富國削減對外援助有何影響

馬俊樂 徐秀麗

英國首相約翰遜宣布英國外交部與國際發展部兩個政府部門將于9月合并，不僅招致英國國內眾多政界人士以及發展機構批評，也加重了國際社會對未來全球發展合作的擔憂。

作為二戰后興起的一項國際制度創新，國際發展和經貿合作、政治往來、軍事制衡等一起成為維護和平與發展的重要元素。英國是最早開創海外發展的老牌國家，它對發展合作的態度和行為選擇無疑具有全球含義。

第一，全球發展合作受阻。撤銷合并國際發展部，英國不是第一個，澳大利亞、加拿大有過先例，這屆美國政府在全球發展合作上也頻開倒車，英國的最新決定讓這一趨勢繼續惡化。當前時機也比較特殊。新冠肺炎疫情仍在全球范圍內肆虐，世界經濟出現整體性衰退，尤其廣大發展中國家更為脆弱、困難，比以往更需要國際援助。這應該是國際社會通力合作共抗疫情的關鍵時期，英國國際發展部作為最重要的雙邊合作機構之一本該發揮更強的領導作用。

過去幾十年里，英國堪稱國際發展議程中的表率，第一個履行對外援助占國民生產總值（GNI）0.7%的承諾，2019年投入高達190億美元，是全球第三大出資國，在聯合國“千年發展目標”和可持續發展目標議程中都發揮著舉足輕重的作用。而今約翰遜政府的這一舉措，顯然威脅了英國長期以來在這一領域建立起來的影響。

第二，英國援助議程將被邊緣化，援助質量堪憂。并入外交部后，對外援助的重要性、目標、運行機制、能力和資源會系統性地衰退，其間往往伴隨著援助議程的邊緣化。

1997年以來，英國對外援助以減貧為首要目標，確保幫助最貧困國家最貧困的群體，但在國際發展部被撤并后，這一目標很有可能將逐漸讓渡于短期的政治利益和商業利益，發展屬性下降。以后作為外交部的一個下級部門，英國對外援助的有效性和問責也值得擔憂。另外英國國際發展部積累了大量關于發展的專業知識、人才和實踐經驗，并逐步深化了援助的專業性，與外交領域的差異性日益凸顯。更關鍵的是，盡管首相約翰遜宣布繼續對外援助占GNI0.7%的承諾，但英國財政部多次要壓縮外交部的ODA預算，因而最終很可能還是會導致英國對外援助的投入下降。

撤并國際發展部是英國2017年以來“全球英國”外交戰略的延續。盡可能地集中資源來實現外交目標和政治利益，也是西方國家近幾年單邊主義潮流的重要體現。英國此舉是其對外援助領域的損失，也是全球發展合作的損失，但我們也無需過于悲觀。

首先，踐行多邊主義仍是大多數國家的共識。二戰后建立起來的以聯合國為核心的多邊主義國際體系尤其國際發展體系，是全球秩序保持基本穩定的重要基礎，對維護世界和平、促進共同發展起著重要作用。這意味著，全球秩序不會因為某一大國或幾個大國更趨自私和短視的政策變化而發生根本性改變。尤其新冠肺炎疫情的暴發，更讓各國意識到我們是緊密聯系的命運共同體，任何單邊主義路徑都是沒有前途的，世界需要更加密切的相互合作來應對全球性危機、維護全人類的根本利益。

其次，“北方”不亮“南方”亮。雖然英國、加拿大、澳大利亞等發達國家停留在以發達國家為中心的視野，選擇撤銷合并獨立的國際發展部門，對援助的重視程度和投入下降，進而導致傳統的南北合作萎縮，但中國、巴西、印度等新興經濟體卻接連成立更高級別的國際發展援助機構，推動新型南南合作迅猛發展，在發展實踐、發展經驗共享、發展知識生產等方面發揮著越來越重要的作用，給全球發展援助架構帶來新的生機。

綜上，撤并國際發展部看起來是英國政黨輪替的政治操作，但深層次還是全球治理格局日益變化的產物。西方發達國家整體上衰退或相對衰退，新興經濟體不斷崛起，雙方差距的縮小導致部分發達國家和一些西方政治精英走向單邊主義路徑。從短期看，這會給全球發展合作帶來一定阻礙，但從長遠看，只會加速全球政治經濟秩序的調整，推動全球治理格局的深刻變革。▲

（作者分別是山東社會科學院助理研究員，中國農業大學人文與發展學院、國際發展與全球農業學院教授）