新時期我國城市轉型發展的機遇與路徑

劉勇

突如其來的新冠肺炎疫情到底對世界經濟和社會發展將產生怎樣的沖擊和影響，目前都還是未知數，但保持底線思維、積極防控、做好思想準備和工作準備是非常必要的。就我國而言，目前已經及時出臺了包括“新基建”和傳統基建在內的一系列供給側和需求側措施，將在有效促進我國經濟復工復產的基礎上，實現“六穩”“六保”，維護經濟發展和社會穩定大局，確保完成決戰決勝脫貧攻堅目標任務，全面建成小康社會。

基于此，本文認為，面對錯綜復雜的國內外環境變化，我國城市發展應堅持創新驅動戰略和擴大內需戰略，加快推進新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化融合協同發展。總體上看，未來我國城市轉型發展的機會和路徑主要體現在以下幾個方面。

一、構建舒展的城鎮體系和大力發展集約緊湊的各層級中心城市

前所未有的疫情和業已存在的“大城市病”再次表明，創建一條新型城鎮化發展道路是非常迫切和重要的。從頂層設計角度看，新型城鎮化的最終目標之一，就是要構建國土空間資源得到充分有效利用、具有高城鎮化水平和高質量現代化水平的舒展的城鎮體系和作為區域經濟增長極的緊湊集約的各層次中心城市。

所謂舒展的城鎮體系，是指根據國土空間資源客觀分布狀態和條件，依靠越來越先進的信息化互聯網技術和智慧化交通通信手段，按照“大分散、小集中”和國土空間資源得到全面充分合理地開發、利用和保護的原則，將作為區域經濟主體的城鄉居民點體系，有規律有結構地舒展地布局在整個國土空間之上，以獲得最大的區域經濟和生態布局效益。這樣舒展的城鎮居民點體系，一方面有利于國土空間資源得到充分合理利用，另一方面也有利于“大城市病”和類似于新冠病毒疫情這樣難以預料的突發公共事件的預防，是順應信息網絡時代的新型現代化和新型城鎮化應當追求的重要目標之一。

所謂區域經濟增長極的緊湊集約的各層級中心城市是指，作為區域經濟的主體以及城鎮體系的核心、動力和龍頭的中心城市，代表著整個區域經濟和城鎮體系的發展水平和方向，要不斷強化其帶動整個區域經濟和城鎮體系健康穩定有序發展的增長極作用，提升其引領整個區域經濟和城鎮體系結構和布局優化升級的轉型功能，為整個區域經濟和城鎮體系高質量協調發展、實現新型現代化宏觀目標提供堅實的保障。眾所周知，區域經濟在空間結構上表現為“點線面”缺一不可的有機結合：“點”指的是城鄉居民點體系，是區域經濟的主體;“線”指的是連接各城鎮的交通（通信）線路;“面”則指為城鎮提供農礦資源和生態環境的腹地基礎。由此可見，作為“點”狀的各級居民點，尤其是人口規模較大的中心城鎮居民點，具體說就是以制造業和服務業為主的地級及以上中心城市，在城鎮化水平較高和城鎮經濟占比越來越大的情況下，就成為帶動整個區域經濟和相關城鎮體系有規律有結構發展的核心和增長極，起著不可替代的區域經濟“點線面”有機結合的核心凝聚功能，發揮著促進區域經濟、城鎮體系和城鄉一體化的根本性作用。

二、重點發展都市圈和城市群

所謂都市圈是指地級及以上城市所管轄的區域空間，其區域經濟和城鎮體系的本質就是有一個中心城市和由其帶動的周邊若干以農礦業為主的縣域行政單元所組成的制造業、農礦業產業結構和城鄉區域分工結構相對完整的空間區域單元。在美國，類似的空間區域被稱為“大小都市統計區”。根據美國有關部門統計的最新資料，目前美國共有592個“大小都市統計區”，占了整個美國經濟的絕大部分（90%以上）。我國地級及以上城市共計299個（重慶應作3個地級市計算），僅為美國“大小都市統計區”數量的一半，而且美國的總人口只有3億多，僅為中國的四分之一，這是極不合理的。未來我國新型現代化城鎮體系建設的重點應該是，以美國“大小都市統計區”為參照，大力發展地級及以上城市所形成的都市圈，使其數量翻一番達到600個左右，這樣才能與美國在一個競爭平臺上，完成我國高度城鎮化的歷史任務，同時也為疫情后穩增長作出最大的擔當和貢獻。

所謂城市群是指三個及以上都市圈組成的城市聚集體，其形成的原因是國土空間資源、城鎮體系和區域經濟在更大空間尺度上的分異和組合。組成城市群的各都市圈具有相似的國土空間條件（如同一平原自然條件或同一沿海區位等），相似的制造業、農礦業產業結構和城鄉空間結構，可以實現更高水平和更大規模的空間組織融合，以創造更高水平的區域經濟和城鎮體系的綜合競爭力。因此，建設具有更大規模、更高聚集水平、更強綜合競爭力的城市群，需要以先進技術為支撐的更高層次的城鄉區域聯通和一體化硬軟件基礎設施工程體系，這將為穩增長和保就業提供新的巨大需求空間。

三、加快智慧城市建設步伐

人類經濟社會發展已經進入新型現代化新時代。這是一種以信息網絡和人工智能等先進技術為基礎的現代化，與傳統的以農業文明為基礎的現代化和以工業化為基礎的現代化有著本質的不同。新型現代化是指軟件（信息數據和算法）指導硬件（物質工具與能源動力），能讓有限的硬件設備充分發揮無限的低成本和高效、前所未有的靈活和多樣性（非標準化）以及空前智能化或智慧化（便捷巧妙解決問題）功能作用的更高層次的現代化。為適應以信息網絡技術為基礎的新型現代化發展趨勢，我國及時地提出了包括大力推進新型城鎮化在內的全新的建設新型現代化的總體目標和戰略思路，為未來我國經濟高質量發展，充分利用這個重大的歷史機遇，實現跨越式趕超，指明了令人振奮的前進方向和明確路徑。

總體上看，人類的數字化、網絡化和智能化時代才剛剛開始，未來之路還將十分漫長。中國已經在新一代信息技術領域全力追趕和跨越發展，目前在5G網絡和人工智能領域走在了世界前列，為我國數字經濟發展奠定了堅實的技術基礎。其他相對較落后的“卡脖子”核心技術，需要國家加大扶持力度，充分發揮市場主體的積極性、能動性和創造性，通過開放式創新，逐步趕上世界先進水平。在后疫情時代，大力推進以5G網絡、人工智能、數據中心、物聯網等為代表的新型基礎設施建設，將是一項重大的戰略性基礎工程，必將促進我國數字經濟發展和制造業升級，為實現新型城鎮化和現代化宏偉目標打下良好的基礎。

智慧城市是5G網絡、人工智能等信息技術重要的應用領域，是為城市規劃、建設和管理安裝一個由云計算（以超算中心為依托）、大數據、物聯網和各類終端組成的智慧“城市大腦”系統。為充分利用新一輪科技革命帶來的重大機遇，我國要在現有智慧城市建設的基礎上，進一步加大研發、規劃和建設工作。

一是構建智慧城市實時監控、仿真模擬和運行管控中心，為城市安裝一部全方位、更加有效治理的智慧大腦。要加速研發對城市進行實時監控的各類傳感器，即時了解和掌握城市各方位、各領域、各環節的運行動態;充分利用大數據、云計算和物聯網技術，完善和提高對城市運行和變化的仿真模擬，探索出城市運行和發展的客觀規律;強化實時信息化調控和干預體系建設，建立起高效快速的應急管理和實時跟蹤管理技術和手段，有效防控影響城市安全的重大突發公共事件。二是加快智慧城市應用模式和技術體系的研發和建設。重點強化智慧交通（包括無人駕駛）、智慧醫療（包括遠程醫療）、智慧社區（包括家庭機器人保姆）和智慧城市規劃（包括數字城市和規劃數字模型）等領域的5G網絡體系建設，有效化解這些領域面臨的急迫民生問題。三是探索城市網上治理新模式，充分發揮網絡低成本高效率的治理優勢。在電子商務、電子政務、互聯網+制造業、互聯網+金融的基礎上，進一步拓寬疫情防控時期得到充分發展的在線會議（包括網上國際會議）、在線教育、在線辦公、在線政務等無接觸服務，創造新型現代化城市云上生活新業態和新模式。

四、建立和完善促進新型城鎮化健康發展的體制機制

改革開放以來，中國逐步建立了符合現代經濟社會發展客觀規律、先進合理的以城市為區域中心的行政區劃管理新體制，即所謂“市管縣”體制，有效地促進和保障了我國新型城鎮化快速發展對行政區劃體制改革的要求（事實上，世界各國都在探索建立以城市為中心的區域經濟和行政區劃管理新模式，這是一個世界性潮流）。當然，由于以城市為中心的區域經濟管理體制在世界上也都是一項新事物，在探索實踐中，還存在許多不足和問題，如大城市病、城市無序蔓延、城市侵害農村利益、小城鎮衰敗以及城鄉土地矛盾等。為使“市管縣”體制更加符合城鎮和區域發展的實際，不斷克服城鎮化和城鎮建設中的各種弊端，迫切需要對城市中心管理模式進行改革創新，實現精細化規范和管理。

目前，迫切需要解決幾個突出問題。一是明確作為區域管理主體的中心城市（地級及以上城市，下同）的合理邊界，以防止中心城市盲目地“攤大餅”式擴展。為此，要建立實體城市的概念和相應的統計管理體系。所謂實體城市就是城市建成區的實際范圍（大體上可按照連片的街道范圍來劃分）和近期規劃發展的未建區域（原則上也應以街道、鄉鎮范圍來劃分）。建立中心城市所在縣域范圍的概念，即中心城市所在的城區范圍，而不包括其管轄的遠郊城區和郊縣，可稱為都市縣域，如北京市城6區、天津市城10區、上海市城7區和浦東新區臨浦西的建成區等。這些地區相當于縣域范圍，是中心城市較長時期發展的空間范圍。當然，也不是“攤大餅”式發展，而是依托現有鄉鎮治所的“衛星城”發展。

二是明確中心城市的主要和有限功能。一般說來，中心城市的產業分工是比較明確的，那就是非農產品為原料的制造業和服務業聚集區。其中，較大規模的中心城市應當主要從事服務業發展，通過“退二進三”實現向服務業化和消費型城市的轉型;中等規模的中心城市則應當選擇以裝備制造業為主的產業發展，成為我國經濟發展的裝備生產基地;較小規模的中心城市則主要選擇一般產品加工制造業發展，成為為全國乃至世界提供各類一般制造業產品的“世界工廠”;至于農產品加工制造業則不屬于中心城市發展的產業，它們屬于農業縣縣城發展的主要產業。

三是明確中心城市所在縣域與其管轄的一般農業縣域合理的城鄉產業分工合作和城鄉區域一體化新模式。中心城市管轄的全面區域構成了所謂都市圈，是城鄉區域經濟一體化的基本單元。區域分工主要發生在都市圈中心城市所在的都市區與其管轄的一般農業縣域之間。城鄉區域一體化本質上就是要求中心城市與其管轄下的一般農業縣域，在城鄉產品和服務市場，以及生產要素市場之間實現自由化、無差異化和共享化，同時還要制定統一配套的城鄉經濟社會政策，以實現城鄉區域經濟資源配置的高效化和合理化。

為使以中心城市為區域管理主體的先進管理體制更好地發揮作用，尚需在城鄉人口戶籍制度、土地管理制度和城鄉建設資金管理制度上，不斷探索改進新的更加合理的政策體系和措施。為此建議：

一是進一步統一城鄉人口戶籍制度。在現有人口和戶籍管理制度改革成果基礎上，進一步統籌完善依附于人口戶籍管理的各類社會民生福利管理制度，盡快在全國范圍內建立統一的醫療、養老、教育、就業和社區服務等基本民生福利制度。以教育領域為例，要盡快建立全國統一的“十二年”義務教育制度，全國高考統一考試并統一高校錄取分數線，以促進人口合理流動和社會公平。

二是進一步統一土地管理制度。在現有城鄉土地管理體制改革的基礎上，在全國城鄉統一的社會保障制度建立的條件下，建議將全國土地全部國有化，并在嚴格而合理的土地用途管制基礎上，全面放開城鄉土地使用權的社會所有，形成土地所有權國有化與土地使用權社會化的新制度，為徹底理順和解決我國寶貴土地資源的市場化高效配置創立必要的新的制度基礎和前提。農村集體土地所有權國有化后，可以繼續保留農村集體土地使用權，該使用權將隨著全國統一的基本社會保障制度的建立而逐步自行消失，農村和社區組織將逐步轉變成只管理其轄區人口和民間事務的地方性政府。

三是進一步統一城鄉建設資金管理制度。在現有城鄉建設資金管理制度改革的基礎上，進一步拓寬社會資本參與城鄉建設的渠道，使PPP模式常態化。在社區建設中，要優先采取政府購買方式，讓社會資本和民間企業全面參與進來。

（作者系國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部二級巡視員、研究員）