新冠肺炎疫情防控應急機構的法律地位

王博

摘 要： 歲末年初，一場突如其來的新冠肺炎疫情暴發，這是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。在黨中央的統一領導下，按照“堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策”的總要求，成立疫情防控應急處置機構，聯防聯控、群防群控，為全世界人民抗擊新冠肺炎疫情提供了中國經驗和中國做法，更加突顯了我們的制度優越性。目前，國內抗擊新冠肺炎疫情已取得階段性成效，其中各級疫情防控應急組織機構在這場戰役中發揮了不可忽視的重要作用。

關鍵詞： 疫情防控應急機構;法律性質;法律責任

0 引言

突如其來的新冠肺炎疫情對我們國家的治理能力和應急處置能力是一次巨大的考驗，在這次疫情防控中，我國處置及時有力，以令世界難以想象的中國速度迅速遏制住了疫情蔓延，凸顯出我國社會制度的優越性。在抗疫疫情中，我國的聯防聯控制度尤其是防控應急機構發揮了重要作用。

1 行政法上的行政主體

行政法作為規范和控制行政權運行的部門法，主要從行政權的分配、行政權的行使和行政權的監督等環節對行政權進行規范，從而實現“把行政權力裝進行政法律制度的籠子”。行政權的分配是規范行政權的重要環節，是整個行政法的起點和基礎。行政權的分配解決的是行政權由哪些主體行使，不同的主體分別行使何種行政權的問題。在行政法學理論體系中，常用行政主體這一概念來指代行政權的行使主體。我國行政主體理論是從法國、德國、日本等大陸法系國家引入的一個法律術語，主要用來概括能夠代表國家和社會組織，以自己的名義對外獨立行使行政職權的行政組織，包括國家行政機關和法律法規規章授權的組織。

在行政主體這一理論體系中，著重強調的是行政組織能夠以自己的名義行使行政職權，并且能夠獨立承擔法律責任。行政主體是依法享有行政職能的組織，這個行政職能由法律法規規章設定。這一點不同于行政委托。在行政委托中，某一個組織行使行政職權的依據不是法律法規規章，而是行政機關。并且受行政機關委托實施行政管理職權的組織沒有獨立的法律資格，他們必須以委托機關的名義作出行政行為，行為的后果也只能由委托機關代為承擔。

2 新冠肺炎疫情防控應急機構的設立

2.1 新冠肺炎疫情防控應急機構設立的法律依據

2020年2月5日，習近平總書記主持召開了中央全面依法治國委員會第三次會議，強調在疫情防控關鍵時期，要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進防控工作。這為各地方政府指出了依法防控、依法治理的正確路徑。各級黨委和政府全面依法履行疫情防控職責，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，第一步就是依法設立疫情防控應急機構。

疫情發生后，根據《中華人民共和國突發事件應對法》第八條規定：“根據實際需要，設立國家突發事件應急指揮機構，負責突發事件應對工作”“縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作”，以及《突發公共衛生事件應急條例》第四條：“突發事件發生后，省、自治區、直轄市人民政府成立地方突發事件應急處理指揮部，省、自治區、直轄市人民政府主要領導人擔任總指揮，負責領導、指揮本行政區域內突發事件應急處理工作”的規定，全國各地縣級以上地方人民政府第一時間成立地方突發事件應急處理指揮部，負責領導、指揮本行政區域內突發事件應急處理工作。

2.2 新冠肺炎疫情防控應急機構的主要工作

2.2.1 發布規范性文件

全國各地有關新型冠狀病毒防疫工作的信息發布量大、更新快。各級地方政府成立的疫情防控應急機構采取公告、通知、通告等形式在網絡和各類平臺上發布具體緊急措施的內容。這些信息部分屬于疫情本身的情況匯總，還有部分是隨著疫情嚴重程度不斷升級變化而帶來的各地應急措施不斷升級變化的各類通知、公告。如以“疫情防控工作領導小組”名義對外發布公告，此類“防疫工作領導小組”，有的是作為“防疫指揮部”成立之前的臨時協調機構存在，待成立“防疫指揮部”之后不再以“領導小組”名義對外發布信息;有的“防疫工作領導小組”性質等同于“防疫指揮部”。

2.2.2 作出具體行政行為

新冠肺炎疫情防控應急機構除了以自己名義發布各類公告等針對不特定主體、可反復適用的規范性文件之外，也可以以自己的名義對外作出具體行政行為。以最常見的健康碼為例，疫情防控期間下，行政機關充分運用信息化手段實施防控措施，其中最為普遍使用的便是健康碼。健康碼是以大數據分析的方式評判個人疫情風險，為行政機關的應急決策和行動提供支撐，從行政行為角度分析，生成健康碼屬于行政評級行為，依據行政評級結果，對公民的健康信息進行自動化處理，并且以此為依據作出相應的防控處理。健康碼的生成借助支付寶這樣的商業化APP平臺，但是細看便能夠發現，生成的健康碼附有水印，水印一般會是當地疫情防控應急機構或其內設機構，例如“某市新冠肺炎疫情防控領導小組辦公室”。也即意味著生成健康碼的行政評級行為是以新冠肺炎疫情防控應急機構的名義作出的。因為如果健康碼上的水印落款是新冠肺炎疫情防控領導小組辦公室，那么其背后的行政主體依然是新冠肺炎疫情防控領導小組。

3 新冠肺炎疫情防控應急機構的法律性質

縣級以上地方各級人民政府成立的新冠肺炎疫情防控應急機構，如疫情防控指揮部、疫情防控工作領導小 組等是不是行政主體，其法律性質如何確定，直接關系到各類應急措施實施的法律效力問題。按照行政法中的行政主體理論，能夠以自己的名義行使行政職權、獨立承擔法律責任的組織可以成為行政主體，包括行政機關和法律法規規章授權的組織。行政機關是依憲法或組織法設立并行使法定職權的行政組織，法律法規規章授權的組織則是行政職權來源于憲法組織法之外的普通法律、法規和規章。突發公共衛生事件中的疫情防控應急機構是依據《中華人民共和國突發事件應對法》這一全國人大常委會制定的法律設立，屬于法律授權的組織，其應急處置權屬于行政權，其來源于法律授權，因此縣級以上地方人民政府根據法律設立的新冠肺炎疫情防控應急機構，從法律性質來看，應當是行政主體，可以以其名義獨立行使行政權，獨立承擔由此產生的一切法律責任。

需要注意的是，除了縣級以上地方各級人民政府成立新冠肺炎疫情防控應急機構外，鄉鎮人民政府和政府的職能部門在抗擊新冠肺炎疫情期間，大部分也設立了諸如新冠肺炎疫情防控領導小組之類的防控領導組織，但是由于此類機構并非依據法律法規規章設立，也沒有從法律法規規章中獲得授權而享有并行使某些行政職權，多是依據上級文件自行設立，因此并不具有行政主體身份，也不能對外獨立行使行政職權，承擔法律責任。

4 新冠肺炎疫情防控應急機構的法律責任

4.1 作為行政主體獨立承擔法律責任

根據上述分析，縣級以上地方各級人民政府設立的新冠肺炎疫情防控應急機構具有行政主體資格，即意味著能夠對外獨立承擔法律責任。也就是說，如果公民、法人或者其他組織對新冠肺炎疫情防控應急機構，如疫情防控指揮部、疫情防控領導小組等的具體行政行為或者抽象行政行為不服，可依據行政復議法和行政訴訟法的規定獲得救濟，從另一個角度看，行政復議法和行政訴訟法可以對疫情防控應急機構的行為進行監督。此外，以疫情防控應急機構辦公室名義作出的行政行為則應當將行為的后果劃歸具有行政主體資格的疫情防控應急機構。

4.2 機構撤銷后的法律責任歸屬

新冠肺炎疫情防控應急機構雖然是行政主體，卻不同于一般意義上的行政主體。其最大的特殊之處在于它的臨時性，這些在新冠肺炎疫情期間成立的應急機構屬于臨時性機構，其存在的時間是不確定的，那么在這些臨時機構完成其使命而撤銷之時，以其名義作出的行政行為的法律后果則當屬設立他們的縣級以上地方各級人民政府。根據《突發公共衛生事件應急條例》第八條規定，國務院有關部門和縣級以上地方人民政府及其有關部門，應當建立嚴格的突發事件防范和應急處理責任制，切實履行各自的職責，保證突發事件應急處理工作的正常進行。

參考文獻

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