履行工作職責感染新冠病毒肺炎的醫護及相關工作人員的有關保障問題的通知》②人力資源社會保障部財政部國家衛生健康委關于因履行工作職責感染新型冠狀病毒肺炎的醫護及相關工作人員有關保障問題的通知.中華人民共和國人力資源和社會保障部，2020年1月23日，http://www.mohrss.gov.cn/gkml/zcfg/gfxwj/202001/t20200123_357525.html.；2月11日，國務院辦公廳轉發國家衛生健康委、人社部、財政部《關于改善一線醫務人員身心健康若干措施》③國務院辦公廳轉發國家衛生健康委、人力資源社會保障部、財政部《關于改善一線醫務人員工作條件切實關心醫務人員身心健康若干措施》的通知.中華人民共和國中央人民政府，2020年2月11日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-02/11/content_5477476.htm.的通知；3月14日，國務院聯防聯控機制印發《關于聚焦一線貫徹落實保護關心愛護醫務人員措施的通知》①國務院應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯防聯控機制關于聚焦一線貫徹落實保護關心愛護醫務人員措施的通知.中華人民共和國中央人民政府，2020年3月11日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-03/12/content_5490416.htm.；3月3日，中央應對新冠肺炎疫情領導小組印發《關于全面落實疫情防控一線城鄉社區工作者關心關愛措施的通知》②中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組引發《關于全面落實疫情防控一線城鄉社區工作者關心關愛措施的通知》.新華網客戶端，2020年3月4日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1660229390292632 421＆wfr=spider＆for=pc.，3月6日，民政部印發該通知的落實通知③民政部關于貫徹落實中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組《關于全面落實疫情防控一線城鄉社區工作者關心關愛措施的通知》的通知.中華人民共和國中央人民政府，2020年3月6日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/07/content_5488420.htm.，確定八個方面關心關愛一線城鄉社區工作者政策措施。通過上述安排，為一線醫務和社區工作人員提供工作休息條件、防護設施和設備配置、安全的職業環境；飲食、營養保障；心理疏導與人文關懷；依法認定工傷；發放衛生防疫津貼、落實待遇、增發不納入基數的績效工資；輪休與隔離按照出勤對待。

（三）“住宿飲食援助＋臨時救助”：武漢滯留人員的基本生活保障制度體系

1月31日，武漢市民政局對非本市戶口，因探親、旅游、務工等原因感染新冠肺炎導致出現嚴重生活困難的流動人口，按照當地低保標準的4-6 倍直接給予臨時救助。2月22日，武漢市民政局出臺了《關于開展滯留在漢外地旅客臨時生活救助的通知》④武漢設置69 個安置點，累計發放1609.8 萬元臨時生活困難救助金.中國青年報，2020年3月14日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1661135377133397316＆wfr=spider＆for=pc.，對生活困難的人員一次性支付3000 元補助（300 元／天×10天）。在以經濟援助為主的做法外，還為滯留的困難人員提供住宿與食品援助。武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部出臺《疫情防控期間滯留在漢的外地人員服務保障工作實施方案》，截至3月13日晚，武漢市一共設置了69 個安置點，為滯留武漢生活困難人員提供臨時住宿與飲食供給，累計安置4843 人。

（四）“低保制度＋臨時救助＋生活援助＋發現追蹤＋機構治理”：貧困人群、脆弱人群和機構人群的基礎保障制度

在這場疫情中，低保家庭、特困人員、農村“三留守”人員受到的沖擊最大，在黨中央的指揮部署下，民政部發布《關于進一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》⑤中央應對新型冠狀肺炎疫情工作領導小組印發《關于進一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》.中華人民共和國民政部，2020年3月7日，http://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_2020yqfkzjz/bsyq/202003/20200300025392.shtml.，本著應保盡保和疫情重災區終止退出的原則，開展社會救助兜底保障。主要采取以下幾個措施：其一是深化社會救助及時響應機制改革，暢通服務熱線，優化簡化社會救助流程，下放社會救助審批權，加大鄉鎮街道臨時救助審批額度；其二是對困難群眾發放臨時價格補貼；其三是對建檔立卡貧困戶進行健康管理；其四是對感染新冠肺炎的非本地戶籍人員，可在急難發生地申請臨時救助。針對“一老一小”家庭，3月6日，民政部辦公廳印發《關于在疫情防控期間加強特殊困難老年人關愛服務的通知》①民政部：疫情防控期間加強特殊困難老年人關愛服務，人民網，2020年3月6日，http://society.people.com.cn/n1/2020/0306/c1008-31620785.html.；3月14日，國務院聯防聯控機制印發《因新冠肺炎疫情影響造成監護缺失兒童救助保護工作方案》，對獨居尤其是生活不能自理的特困老年人、隔離在家的孤寡老人，以及父母及監護人因疫情影響無法提供監護的兒童，開展全面排查，建立發現與及時報告機制，提供妥善照顧與追蹤服務。此外，對老年人、兒童、精神疾病患者及犯人聚集的機構開展疫情防控工作。

（五）“就業保障＋待遇保障＋便民服務＋心理疏導”：社會普通人群的基礎生活保障制度

習近平總書記在多次重要講話中指出，就業是最大的民生。在疫情影響下，如何保障企業復工復產，勞動者穩定就業、有序務工成為“六穩”之首，將對國家經濟社會穩定運行產生直接影響。從2月5日至3月17日，黨中央接連作出重要指示，在黨中央領導下，人社部等相關部門發出系列通知開展工作，從工作路徑與內容上看，呈現出“兩個階段”“兩個重點人群”“兩條主線”?！皟蓚€階段”是指從疫情防控期間的復工復產時間表上看，2月5日到2月13日是重點企業復工與用工保障階段從2月13日到3月17日是各類企業復產復工階段；“兩個重點人群”是農民工與高校畢業生。習近平總書記特別重視高校畢業生和農民工的就業工作，將其作為穩就業的重中之重。

在黨中央的決策部署下，人社部圍繞“穩定企業就業崗位”與開展“就業兜底”兩條主線，開展穩崗穩就業及一系列服務工作。主線之一是運用社會保險和津貼補助杠桿援企穩崗穩就業。統計企業開復工時間，并由互聯網或指導企業向員工發布；2月20日，人社部、財政部、國家稅務總局印發《關于階段性減免企業社會保險費的通知》（人社部發[2020]11 號）②人力資源社會保障部 財政部 稅務總局關于階段性減免企業社會保險費的通知.國家稅務總局，2020年2月20日，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810755/c5144708/content.html.，通過分區分類型返還企業部分失業、養老、工傷等社會保險，激勵企業穩定用工；對吸納就業困難人員、離校未就業畢業生，堅持不裁員且正常發放工資的企業給予階段性社會保險補貼、崗位補貼，預計養老、失業、工傷三項社會保險共為企業和個體工商戶降低成本5000 億元以上；對參保企業吸納新勞動力并開展以工代訓的，按人頭給予企業階段性培訓補貼；對吸納登記失業半年以上人員以及因疫情無法返崗的農民工就業且簽訂1年以上勞動合同并按規定繳納社會保險費的中小企業，按人頭給予一次性吸納就業補貼。主線之二是開展人社扶貧，開發臨時性公益性崗位托底安置貧困勞動力。圍繞于此，開展24 小時重點企業用工調度保障機制，穩崗返還失業保險的“不見面”審批，農民工復工點對點、一站式服務，線上招聘、技能培訓與簽訂電子勞動合同。

保障疫情期間勞動者工資收益。一方面，針對事業單位工作人員，人社部、財政部印發《關于新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間事業單位人員有關工資待遇的通知》①人力資源社會保障部財政部印發《關于新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間事業單位人員有關工資待遇的通知》.中華人民共和國人力資源和社會保障部，2020年2月13日，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/202002/t20200213_359781.html.，規定因疫情期間的隔離治療與觀察及其他緊急措施導致無法正常勞動的事業單位工作人員，期間的工資、福利待遇按出勤對待；另一方面，針對企業職工，因疫情影響無法正常復工，用完各類假期仍不能正常上班的職工，企業參照國家關于停工停產期間工資支付相關規定與職工協商支付工資；暫無工資支付能力的企業與工會或職工代表協商延期支付；對因依法被隔離導致不能提供正常勞動的職工，企業按正常勞動支付其工資，隔離期結束后，對仍需停止工作進行治療的職工按醫療期有關規定支付工資；對在春節假期延長假期間因疫情防控不能休假的職工，依法支付加班工資。

為失業人口提供失業保險與失業救助。對領取失業保險金期滿仍未就業且距離法定退休年齡不足1年的失業人員，可繼續發放失業保險金直至法定退休年齡；疫情防控期間，湖北等疫情嚴重地區的參保人員，按照不高于當地失業保險金標準發放失業補助金，但是失業保險金和失業補助金不得同時發放。推進失業保險網絡化經辦，人社部辦公廳印發《關于進一步推進失業保險金“暢通領、安全辦”的通知》②人力資源社會保障部辦公廳關于進一步推進失業保險金“暢通領、安全辦”的通知.中華人民共和國人力資源和社會保障部，2020年3月5日，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/zcwj/202003/t20200306_361582.html.，失業人員可憑社會保障卡或身份證到現場或通過網上申報的方式領取失業保險金；允許用人單位逾期辦理且不影響參保人員個人權益記錄，補辦手續應在疫情解除后三個月內完成。

全面推進各類保險網絡化辦理，保障人民及時享有各類社會保障資源，穩定個體收入。人社部官網、官方公眾號，國家社保公共服務平臺和“掌上12333”APP 向社會公布225 個城市失業保險金網上申領平臺；加快實現企業職工養老保險轉移網上申請全覆蓋，取消郵寄紙質憑證。探索通過網上辦理、初審待遇申領，按月預發養老保險待遇；推出電子社?？?，推動線上業務辦理。關注隔離期間社會成員的心理疏導，國家衛生健康委和民政部聯合印發《關于加強應對新冠肺炎疫情工作中心理援助與社會工作服務的通知》③一圖讀懂：《關于加強應對新冠肺炎疫情工作中心理援助與社會工作服務的通知》.中華人民共和國國家衛生健康委員會，2020年3月5日，http://www.nhc.gov.cn/xcs/fkdt/202003/0fb1c1d59ecb4 43ba5004f650496eb0e.shtml.，加強患者、被隔離者和一線工作人員的心理援助與社會工作服務。

此外，動員行業協會、慈善組織、各類社會組織和志愿者參與疫情防控，并對慈善組織運行中出現的問題進行規制。在此次疫情防控過程中，國家通過上述社會保障制度網絡，直接或間接向社會成員轉移撥付大規模資金（詳見表1），以切實保障人民生命、健康、生存與發展。

表1：新冠肺炎疫情期間主要社會保障項目支出情況（統計截止時間到2020年4月5日）

三、由抗擊新冠肺炎疫情看社會保障制度在國家治理體系中的功能變遷

（一）社會保障制度在疫情防控中發揮的作用分析

第一，為保障人民生命安全與身體健康提供物質基礎。新冠肺炎疫情的肆虐對各國人民生命安全與身體健康構成嚴峻挑戰。在生死攸關時刻，各個國家制度與治理體系的價值立場顯露無疑。在這場世紀考驗中，習近平總書記指出，要把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位。在這場人民生命與健康的爭奪戰與守衛戰中，國家調動諸多制度，組織醫療資源、人力物力迅速匯聚以滿足人民就醫需求。其中，由醫療保險、大病保險、醫療救助所共同構成的面向全民的醫療保障制度起到基礎性作用，這是因為醫療產品與服務存在供給無法充分有效滿足醫療需求的普遍困境。為此，許多國家采取市場原則來解決這一問題。在市場原則下，高端醫療產品與服務價格很高，一般百姓承受不起。保守估算，治療一名重癥新冠肺炎患者的費用在70 萬到100 萬人民幣，治療一名普通輕癥患者的費用也要在5 萬到10 萬人民幣①天價賬單曝光，治療新冠肺炎要花多少錢？人民日報，2020年3月21日。。能否支付得起如此昂貴的治療費用成為患者能否接受治療的關鍵。在現代市場經濟條件下，醫療產品與服務規?？梢栽卺t療市場購買力的刺激下不斷擴張，但不能自動遞送到有需要的人的身邊，不能直接發揮保障人民生命安全與身體健康的作用。因此，醫療產品與服務是保障人民生命安全與身體健康的必要物質條件，人民購買醫療產品與服務的能力，以及國家為保障人民購買能力而提供的制度支持是實現人民生命安全與身體健康的物質基礎。在此次疫情防控中，中國醫療保障制度充分發揮出了保障人民生命與健康的制度功能，成為凸顯中國特色社會主義優勢的基礎制度安排。

第二，保障企業復工復產、實現經濟復蘇的基礎性制度安排。自改革開放以來，中國社會保障制度走上了一條重塑與發展之路，其在國家治理中的位置及功能也發生了顯著變化。社會保障基金從無到有，規模逐漸擴大。以社會保險基金為例，2019年養老保險、工傷保險和失業保險三項社會保險基金累計結余6.85 萬億元。①人社部：2019年三項社會保險基金累計結余6.85 萬億元.中國網財經，2020年1月14日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1655669849194647234＆wfr=spider＆for=pc.社會保障制度功能開始逐漸從改革開放之初的兜底減壓向與經濟政策融合轉變，發揮出越來越重要的經濟調控功能。在此次疫情期間，大量企業停工停產，尤其是服務類企業受到的影響更大、更持久。隨著疫情在各國蔓延，世界經濟受到堪比經濟危機的重創。在此背景下，經濟發展面臨更加嚴峻的挑戰。從世界應對經濟危機的經驗來看，經濟復蘇與發展的關鍵在于實現充分就業，就業是實現生產、交換、分配與消費的良性循環的啟動點，而保障這一啟動點能夠啟動的制度之一是社會保險制度。在現代勞動關系中，社會保險制度既是勞動者權益保障制度，也是一項企業人力資源制度。社會保險繳費與補貼成為企業人力成本的基本構成，運用好這一制度對企業生產效能與經濟效益提高產生重要影響。在經濟形勢好的時候，就業充分，社會保險可以充分儲備，實現企業作為市場經濟主體應當履行的義務。在經濟形勢不好的時候，社會保險可以發揮逆經濟周期功能，作為國家經濟調控手段，通過返還方式擴充企業資金流、穩定企業生產規模、保持企業就業崗位與勞動力吸納能力，從而為經濟進入良性運行狀態提供起點性支持。

第三，保障人民獲得基本收入、保持基本生活質量的基礎性制度安排。本著應保盡保的原則，中國社會保障制度為疫情期間各類人群的基本生活提供保障。對因企業停工停產而導致生活來源中斷的人群，中國運用失業保險與失業救助制度，加大對已參保且因疫情緣故導致勞動收入中斷人群的保障力度，對符合領取失業保險的人員及時足額發放失業保險金，對不符合領取失業保險條件的參保失業人員發放失業補助金，確保應保盡保。根據人社部統計，2020年1月到2月共向219 萬人發放失業保險金61 億元②人社部：1-2月共向219 萬人發放失業保險金61 億元.中國網，2020年3月19日，http://news.china.com.cn/txt/2020-03/19/content_75833698.htm.；對疫情期間工作的勞動者薪酬與待遇給出制度規定；按時足額發放養老保險金，對疫情期間養老保險經辦制度進行創新，保障新退休人員及時享受養老保險待遇；通過醫療保障制度解決新冠肺炎患者醫療救治費用問題，避免數以萬計的家庭陷入因“疫”致貧、因“疫”返貧；通過加大最低生活保障制度覆蓋面和救助力度，保障貧困人口基本生活需求；通過擴大臨時救助覆蓋范圍，解決因疫情影響導致勞動收入中斷且沒有參加失業保險的人群的基本生活。

（二）社會保障在國家治理體系中的走勢

從中國現代社會保障制度的發展來看，社會保障制度經歷了從被動反應型到主動促進型的轉變，社會保障制度體系內在結構由社會救助居大到社會保險為主導的轉變，社會保障制度功能由社會穩定器到促進消費，再到激活生產、保障人民生命安全與身體健康的轉變?，F代社會保障制度在中國經濟社會發展中發揮出了越來越重要的作用。從其在國家治理體系中的變遷軌跡來看，社會保障制度在國家治理體系中與經濟政策之間的相對關系由“托底－依附”向“中心－融合”轉變，發生了顯著變化。現代社會保障制度以作為市場經濟體制改革的配套措施而出場，直接推動因素是解決大量下崗失業人員的生活保障問題。隨著社會保險制度的不斷發展完善，社會保險基金積累規模的不斷擴大，社會保險支付水平不斷提高，覆蓋水平不斷擴大，同時在我國擴大內需政策導向下，社會保險促進消費的功能得到政府與社會各界的認同（鄭成功，2017:24-33）。經過二十多年的發展，社會保障制度不斷趨向成熟與定型，已經成為實現勞動力再生產和社會再生產的基礎性制度安排。社會保障制度在實現兜底保障、促進消費的同時，對經濟生產的促進與調節功能越來越顯著，保障人民生命安全與身體健康的功能得到強化。

四、新冠疫情給社會保障制度完善帶來的啟示

在此次非常時期，中國社會保障制度作出全面回應，其中既有常規化制度體系的應急反應，也有臨時性的應急措施，暴露出了既有制度體系存在的短板。其中，如何認識非常時期的臨時性應急措施是完善中國社會保障制度體系的前置性問題，亦即要辨析哪些應急措施符合社會保障制度發展規律，可以吸納到社會保障制度體系中。通過吸納此次疫情防控中具有制度建設意義的臨時性措施，同時填補制度短板，提出以下社會保障制度完善思路。

（一）完善醫療保障制度，為人民生命安全與身體健康保障提供物質基礎

將此次疫情防控中采取的醫療保障制度定型化為常規性制度安排，建立健全重特大疾病醫療保險與救助制度。黨的十九大四中全會明確提出了要加快健全重特大疾病醫保制度的任務，習近平總書記在2月14日中央全面深化改革委員會第十二次會議上的講話中又對此作了專題闡述和細化部署，指出總結此次經驗，在基本醫保、大病保險、醫療救助的基礎上，對醫藥費個人負擔部分由中央和地方財政給予補助；對異地就醫患者實行先收治、費用財政兜底的政策等；建立特殊群體、特殊疾病醫藥費豁免制度，有針對性免除醫保制度目錄、支付限額、用藥量等限制性條款（鄭成功，2020:5-6）。

（二）夯實基層醫療衛生服務體系，為公共衛生應急制度制定與響應奠定數據基礎

基層醫療衛生服務機構作為醫療衛生資源供給鏈條的末梢，上連國家醫療衛生策略與醫療衛生資源，下連人民健康狀況與需求，其建設水平是醫療衛生資源優化配置的基石。醫療衛生資源供給側結構性改革是醫改的重要問題，然而分級診療、雙向轉診始終難以落實的結構性原因之一正是基層醫療衛生體系薄弱，難以承接初診工作.基層醫療衛生服務機構采集的人口健康數據為區域及國家健康數據分析，得出流行病趨勢，觀測疾病類型變遷，制定醫療衛生策略，公共衛生應急制度的制定與響應提供數據基礎。此次疫情大規模爆發的原因之一是公共衛生應急制度失靈，如何在新病種出現導致應急制度響應失靈的情況下靈活應對成為今后應急管理工作的關鍵，對此，人們廣泛呼吁鼓勵“吹哨人”。然而，公共衛生突發事件往往影響面廣，“吹哨人”可以起到提示作用，但要對疫情初期作出科學、精準研判還要依靠建立在人口健康大數據基礎上的“制度吹哨”。

（三）完善養老、工傷、失業保險制度，進一步夯實保障國民經濟安全的基礎儲備金

伴隨中國社會保險基金規模不斷擴大，社會保險基金的經濟社會調節與促進功能越發顯著。只有不斷完善社會保險制度，才能更充分地釋放該制度的功能?；攫B老保險制度全國統籌深化改革勢在必行，要實現養老保險基金更加強大的互助共濟與經濟激勵功能，提高養老保險基金的管理效率與投資效益（何文炯，2018:35）。同時，抑高補低，縮小基本養老金差距；將推動企業建立職工補充養老金作為健全市場經濟的措施之一。此外，在平臺經濟快速發展所帶來的勞動關系變化的背景下，養老保險、工傷保險、失業保險收繳機制有待創新。

（四）完善社會救助制度，形成更具張力與彈性的社會安全兜底大網

在這場疫情沖擊中，生活維持系統脆弱的人群受到的影響最大，出現因“疫”致貧、因“疫”返貧人群。與經濟社會常態下的貧困人口相比，非常態下貧困人口的致貧原因與特征不同，更具有發生普遍性?？蓪⒋舜涡鹿谝咔橄碌男仑毨丝趧澐譃槿悾菏I致貧型，此類多見于低保、特困家庭；沒有家庭積蓄或家庭積蓄已花費且在長期內不能產生經濟回報、以打工為家庭主要收入來源的家庭；依靠工資維持家庭債務－收入平衡的家庭，如有房貸、車貸等的城市工薪中產家庭。家庭主要勞動力損耗致貧型，此類為家庭收入主要貢獻者死亡，因患病導致勞動力下降、影響薪職的家庭，普遍存在于低保與低保邊緣家庭。投資失利致貧型，此類多見于因疫情防控導致投資鏈條斷裂而陷入貧困的家庭。對此，增大扶貧與社會救助制度覆蓋彈性，實現以家庭資產為扶或救的制度前提向以家庭需求為前提轉變；根據新貧困人群的不同致貧原因，有針對性地進行制度支持，由國務院扶貧辦與民政部聯合牽頭相關部委進行綜合治理；運用“區塊鏈”現代網絡信息化技術，建設智信型扶貧與社會救助制度。

（五）建立社會保障應急制度及其與常規制度之間的銜接機制，夯實突發時期民生保障基礎

總結疫情聯防聯控機制經驗，趁熱打鐵加快研究社會保障應急制度。匯同國家醫保局、財政部、民政部、應急管理部、人社部等部門研究制定社會保障應急啟動機制、運行流程、管理機制、監督機制、與常規制度銜接機制等，形成一套各部門緊密銜接、配合有序、有法可依的行動體系與方案。同時開展逐級向下指導，建立起從中央到地方，到基層，再到人民群眾的縱向落實機制與實踐方案。運用工程學原理，將社會保障應急制度體系與運行流程拆分為一個個任務點，明確各任務點的職責及彼此相互關系，進行事無巨細的精準落實，對每個任務點的工作人員給予相應的權益保障。