制度型開放新探索

設立中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區（以下簡稱“臨港新片區”），是以習近平同志為核心的黨中央著眼推動我同全方位高水平開放、構建開放型世界經濟做出的重大戰略部署。根據《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》，在上海大治河以南、金匯港以東以及小洋山島、浦東國際場南側區域設置新片區，按照“整體規劃、分步實施”原則，先行啟動南匯新城、臨港裝備產業區、小洋山島、浦東機場南側等區域，面積119.5平方公里。2019年8月20日，臨港新片區正式揭牌。

在國際經貿規則發生深刻變化、中美戰略競爭態勢全面形成、“一帶一路”建設轉向高質量發展的背景下，臨港新片區成為觀察我國制度型開放新探索、新動向的重要窗口。

為什么要在上海設立臨港新片區？

十九屆四中全會《決定》提出，建設更高水平開放型經濟新體制，推動規則、規制、管理、標準等制度型開放。自2013年在上海設立首個自貿試驗區以來，我國自貿區建設先后多次擴員，形成了覆蓋東西南北中的“1+3+7+1+6”開放格局，為全國深化改革和擴大開放發揮了試驗田作用，成為制度型開放的重要載體。那么，為什么還要設立臨港新片區呢？

一是順應國際經貿規則重構的最新趨勢。當前，美日歐圍繞規則主導權展開新一輪合作與博弈，在區域經濟合作和諸邊談判層面推出面向21世紀的高標準新規則，全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）、美一墨一加協議（USMCA）、日歐和日美貿易協議等陸續簽署，以WTO為核心的多邊貿易體制受到劇烈沖擊。高標準新規則關注的內容已超越關稅減讓等傳統議題，更加關注邊境后措施，更加突出服務貿易和投資規則。為了減少在國際經貿競爭中被邊緣化的風險，我國需要在構建與國際通行規則相銜接的開放型經濟新體制上有新的更大突破。

二是宣示我國持續擴大開放的堅定決心。近年來，保護主義、單邊主義等逆全球化思潮和行動層出不窮，使本已復蘇乏力的世界經濟雪上加霜。作為經濟全球化的重要受益者和貢獻者，中國旗幟鮮明地支持經濟全球化，支持建設開放型世界經濟。習近平主席在多個國際場合強調，“中同開放的大門不會關閉，只會越開越大”“中國推動更高水平開放的腳步不會停滯”。構建開放型經濟新體制既是我國實現高質量發展的必然要求，也是全方位高水平開放的題中之義。在建設自貿試驗區取得許多積極成效的基礎上，繼續在推進投資和貿易自由化便利化方面大膽創新探索，將為全國的制度型開放提供更多經驗借鑒。

三是培育我國參與國際競爭的制度優勢。當前，大國競爭越來越體現為制度和規則競爭，中美經貿摩擦的實質就是雙方經貿規則的碰撞與協調。從歷史和國際經驗來看，國際規則的主導國家往往能將其國內規則國際化，所謂最高標準的國際規則通常體現了主導國家的制度優勢。因此，面對激烈的大國競爭尤其是中美經貿摩擦的長期化復雜化趨勢，我國有必要在接軌國際通行規則的基礎上，打造有國際競爭力的對外開放新高地，為參與國際規則制定創造條件。同時，選擇某個地區作為試點，聚焦我國亟需突破但全國絕大部分地區尚不具備實施條件的關鍵領域，鼓勵更大膽地闖、更大膽地試、更自主地改，推動更大力度的貿易投資自由化便利化，也有利于吸引全球的優質企業和人才來中國投資、發展。

在海南正推進自由貿易港建設的背景下，為什么還要在上海設立臨港新片區？

首先，作為我國最大的經濟中心城市和全球最大的貿易口岸，上海歷來是聯結中外市場的樞紐，是世界觀察中國的窗口。因此，在上海設立臨港新片區，將給國際社會傳達中國持續擴大制度型開放的積極信號，也能產生更大的國際影響。

其次，作為全國首個設立自貿試驗區的城市，上海實施更高水平制度型開放的條件良好。例如，上海港是世界第一大港，港口航運優勢明顯;上海產業基礎好、服務業發達，有利于吸引高端產業，發展跨境服務貿易和數字貿易;上海是國際金融中心，有利于發展與離岸貿易相適應的離岸金融;上海的營商環境居于全國前列，政策公開透明、辦事規范，法治環境總體水平較好。這些因素都使上海有望在較短時間內將臨港新片區建設出成效。

第三，上海建設臨港新片區，將為海南打造自由貿易港提供更多經驗借鑒。相較于海南的全島探索，臨港新片區小范圍探索的風險較為可控;相較于海南的從零開始，上海已在自貿試驗區建設中經歷了許多壓力測試，積累了豐富的制度創新和風險防范經驗，更有能力應對可能面臨的困難。未來，海南自由港與上海臨港新片區南北呼應，有望成為我國制度型開放的兩面旗幟。

此外，對上海而言，這也是塑造新的城市發展空間，更好服務長三角一體化、打造“一帶一路”橋頭堡，更好代表國家參與國際合作與競爭的重要機遇。在一定程度上，這是堪比1990年中央宣布開發開放浦東的重大戰略安排。

臨港新片區“新”在何處？

在設立臨港新片區以前，上海自貿試驗區包括上海外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區、上海浦東機場綜合保稅區等四個海關特殊監管區域，以及陸家嘴金融片區、金橋開發片區和張汀高科技同區片區，共計7個片區，面積120.72平方公里，占浦東新區總面積的10%。從面積上二看，“老片區”與“新片區”大體相當。那么，與“老片區”相比，臨港新片區到底“新”在何處，為什么它不是簡單的自貿區擴區？

新目標定位：特殊經濟功能區。具體而言，老片區的目標定位是打造“國際高標準自南貿易園區”，旨在發揮改革開放的試驗田作用，肩負著為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗的使命，形成的制度創新成果可復制、可推廣。臨港新片區的目標定位則是打造“更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區”，要求對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易園區，選擇國家戰略需要、國際市場需求大、對開放度要求高但其他地區尚不具備實施條件的重點領域，實施具有較強國際市場競爭力的開放政策和制度。在發揮上海自貿區六年多來在對外開放和風險防范方面的制度創新經驗的基礎上，進一步加大開放型經濟的風險壓力測試。因此，新片區建設貫徹了進行與其他自貿區“差別化探索”的要求，采取的制度創新實踐暫時無須復制推廣體現了新片區在代表國家參與國際合作與競爭上獨特的作用。

新探索重點：投資貿易自由化。具體而言，老片區側重于推動投資貿易“便利化”，在建立投資準入前國民待遇和負面清單管理模式，推進政府管理由注重事先審批轉為注重事中事后監管、深化商事登記制度改革、實現“證照分離”、國際貿易“單一窗口”、建立安全高效便捷的海關綜合監管新模式等許多方面都取得了積極進展，積累了大量可復制可推廣的制度創新經驗。新片區則聚焦于建立以投資貿易“自由化”為核心的制度體系，在適用自貿區各項開放創新措施的基礎上，重點推動投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由，并探索實施具有國際競爭力的稅收制度安排，建立全面風險管理制度。此外，《總體方案》特別提到，要在新片區內設立物理圍網區域，建立洋山特殊綜合保稅區，作為對標國際公認、競爭力最強自由貿易園區的重要載體，在全面實施綜合保稅區政策的基礎上，取消不必要的貿易監管、許可和程序要求。對境外抵離物理圍網區域的貨物，實施以安全監管為主、體現更高水平貿易自由化便利化的監管模式。

新產業方向：開放型產業體系。與老片區相比，臨港新片區建設尤其強調大力發展前沿科技產業、新型國際貿易、高能級航運服務、跨境金融服務，建設具有國際市場競爭力的開放型產業體系。例如，聚焦國家急需的集成電路、人工智能、生物醫藥、民用航空等重點產業，臨港新片區將突出關鍵核心技術突破，打造一批前沿產業集群，提供包括投資、貿易、金融、罔際運輸、人員流動、稅制等在內的一系列配套措施。又如，聚焦服務貿易、數字貿易、離岸貿易等，臨港新片區將建設亞太供應鏈管理中心，完善新型國際貿易與國際市場投融資服務的系統}生制度支撐體系，吸引總部型機構集聚，發展跨國公司地區運營管理、訂單中心、結算中心等總部經濟。

簡言之，臨港新片區不是上每自貿區物理空間的擴容、現有政策的平移，而是更深層次、更寬領域、更大力度的全方位高水平開放，是制度型開放的新探索和升級版。同時，它從設立之初就始終瞄準國際前沿、國家急需、上海所長，是百年未有之大變局下上海更好代表國家參與國際合作與競爭的重要平臺。

臨港新片區如何行穩致遠？

設立臨港新片區尤其是正式掛牌以來，取得不少早期收獲。在政策支撐方面，全力推動《總體方案》、上海市“臨港50條”特殊支持政策以及“自動適用”的各項政策176項任務落地落實，賦予了新片區更大的改革自主權。在簡政放權方面，新片區啟用一體化信息管理服務平臺，在“一網通辦”和“一網統管”兩方面進行創新。在招商引資方面，結合產業地圖，推動一批高端產業項目和總部企業向臨港聚集，國際數據港、全球跨境技術貿易中心等標志性成果先后落戶。據統計，自掛牌5個月以來，新片區內新設立企業4025家，簽訂重點項目168個，總投資超過821.9億元。

展望未來，作為新時期我國制度型開放的新探索，臨港新片區建設如何行穩致遠呢？2019年11月，習近平主席在考察上海期間進一步要求，臨港新片區要進行更深層次、更寬領域、更大力度的全方位高水平開放，努力成為集聚海內外人才開展國際創新協同的重要基地，統籌發展在岸業務和離岸業務的重要樞紐，企業走出去發展壯大的重要跳板，更好利用兩個市場、兩種資源的重要通道，參與同際經濟治理的重要試驗田。可以說，瞄準打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區這一日標，“五個重要”的定位是指導今后一段時期臨港新片區實施制度型開放的基本遵循，也是需要著力進行培育強化的核心功能，為推動臨港新片區建設走深走實提供了明確的發力方向。

萬變不離其宗。這些目標、定位和功能的實現，需要臨港新片區久久為功，始終處理好制度創新和風險防范的辯證關系，為我國構建開放型經濟新體制、形成開放型經濟新動能提供更多經驗。

一方面，持續構建前沿的開放制度創新體系。這就需要抓住“境內關外”這個關鍵，對標香港、新加坡、迪拜等國際公認的競爭力最強的自由貿易園區，研究接軌CPTPP、USMCA等目前國際最高標準新規則的可行性，密切追蹤RCEP和中日韓自貿區談判進程。在此基礎上，加快探索推出一批具有突破性、引領性，差異化的重大改革創新舉措，加大開放型經濟的風險壓力測試，穩妥推動《總體方案》中明確的投資自由、貿易自由、資金進出高度自由、人員從業自由、信息快捷聯通等政策落地。

另一方面，持續構建有效的開放風險防控體系。這就需要聚焦投資、貿易、金融、網絡、人員進出等“重點領域”和檢疫、原產地、知識產權、跨境資金等“特殊領域”，依托一體化信息管理服務平臺，以分類監管、協同監管、智能監管為基礎，實現全流程實時風險監測與動態預警桕結合，全面提升風險防范水平和安全監管水平。同時，按照《總體方案》要求，商標準建設智能化監管基礎設施，實現監管信息互聯互認共享，切實守住“一線”國門安全、“二線”經濟社會安全。

（鄒磊：上海市委黨校開放戰略研究中心主任、副教授）