建議從國家層面進一步推進宅基地“三權分置”改革

王紅茹

每年的全國兩會，宅基地“三權分置”（即所有權、資格權、使用權三權分置）都是熱點話題之一，今年也不例外，不少代表、委員都帶來了相關的議案和提案。

全國兩會召開前，全國人大代表、溧陽市委書記、市長徐華勤，一直在為探索農村宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”實現形式，忙著開展基層調研。

他今年提交了《關于鼓勵有條件地區深化探索宅基地“三權分置”實現形式的建議》。

自2018年起，中央文件連續3年關注宅基地改革，將其作為鄉村振興的重要支撐納入農村土地改革的重要內容，推動各地開展了一系列有益探索，也取得了一定成效。但是，在徐華勤看來，從實踐上，宅基地“三權分置”改革仍存在法律界定模糊、政策協調缺乏、配套機制不健全等現實問題，亟須在國家層面進一步完善制度設計，強化政策配套。

為此，他建議，國家鼓勵有條件的地區在嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損“三條底線”，保障農民“戶有所居”的基礎上，進一步探索宅基地“三權分置”的實現形式，推動農村土地資源社會效益和經濟效益“雙提升”，實現國家、集體、個人利益“多方共贏”，重塑城鄉土地權利關系。

宅基地“三權分置”改革體系待完備

近年來，中央明確提出將宅基地制度改革作為當前農村土地制度改革的重要任務，相繼出臺《深化農村改革綜合性實施方案》《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》等制度文件，授權全國33個縣級單位先行先試，參與包括宅基地制度改革在內的“三塊地”改革試點。2019年4月，中共中央、國務院又印發了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，持續強化政策供給，優化路徑設計。

“一系列制度文件出臺，充分表明中央對于宅基地改革的決心是清晰和堅定的，舉措是連續和連貫的，方向是符合新時代城鄉融合發展內在要求的。”但徐華勤認為，“農村宅基地‘三權分置也存在一些問題。”

在他看來，當前，在宅基地“三權分置”改革實踐中，主要存在兩方面的問題。

一是宅基地“三權分置”改革各級都鼓勵，但困境非常突出。自改革啟動以來，中央相繼出臺了一系列政策文件，一些省市也結合實際抓好貫徹落實，出臺了相關的政策意見，自上而下推動改革走向深入。但各地在實際操作中仍然面臨著實踐需求與政策供給不匹配的問題，尤其在推進宅基地所有權顯化、宅基地資格權認定及保護清晰化、宅基地使用權流轉和盤活市場機制規范化等方面存在著很大的瓶頸制約，政策支撐弱、探索風險大、自主創新難，直接影響到改革的穩慎推進和實際效果。

二是宅基地“三權分置”改革重點有突破，但體系亟待完備。從前期試點情況看，成效主要集中在推動城鄉統一的建設用地市場建設、提升農村土地利用和治理水平特別是推動集體經營性建設用地入市等“點”上，“面”上協同效應還不明顯，在探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權、適度放活宅基地使用權上還缺乏系統性、引領性的綱領文件。協調推進改革的力度有所不足，宅基地制度改革與農村土地征收、集體經營性建設用地入市等關聯性改革推進缺乏統籌、成效不一，農村集體產權制度、農村金融體制及產權交易市場建設等配套性改革還未及時跟進。

宅基地“三權分置”改革的溧陽探索實踐

在探索農村宅基地“三權分置”改革上，溧陽作為江蘇省社會主義現代化建設試點，近年來在統籌國家城鄉融合發展試驗區、全國首批鄉村治理體系建設試點縣、全國新時代文明實踐中心建設試點等重點任務的基礎上，圍繞推進宅基地“三權分置”改革進行了一些有益探索。

“建議國家鼓勵有條件的地區在嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損‘三條底線，保障農民‘戶有所居的基礎上，進一步探索宅基地‘三權分置的實現形式，推動農村土地資源社會效益和經濟效益‘雙提升，實現國家、集體、個人利益‘多方共贏，重塑城鄉土地權利關系。”

今年3月20日，溧陽正式印發了《關于探索農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”實現形式的實施意見（試行）》，并在溧陽層面選擇了天目湖鎮三勝村、南渡鎮慶豐村以及竹簀鎮水西村作為試點，重點開展宅基地公開競價、有償使用、宅基地資格權置換和遷移、宅基地使用權流轉等具體工作。

“這項工作在全國不同的地方也開展了一些試點，但是總體來講，進度不大、困境很多、沒有形成系統化。”徐華勤接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，“我們的總體思路是想以縣域為單位，要把農村宅基地的所有權、資格權、使用權‘三權分置實現形式的改革、農村村莊規劃的調整，以及社會保障體系的改革，統籌起來，加大改革的力度，從而推動三種權利都能夠落到實處。”

徐華勤將溧陽試點的總體思路具體概括為以下3個方面：

一是以縣域為單元，把宅基地“三權分置”改革與村莊規劃調整、土地綜合治理、社會保障體系完善結合起來。結合國土空間規劃編制工作，以優化空間布局、節約集約為目標，推動宅基地流轉與規劃保留村建設相結合，與城鄉建設用地增減掛鉤指標、國家農轉用指標、耕地占補平衡指標和建設用地規模指標等工作相結合，全面提高農村土地利用和治理水平，健全對被征地農民的合理、規范、多元保障機制，打通通道完善城鄉生活低保體系、救助體系、養老體系及進入城市生活的保障房體系等兜底保障，確保全面、系統、有序地深化宅基地“三權分置”。

二是以有償為核心，全力實踐宅基地“三權分置”路徑。在農村集體經濟組織或村民委員會主導下，引入市場化機制，探索宅基地使用由永久無償向分類有償轉變，清晰宅基地有償使用、有償退出實現路徑。探索完善宅基地資格權多種實現形式，對退出宅基地資格權的農民，可自愿選擇貨幣補償、置換商品房、養老和社保等多種置換方式。優化宅基地使用權的多途徑利用，鼓勵農民利用宅基地入股、出租、抵押、合作或委托第三方長期經營等方式自主創業;鼓勵社會資本帶著項目、資金、技術到村集體經濟組織，通過宅基地使用權規范化、市場化運作，建設經營性和公益性項目，帶動集體增收、農民致富。

三是以平臺為載體，為宅基地“三權分置”暢通渠道。優化整合農村產權交易平臺、不動產登記平臺，形成完善的宅基地權能流轉服務平臺和制度。在儲備環節中，由鎮（街道）或農村集體經濟組織運用市場機制，按照土地利用規劃和村莊規劃，收回農民自愿退出的宅基地及依法收回其他集體建設用地，統一入庫和調配安排使用;在交易環節中，由流轉平臺負責對已經收儲的宅基地公開公平對外交易，以競價機制確定受讓人，集體經營性建設用地的入市也可借此平臺合法轉讓、轉租和抵押;在抵押環節中，創新宅基地使用權和農民住宅所有權抵押，賦予宅基地和農民住宅完整的用益物權，在保障“戶有所居”的前提下，允許農民以自有住房作為抵押物為自身申請貸款擔保。

“溧陽的探索思路強調的是政府主導、群眾自愿，堅守底線、市場引導，統籌謀劃、協同推進，力求以點上突破帶動面上整體提升，為全面深化改革提供經驗借鑒。”徐華勤說。

“溧陽作為江蘇省社會主義現代化建設試點，近年來圍繞推進宅基地‘三權分置改革進行了一些有益探索。總體思路是想以縣域為單位，要把農村宅基地的所有權、資格權、使用權‘三權分置實現形式的改革、農村村莊規劃的調整，以及社會保障體系的改革，統籌起來，加大改革的力度，從而推動三種權利都能夠落到實處。”

“提升試點能級、提供專項債券、提高包容空間”助推改革見成效

徐華勤說，希望從國家層面，能夠進一步推進宅基地“三權分置”改革。為此，他提出三點具體建議。

一是提升試點能級。宅基地“三權分置”改革涉及自然資源、農業農村、社會保障、住建等多個部門，事關國家、集體、個人等多種利益主體，是一項紛繁復雜的系統工程，現有的改革模式和工作架構難以從全局層面有力協調推進到位。建議在統籌各相關部門權責的基礎上，強化高位推動。比如是否可以由中央深改辦授權，農業農村部具體指導，理順關系更好協調各方，形成試點合力，提升宅基地“三權分置”改革能級。

二是提供專項債券。在探索宅基地“三權分置”過程中，推進村莊集聚，農民集中，解決資金來源是基層面臨的現實問題。作為農民來講，其能否獲得公平合理的對價補償，是參與支持宅基地“三權分置”的首要前提。建議國家層面支持統籌安排相關資金，用于閑置宅基地和閑置住宅盤活利用獎勵、補助等。發行政府專項債券支持閑置宅基地和閑置住宅盤活利用項目。擴大涉農類專項債券發行規模，推動各地發行一批鄉村振興專項債券。鼓勵專項債券資金投向宅基地改革、人居環境整治、村莊基礎設施建設等農業農村領域。推動金融信貸產品和服務創新，為閑置宅基地和閑置住宅盤活利用提供支持。

三是提高包容空間。完善和落實宅基地“三權分置”辦法是一項開創性工作，沒有現成的路可走。建議在推進過程中寬容失敗、包容試錯，鼓勵有條件地區在充分尊重農民意愿的基礎上，大膽探索、積極作為，因地制宜、先行先試，通過試點摸索出務實管用的政策，確保取得實效。退一萬步講，在一個縣域范圍內，即使試點失敗，損失也是可控的，方案也是可以調整的，不可能、也不太會引起大的波動。

“希望通過上述辦法，能夠更加充分地探索和實踐宅基地‘三權分置的改革路徑，特別是在推動宅基地依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出等方面進一步取得新突破，以更好地平衡國家、集體、個人三者之間的收益，最終實現國家、集體、個人利益‘多方共贏。”徐華勤說。