構建地方法治評估權利指數應遵循的原則

巢陳思

【摘要】法治評估是檢驗法治建設狀況的有效手段。權利是衡量法治的核心標準，因此權利指數應當是地方法治評估指標體系的重要組成部分。構建地方法治評估中的權利指數，對確認、維護、保障公民基本權利程度進行評估，并將評估結果應用于促進法治建設實踐，不僅能夠完善地方法治評估指標體系，加強對公民基本權利的保護，更有助于豐富和深化社會主義法治理念，改善國家治理、政府治理和社會治理，提高法治建設水平。明確地方法治評估中權利指數的設計原則是保障地方法治評估中權利指數構建科學性的前提。

【關鍵詞】地方法治評估 ?權利指數 ?基本權利

【中圖分類號】D6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.01.010

法治的真諦在于人權。《中華人民共和國憲法》第34條至47條中規定了對公民基本權利的保護。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第34條規定，“完善人權司法保障制度。國家尊重和保障人權”，既是對憲法已有規定的重申，也反映了黨和政府堅定維護人權的決心。黨的十九大報告指出，要“鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”。切實保障人民群眾知情權、參與權、表達權、監督權（以下簡稱“四權”），是依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的基礎，也是深化政治體制改革，發展社會主義政治文明的前提。基于我國憲法和法律的規定，法治評估指標體系理應對公民的各項基本權利配置具體的測評指標，使評估結論可以準確反映我國在公民權利保護規范與制度層面出現的漏洞，并及時作出調整和改進、同時在地方法治評估指標體系中明確權利標準，符合法治現代化的基本要求，也是法治中國走向世界和實現中國夢的必然選擇。

構建地方法治評估中的權利指數的價值意蘊

地方法治評估中的權利指數即地方法治評估指標體系中反映公民基本權利的保護程度和公民對基本權利的需求程度的量化指標。構建地方法治評估的權利指數，專門評價公民基本權利保護狀況，在推動我國法治建設等方面具有重大理論和實踐價值。

第一，構建地方法治評估中的權利指數有助于提高國家法治建設水平法治的真諦在于人權，人權最核心、最基本的部分就是憲法所規定的公民基本權利（或稱基本人權）。權利既是法治的主要內容，也是法治的價值目標和評價標準，是衡量國家政治文明、社會文明和法治文明的標尺。科學構建地方法治評估權利指數，使其能夠充分反映公民對于各項基本權利的需求狀況，各地區對公民權利的保護程度和欠缺之處，及時加以改進和調整，既有助于人們對于基本權利的訴求順利實現，又可以準確反映出法治建設的實際情況以及法治建設的基本方向，提高國家法治建設水平。

第二，構建地方法治評估中的權利指數有助于完善中國特色社會主義法律制度體系。法治理論的發展進程可以簡化為從形式法治向實質法治的過程，即“薄法治”向“厚法治”進化。法治思想源自于西方并已日臻成熟，西方國家普遍認可并廣泛采納將實質法治理論作為法治評估指數設計的理論起點，因此其法治指標中包含大量體現法治價值的指標，普遍涉及基本權利，如世界正義工程（WJP）法治指數中的“基本權利指標”測評的范圍包括生命權、健康權、政治權以及勞動權等權利在內的人的基本權利。而我國在法治指標中更多地是從法治制度的落實角度去衡量法治建設狀況。通過構建地方法治評估的權利指數，可以描述法治建設過程中人民權利實現和保障的基本狀況，為彌補制度漏洞提供參考，完善中國特色社會主義法律制度體系。

第三，構建地方法治評估中的權利指數有助于實現地方法治評估指標體系和考核標準的科學化。公民既是法治建設的主體，也是對法治建設水平進行評估的主體之一。建立科學的法治建設指標體系和考核標準，出發點和落腳點是實現人民當家作主，保障人民的基本權利，發展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，保障全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的中國夢。把權利指數融入地方法治評估指標體系，著眼于法治中國的頂層設計，立足于中國現實，構建適合國情的地方法治評估權利指數，實現權利本位要求，并充分考慮到法治社會可持續發展能力、公民滿意指數等隱性因素，有助于實現尊重和保障人權的法治目標，有助于構建具有中國特色、中國風格、中國氣派[1]的法治指標體系和考核標準。因此把權利作為地方法治評估指數，建立健全各個具體權利指數融入地方法治評估指標體系的方式方法，可以促進地方法治評估指標體系和考核標準的科學化水平。

地方法治評估指標體系中的權利指數構建現狀分析

目前各地開展的地方法治評估中基本都涉及到了權利保障的內容，如中國政法大學法治政府研究院2016年出版的法治政府藍皮書中所提出的各市政府一級指標“社會公眾滿意度調查”，二級指標“民主決策”等指標中就涵蓋了公民政治權利與自由的保障，[2]余杭法治評估滿意度調查指標中一項為“權利救濟”也體現了“權利依法保障”的法治建設目標，[3]但是還沒形成一套權威的專門針對公民基本權利的指數。這也間接反映出我國法治理念還不完善，法治建設水平不高的問題。

第一，缺少地方法治評估中的權利指數，不利于中國權利制度的構建。對基本權利的保障需要國家采取積極措施并落實到法律制度中。構建中國特色的權利制度，需要與中國的社會發展情況和人民的需求相適應，而非簡單的照搬照抄，或者過于追究實體權利，忽視程序權利。當前中國的權利文化正是缺乏這樣一種理性的、懷疑的、批判的精神，使權利制度的構建不能與實際的社會權利需求相適應。但是目前中國地方法治評估中對于確認權利、維護權利、保障權利的重視程度還不夠，缺少專門的權利指數，不利于準確掌握公民基本權利保護情況，影響了中國權利制度的構建。

第二，缺少地方法治評估中的權利指數，不利于公民基本權利的保障。缺乏權利保護指數，容易導致政府在施行法治評估時趨利避害，弱化評估中暴露出的問題，粉飾、美化評估結果，導致難以摸清當前對公民基本權利保障的真實情況。通過構建權利指數，在地方法治評估中真正反映出哪些是公民基本權利保障中亟待解決的問題，哪些需要加以修正，可以體現出公民對于基本權利需求的導向，為下一步立法、司法、執法工作提供有效指引，也可以統一政府與民眾對于法治方向和標準的認識，引導各實踐主體預測行為后果，規范自己的行為。

第三，缺少地方法治評估中的權利指數，影響了評估結果的應用。就權利指數而言，不同地區和主體開展的地方法治評估，都或多或少涉及到權利保障的內容，但是沒有專門針對公民基本權利保護情況的評估指數，現有的量化指數中主要體現了政治權利方面的內容，人身自由和社會經濟權利方面的內容體現較少。并且我國尚未形成統一的法治評估標準和指標體系，各地對法治標準和法治原則的理解各有不同，在法治評估標準和指標體系設計時難免更多考慮了本地區因素。缺少統一、專門的地方法治評估權利指數，容易導致評估結果不全面，無法進行橫向比較，進而無法確定評估結果的合理性并用以指導實踐。

構建地方法治評估中權利指數應遵循的原則

為保證地方法治評估中權利指數設計的合法性、合理性、科學性，首先應當從我國法治建設頂層設計出發，明確地方法治評估權利指數的設計原則。很多學者圍繞法治評估指標體系設計原則角度進行了研究，如申來津等根據法律、法規和國務院《全面推進依法行政實施綱要》將法治政府指標體系設計原則分為一般原則和特殊原則，[4]徐漢明等指出社會治理法治建設指標體系設計應當遵循堅持全面與特色相結合、客觀與主觀相結合、科學與簡便相結合、實用性與適用性相結合、可計量與可比較相結合等基本原則。[5]這些學者的觀點對明確地方法治評估中權利指數設計原則具有一定參考價值。本文擬從一般性原則和特殊性原則角度，嘗試構建地方法治評估權利指數的設計原則。

一般原則。第一，合法性原則。地方法治評估中權利指數內容是憲法規定的基本權利的指數化塑造，因此設計地方法治評估權利指數首先要遵循合法性原則。一是內容合法，即地方法治權利指數的內容首先應當具有合憲性，與憲法賦予公民的基本權利相適應;二是手段合法，即主體在設計地方法治評估權利指數時，采取的方式和措施要符合法律法規的具體規定;三是程序合法，即設計主體在做決策或者實施資料搜集等行為時，應當符合程序正當的要求，并不得超越法律界限。

第二，合理性原則。地方法治評估權利指數的設計宗旨應當與法治建設的總體目標相統一，并具有可操作性。合理性與合法性二者緊密相關，地方法治評估中權利指數的建構，必須遵循合理性原則。由此諾齊克重構了決策理論，認為人們決策的關鍵就在于過程的合理性。[6]地方法治評估中權利指數的設計，必須遵循合理性原則。地方法治評估中權利指數的設計必須進行合理性分析，貫徹合理性原則，進而提升權利指數的科學性和實效性。在設計地方法治評估權利指數時，應當充分考慮我國法治建設總體思路和基本國情，創新設計權利指數的具體內容及權重，使其與權利本位的價值目標和法治發展進程相統一。

第三，科學性原則。地方法治評估中權利指數作為衡量公民基本權利受保護程度的重要指標，其本身設計首先需要具有科學性，否則反而會帶來不利影響。作為有意識的活動，地方法治評估中權利指數設計的指導思想、追求的目標都應當符合法治建設指導思想和總體目標。因此地方法治評估中權利指數的設計需要遵循我國權利保護的現狀和發展規律，指數內容及權重的設計應當以憲法規定的基本權利為基礎，并進行量化和分解，每一項具體指標的內容以及權重都必須科學，真實、客觀、有效地反映出當前我國人權保障現狀、水平和效果。

特殊原則。第一，團隊主導和公民參與相結合原則。目前在我國更具優勢的是以政府為主導的地方法治評估，其指標設計嚴格遵循國務院相關文件，內容普遍較為籠統，政治色彩濃厚。另一種比較有代表性的是專家學者結合我國法治建設目標而從各個維度對地方法治評估而進行的研究。受我國國情影響，官方評估的推動力較強，效果好，但是其更偏向于內部評估，在一定程度上影響了群眾認可度和參與度，評估結果的評價技術手段也相對匱乏。學者評估因專業型人才較多，在理論設計和結果分析上具有一定優勢，但往往很難搜集到第一手資料，導致評估指標的設計雖然具備一定的前瞻性，但可操作性不如官方評估指標。設計地方法治評估中權利指數的重要目的之一是將確認、維護、保障公民基本權利的內容轉化為可以量化的指標，在應用中引導全社會廣泛參與、自覺認同，提高公民的權利意識，并促進政府保障公民基本權利的水平。采取有效方式廣泛吸收公眾參與，傾聽群眾意見，可以有效提升權利指數設計的科學性和合理性。因此最好的方式便是采取團隊主導與群眾參與相結合的原則，整合優勢資源，由政府牽頭，抽調專門人員負責此項工作，并與有關方面的學者專家共同組成權利指數設計團隊，并吸納一定數量的群眾參與，虛心接受群眾的意見建議，共同設計出科學可行的地方法治評估權利指數，既保證權利指數設計的專業性，又能夠提升權利指數的合理性。

第二，普適性與特殊性相結合的原則。普適性是對地方法治評估體系中權利指數的基本要求，也就是其應當達到法治建設所必需的最低限度的要求，也是一個國家或地區對人權保障的基本限度。我國地區經濟發展不均衡，在一定程度上也造成了各地區法治建設水平的不均衡。評估要素既要具有普適性，還應當根據地區不同體現當地特色。因此應當根據普適性與特殊性相結合的原則，首先設計出符合我國法治建設目標的一級權利指數內容和權重，再由各地區在結合自身法治發展水平和法治建設需求，對一級權利指數進行細化和分解，這樣才能充分發揮權利指數的作用，評估出各地區實際公民基本權利保護水平和公民需求程度，為保障公民基本權利，完善制度體系、提升法治建設水平提供參考。

評估指數設計包含對法治建設的概念化和量化，既要體現出共同價值追求，同時還要涵蓋時代因素和地方實際。因此，如何在符合國家法治建設頂層設計的基礎上體現出地方特色，保證權利指數內容的先進性和科學性，是設計地方法治評估權利指數需要攻克的難題。

（本文系吉林省社科基金項目“監委留置措施的法律屬性及適用研究”階段性成果，項目編號：2019C54）

注釋

[1]錢弘道：《中國法治實踐學派正在形成》，《中國社會科學報》，2013年2月7日。

[2]中國政法大學法治政府研究院編：《中國法治政府評估報告（2016）》，北京：社會科學文獻出版社，2016年，第197～201頁。

[3]汪全勝：《法治指數的中國引入：問題及可能進路》，《政治與法律》，2015年第5期。

[4]申來津、朱勤尚：《法治政府評估指標體系的設計與運作》，《行政論壇》，2008年第2期。

[5]徐漢明、張新平：《社會治理法治建設指標體系的設計、內容及其評估》，《法學雜志》，2016年第6期。

[6]Robert Nozick， The Nature of Rationality， Princeton： Princeton Press， 1993， P. 65.

責 編∕趙鑫洋