我國農村普惠金融法律制度構建研究

羅藝源 劉東野

一、農村金融普惠制度相關基礎理論

（一）國外學者的定義

普惠金融概念源于國外的“inclusive financial system”，即“普惠金融體系”或者“包容性金融”。根據我國學界白澄宇先生的觀點，用“普惠”一詞來翻譯“inclusive”。白澄宇先生主張采用“普惠”更能確切地表達金融體系所致力于金融產品服務主體的包容性。故而白澄宇先生系我國首次將“inclusive”翻譯為“普惠”一詞，后成為國內關于研究“inclusive financial”的主要表述形式。

（二）國內學者定義

普惠金融是指在合理的金融成本條件下，將金融服務延伸到弱勢群體，從而不斷提高金融服務的可獲得性。金融服務的可獲得性是其核心內容。這是為了突出普惠金融的普惠性，這是國際貿易中常用的，即國民待遇原則。”普惠制是廣義優惠制（普惠制），最早由阿根廷經濟學家羅爾·普雷比斯卡提出。它的本義是普適性、非歧視性和非互惠性，即非互惠性”，如果把“普惠性金融”這個詞表達得更生動，可以用“可用性”金融來形容。特別是對社會中的弱勢群體和弱勢群體，提供普遍的金融服務

二、農村普惠金融法律制度的含義

農村普惠金融法律制度建設的研究首先需要價值選擇。公平正義是社會主義法制建設的核心價值之一。由于金融機構盈利模式所帶來的內在金融脆弱性，在構建農村普惠性金融法律體系時，必須重視其安全價值。為了維護金融市場的正常秩序，在公平、公正、安全的價值觀指導下，有效地保護農村弱勢群體的金融權利，有必要厘清政府、金融機構、農村弱勢群體和社會組織之間的法律關系，并對其進行界定法律地位。農村普惠金融法律制度是以公正、公平、安全為立法宗旨，保障農村普惠金融體系建設，維護金融市場健康、可持續發展秩序的法律制度的總稱，切實保障農村弱勢群體的金融權利。

三、我國農村普惠金融法律制度發展現狀和問題

（一）我國農村普惠金融制度的現狀

2008年，黨的十七屆三中全會提出“建立現代農村金融體系”，指出農村金融是現代農村經濟的核心。創新農村金融體制，放寬農村金融準入政策。2009年1月，中共中央、國務院發布《關于促進農業穩定發展和農民增收的若干意見》，“鼓勵農村金融機構加大對農村的貸款，支持和鼓勵金融機構創新農村金融產品和金融服務。”2015年1月20日，中國銀監會宣布成立普惠金融部，負責推進銀行業機構普惠金融試點。普惠金融部的成立有利于農村普惠金融的建設和發展，從行政指導和行政監管等方面規范農村普惠金融活動。在農村普惠金融相關法律制度缺失的情況下，銀監會經全國人大、常委會、國務院授權制定的頭寸規章制度，可以對規范農村普惠性金融活動起到臨時性的作用。

（二）我國農村普惠金融制度面臨的問題

1.指導理念落后

普惠金融的核心理念是金融的可得性和普惠性，這仍然是農村普惠金融法律體系中需要維護的立法理念。在制定和實施過程中，由于傳統金融意識的束縛，與促進農村普惠金融發展相關的法律規范和制度未能發揮應有的價值。金融排斥意識或金融歧視意識依然存在，使得一些部門的規范性文件偏重于對本部門金融機構利益的保護，而忽視了對農民金融權利的保護。

2.立法體系不完善

單一的規范性法律文件不足以支撐起整個農村普惠金融體系。相比較美國和印度的促進農業農村金融發展的立法體系，美國出臺了《統一小額信貸法》《誠實信貸法》、《信貸機會平等法》、《農業貸款法》、《農業信貸法》和《社區再投資法》等一系列法律文件，印度制定了《印度儲備銀行法案》、《銀行國有化法案》、《地區農村銀行法案》、《國家農業農村發展銀行法案》。然而目前我國尚未制定關于農村普惠金融的專門性法律，僅依靠一些部門規章的規范性法律文件規范日益發展的農村普惠金融活動，“但這些部門規章的效力層級低，有些只是指導性、臨時性的政策文件，零亂復雜，缺乏綱領，權威性和約束力也很有限，難以有效適用。總體來看，我國農村金融的相關法規并不健全，缺乏有針對性的專門法律，農村金融機構和服務得不到有效的法律規制。

3.保障機制不健全

農村普惠金融法律制度的保障和落實，是農村金融活動中權利義務配置最明確的制度，也是保障農村普惠金融各方合法權益的最有力武器。然而，現行農村金融體系的實施并不能充分發揮其應有的保障功能。由于農民的金融權利沒有得到有效落實，這顯然有悖于農村普惠性金融法律體系的建設。如何加強農村普惠性金融制度的實施，特別是在缺乏專門的農村普惠性金融法律制度支持的情況下。農村普惠性金融制度的規范化和有效性無疑是農村普惠性金融制度實施的最有力保障。其次，要完善原有的制度設置，“構建多元化普惠金融體系的長效機制，為普惠金融的發展提供組織保障”，整合激勵約束機制。

四、完善農村普惠制度的建議

（一）加強農村金融法制體系建設

為了完善農村金融法律法規，我們可以將農村商業金融、政策性金融和合作金融納入監管范圍，明確不同類型農村金融具體從業人員的權利義務：在商業金融法律制度建設中，要重視保險和商業銀行的發展作用，將其納入商業金融管理范疇，構建統一規范的農村金融法律體系;在政策性金融法律體系建設中，要充分發揮基層政府的作用。通過政府的主導引導，根據各地發展的實際情況，有針對性地出臺法律規范，構建高效、準確、公平的農村政策性金融法律體系。在合作金融法律制度建設中，應注重內部治理規范，通過合作手段合理分配參與者利益。

（二）發揮政府干預主導地位

在政府干預失靈方面，應積極彌補，糾正過度干預和低效干預。加強農村金融基礎設施建設，繼續擴大農村金融服務網點;加強農村基層支付體系建設，提高農村支付體系覆蓋面，暢通農村金融支付渠道;加強農村金融信用參考體系建設，以農村金融數據庫的形式，擴大大數據、云計算等互聯網技術的應用范圍，推進農村金融信用體系建設，為從事農村普惠金融發展的金融機構主體提供必要的金融基礎數據支持。

（三）創新農村普惠金融產品

農村普惠性金融產品的同質性是我國農村金融市場缺乏活力的重要原因之一。同質化的產品既不能滿足農村金融市場的需求，也降低了農村金融機構的收入，不利于農村普惠金融的發展。因此，通過技術創新，一方面要增強農村金融機構的核心競爭力，增加農村金融市場的份額;另一方面要為農村金融市場提供個性化、差異化的金融產品，以振興農村金融市場的活力農村金融市場。比如，農村金融產品就是融合到互聯網上的。通過大數據、云計算和區塊鏈技術，農村金融產品具備場景生產能力，根據客戶需求提供定制化的金融產品和服務，滿足不同消費者的需求。

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（作者單位：武漢工程大學）