從抗擊疫情看“全國一盤棋”的重要地位

〔摘要〕 “全國一盤棋”具有深厚的歷史和現實基礎，它不僅符合現代化進程中的社會化大生產以及社會主義國家后發展的客觀要求，而且有中國共產黨的初心使命和自身先進性作為強大保證，在社會主義建設和改革的不同時期取得了集中力量辦大事的諸多成就。新冠肺炎疫情治理中的“中國效率”“中國力量”，充分彰顯了堅持“全國一盤棋”所具有的制度優勢，諸如以黨的領導為根本政治保證、堅持人民立場的正確價值取向、緊緊依靠人民群眾的強大物質力量、人民軍隊聽黨指揮、依法防控和積極參與全球疫情治理等必要有效手段。作為對中國國家治理體系的一場“大考”，新冠肺炎疫情防控中不可避免地會有一些經驗教訓。系統反思相關的短板和弱項從而深化對落實“全國一盤棋”的理解、完善相應體制機制，不僅是現階段加強疫情防控的實際需要，而且有助于推進國家治理現代化的長遠發展。

〔關鍵詞〕 抗擊疫情，“全國一盤棋”，制度優勢，短板反思，國家治理現代化

〔中圖分類號〕D669 ?? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）03-0013-09

制度優勢向治理效能的轉化，離不開實踐的長期檢驗與內在推動。實踐具有曲折發展性，它是在曲折反復中前進的動態過程。對于國家治理現代化的實踐而言，重大突發公共事件構成其曲折發展的要素之一。突如其來的新冠肺炎疫情，對中國乃至世界都產生了重要影響，甚至有可能因此對全球化進程產生影響。新冠肺炎疫情防治亦隨之成為推進國家治理體系和治理能力現代化的一場大考。綜觀中國新冠肺炎疫情防控的現狀，堅持“全國一盤棋”對于階段性顯著成效的取得起到了極其重要的作用，但是在它轉化為治理效能實踐過程中暴露出的一些短板和弱項，反過來又制約著“全國一盤棋”的優勢發揮。當前，在國際社會肯定中國堅持“全國一盤棋”之于疫情防控的重要性的同時，也不可避免出現對“全國一盤棋”優勢的否定甚至造謠中傷。為有效回應質疑以正視聽，從而堅定制度自信、統籌推進疫情防控與經濟社會發展，本文從歷史基礎、重要地位、優勢表現、個別短板、未來發展等方面，系統考察中國抗擊疫情中堅持“全國一盤棋”的豐富實踐。

一、“全國一盤棋”何以轉化為顯著的制度優勢

“全國一盤棋”這個深入淺出的形象化用語，最初主要用來形容國家經濟建設從全國大局出發這一重要方針，逐漸擴展為國家建設、發展和治理等各個方面的全局性安排。“全國一盤棋”要求把國家看作一個有機的整體，看待國家建設與發展中的大事要有大局意識，要正確處理整體發展與局部調整、重點領域與一般環節、集中領導與分級管理、政府主導與社會參與、國家利益與公民個人利益之間的關系。堅持“全國一盤棋”，是中國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，也是區別于其他社會制度性質的制度安排和治理模式的明顯標志。“社會主義同資本主義比較，它的優越性就在于能做到‘全國一盤棋，集中力量，保證重點。” 〔1 〕16-17其所以如此，并不是純粹的理論推演的結果，而是歷史發展和現實條件共同作用的產物。

（一）現代化趨勢與社會主義國家謀求發展的必然要求

現代化是發生在現代的社會發展與文化變遷過程。從根本上說，不同社會形態間的更替是物質生產與社會分工等交往方式之間矛盾運動的結果：舊的交往形式往往不適應比較發達的生產力，遂為新的交往方式逐漸取代，“由于這些條件在歷史發展的每一階段都是與同一時期的生產力的發展相適應的，所以它們的歷史同時也是發展著的、由每一個新的一代承受下來的生產力的歷史” 〔2 〕576。作為一定的社會時期或歷史階段的現代化亦是如此。以廣泛分工和密切協作為特征的社會化大生產，作為現代化的主要表現之一，客觀上要求適當集權、集中力量辦大事。一方面，生產資料、生產過程及產品的高度集中，在推動生產力迅速發展的同時，受到了資本主義私有制的極大制約，但最終憑借其日益增長的強大優勢，促使資本主義私有制不斷調整以適應社會化大生產，讓自由競爭讓位于壟斷，“資本主義社會的無計劃生產向社會主義社會的計劃生產投降” 〔3 〕558。另一方面，廣泛的社會分工使得不同領域的發展出現不平衡，需要通過政府調控來彌補依靠市場機制無法實現資源有效配置的不足，如基礎設施建設、重工業扶持、壟斷行業管制、義務教育、環境保護等。

同率先步入現代化進程的發達國家相比，社會主義國家的發展面臨極其復雜的國內外環境，諸如外部國際環境壓力下的資金來源困境、傳統產業的競爭劣勢、新興產業的薄弱基礎、自身安全的挑戰等，使之不得不充分發揮各方面的積極性，以計劃為紐帶將有限的人力物力財力聚焦于加快推動現代化進程中。因此，與社會化大生產相適應的“全國一盤棋”，最早在比較落后的社會主義國家付諸實踐，是歷史的必然選擇。能夠集中力量辦大事的社會主義制度，使得社會主義國家在成立初期能夠建立起較為完整的工業體系與國民經濟體系、走上獨立發展的道路，但隨著社會主義國家現代化進程的深入，高度集中的計劃經濟體制難免出現了一些弊端。在引入市場機制解決問題的同時，社會主義國家仍然堅持以“全國一盤棋”為前提，強調“統一認識、統一政策、統一計劃、統一指揮、統一行動” 〔4 〕145的原因在于，實現社會主義現代化的外部壓力并未發生實質性的改變。面對日趨復雜、變幻莫測的國際環境，社會主義國家唯有繼續集中力量辦好各種大事，不斷在比較中彰顯出“全國一盤棋”的制度優勢，并將它切實轉化為國家治理的效能，才能在現代化進程中立于不敗之地。

（二）中國共產黨的初心使命與自身先進性的堅強保證

任何思想本質上都是主體對客體的認識及理解的產物。一定的思想付諸實踐并具象化為制度優勢，顯然需要有一個起著核心作用的主體（集體）提供強大保證。憑借人民至上的初心使命和政治、思想、組織等方面的先進性，中國共產黨的領導為堅持“全國一盤棋”的制度優勢提供了政治保障。從這個意義上來說，堅持“全國一盤棋”是黨的領導這個最大優勢在國家制度層面的反映。人民群眾是歷史的創造者，因而其訴求代表著歷史發展和社會進步的方向。對為人民謀福祉的堅守，使得中國共產黨把握了社會的前進方向，進而持續不斷地集中力量辦成了一件件大事，彰顯了“全國一盤棋”的國家制度優勢。

與此同時，思想又是行動的先導，集中力量辦大事必然離不開統一思想的指引。中國國家治理體系之所以能夠將現代社會中處于原子化狀態的個人組織起來，充分調動各種分散的社會力量共同投身于國家建設和發展，就在于中國共產黨自身的先進性為廣大人民群眾所普遍認可，從而為統一思想奠定了堅實的基礎。首先，中國共產黨堅持馬克思主義的信仰、堅持共產主義和社會主義的信念，堅持人民立場這個根本政治立場，要求黨員必須具有對黨忠誠老實和聽黨指揮、為黨盡責的純潔政治品質，嚴守政治紀律與政治規矩，這些要素共同鑄就了中國共產黨崇高的群眾威望及強大的感召力。其次，以民主集中制為根本組織原則，實行集體領導與個人分工負責相結合的領導機制，自覺接受群眾監督、堅持批評與自我批評，極大地提高了中國共產黨的組織力和戰斗力，保證“干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執行，不受牽扯” 〔1 〕240，使廣大人民群眾相信并愿意跟黨走。最后，通過思想覺悟高、專業素質強、群眾基礎好的黨員開展思想宣傳，引導人民群眾理解和認同黨的各項路線方針政策，進而形成廣泛的思想共識。

（三）集中力量辦大事的豐富歷史經驗

現實是經驗事實與其內在規律的統一。這表明，歷史經驗可以作為思想轉化為有力的現實行動。中國國家治理體系集中力量辦大事的主要歷史經驗是“全國一盤棋”成為顯著制度優勢的最直接依據。經驗事實的直觀性決定了客觀描述而非抽象闡釋是詮釋它的最好方式。無論是社會主義建設初期三大改造的順利完成、門類較為齊全的工業體系的迅速建立、“兩彈一星”的成功研制，還是改革開放以來家庭聯產承包責任制的實行、經濟特區的設立，三峽大壩、青藏鐵路、載人航天、南水北調等大型工程或項目的上馬，抑或中國特色社會主義進入新時代以來，在經濟建設、社會建設、民生建設、生態文明建設等方面“辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事” 〔5 〕8，諸如“天宮”太空空間站、蛟龍號載人潛水器、千余項改革措施的落地、脫貧攻堅戰等，這些為國人所耳熟能詳的事實，都充分證明了堅持“全國一盤棋”是中國國家制度和國家治理體系優勢的突出特征，是中華民族實現從站起來、富起來到強起來的歷史性飛躍的堅強保證。

二、抗擊疫情的成效充分彰顯堅持“全國一盤棋”的重大作用

治理效能的大小取決于制度優勢的轉化程度。從生產力與生產關系的辯證關系來看，訴諸于構筑一定社會階段的生產關系總和之上的上層建筑調整，科學合理的國家制度安排，將生產力的各種要素聚焦于關鍵之處進行優化配置，即可達到既定基礎和客觀條件制約下的生產力發展水平之上限，實現社會發展潛能的最大激發。綜觀新冠肺炎疫情的全球防控現狀，中國在抗擊疫情中之所以取得國際社會高度肯定的“中國奇跡”“中國效率”“中國力量”“中國速度”，很大程度上在于堅持“全國一盤棋”，以及它所具有的根本政治保證、正確價值立場、強大物質力量、必要有效手段等優勢。在中國共產黨的集中統一領導下，通過民主集中制原則來集中力量辦大事，緊緊依靠人民群眾的力量，以依法防控、加強黨的領導、積極參與疫情的全球治理為支撐，是中國打贏疫情防控阻擊戰的制勝法寶。

（一）抗擊疫情成效是對中國共產黨根本政治保證作用最集中的展現

中國共產黨的領導為堅持“全國一盤棋”提供了根本政治保證。整個國家的力量集中于資源調配，首先有賴于一個站位高、權威強的組織機構，這一點對于中國這樣一個幅員遼闊的大國來說尤為重要。中國特色社會主義的最本質特征在于中國共產黨的領導，正是有了黨的堅強有力領導作為根本政治保證，才能集中力量辦大事。客觀而言，疫情災難的突如其來極有可能導致國家治理主體的一時無策。疫情的蔓延越難遏制、危害性越大，越要有堅強有力的領導集體來總攬全局、分析事態、統籌力量、穩定形勢、有序施策。不管是黨中央明確提出疫情防控的總要求、總目標，迅速建立組織機構、工作機制，及時細化防控要求、救治要求、突出任務，還是各級黨組織堅決貫徹落實中央的重大決策部署，激勵引導廣大黨員干部勇擔責任，充分發揮基層黨組織的作用，團結帶領人民群眾構建聯防聯控機制，都充分說明黨的集中統一領導對堅持“全國一盤棋”的“主心骨”作用。

不僅如此，疫情防控中彰顯的“全國一盤棋”所具有的根本政治保證優勢，還表現為黨中央認真深刻分析和科學研判國內外形勢，統籌推進疫情防控與經濟社會發展。眾所周知，現代社會是“一切關系在其中同時存在而又相互依存的” 〔2 〕604有機體。疫情防控與經濟社會發展彼此制約、相互促進，統籌這兩者的關系絕不能只靠觀念上的引導，還須以充分把握它們之間錯綜復雜的現實形勢尤其是時空上的不均衡為前提。從時間上看，疫情的突發與迅速傳播難免會產生對經濟社會發展的巨大沖擊，如何遏制疫情的蔓延勢頭是此時的重中之重，但也要努力保持平穩的生產生活秩序。疫情防控形勢逐漸好轉為經濟運行的逐步恢復創造了條件，應該在繼續抓好疫情防控各項工作的前提下，花大力氣推動經濟社會穩定發展。疫情防控的成效愈好，社會經濟發展轉“危”為“機”的可能性愈大。醫療健康、在線消費、智能制造等產業在疫情期間的興旺勢頭充分說明，疫情導致的產業結構優化升級，以及居家民眾消費需求的有序釋放，將成為經濟社會發展的新增長點和新動力。從空間上看，不同地區受疫情沖擊的強度各異，恢復經濟社會發展的緊迫性要求有很大差別。要堅持突出重點、分區施策，動態監控各地區疫情風險態勢、劃分等級，并以此為依據制定有序推進復工復產的各個步驟。

（二）抗擊疫情成效是對人民立場最充分的現實驗證

人民立場是堅持“全國一盤棋”的根本價值取向。從根本上講，正是中國共產黨始終堅持的人民立場決定了“全國一盤棋”能夠取得顯著成效。按照馬克思主義的基本觀點，現實的個人是歷史發展的“劇中人”和“劇作者”，作為歷史范疇的現代化之本質在于人的現代化。相應之下，實現人的全面發展，即為國家治理現代化的基本立場。“為了誰”的問題，是檢驗一個國家治理體系與治理能力性質的試金石;“由誰評價”的問題，則是判斷一個國家治理體系與治理能力發展趨勢的風向標。對于疫情防控而言，民眾的生命安全是首要目標與真正起點，民眾的滿意程度是判定標準與基本保障。特別是危機時期，信任是決定社會命運的重要因素。中國堅持“全國一盤棋”的全方位疫情防控措施，始終將人民群眾的生命安全和身體健康置于第一位，堅持抗擊疫情與保障民生兩手抓、兩手硬，充分保證了人民群眾的疫情信息知情權等各項基本權利，彰顯了以人民為中心的價值邏輯。

具體而言，一是把維護人民群眾的生命權和健康權作為首要任務。在黨中央的統一部署下，各地快速啟動重大突發公共衛生事件一級響應，嚴格實行聯防聯控機制，盡力切斷病毒向人群傳播的渠道。優化醫療資源配置，全力做好醫療救治工作，全面推進確診患者、疑似患者、密切接觸者的應收盡收、應治盡治和應檢盡檢。強化養老、兒童福利、救助、精神衛生等特殊場所及重點人群的防護措施，對因疫情防控而在家隔離的各類特殊群體及時提供必要幫助。

二是把滿足人民群眾的生產和生活需求作為關鍵環節。嚴格落實“米袋子”“菜籃子”工程責任制，以保障居民生活必需品的市場供應，加強糧食、副食品的市場價格監測和監管，積極協調社會公共資源來穩定生產生活物資的流通環節，盡可能降低疫情防控對人民群眾日常生活的影響。統籌做好疫情防控常態化下的復工復產、春耕生產、脫貧攻堅等工作，穩定群眾的正常收入水平。強化對困難群眾基本生活的保障，將因疫情而陷入困境的各類人員納入救助范圍，啟動疫情嚴重地區群眾生活補貼及價格聯動機制。

三是把保障人民群眾的知情權作為重要因素。面對人民群眾日益增長的維護自身權益、參與國家治理的積極性，尤其是疫情期間對所處地區風險、疫情感染擴散、政府部門應對、預防防護知識、專業研究進展、抗擊力量情況、權威專家分析、其他國家經驗等信息的渴求，結合大數據技術、人工智能算法等現代技術，舉辦政府新聞發布會、搭建疫情信息網絡平臺，及時準確發布疫情信息，有效回應社會關切和輿論關注，確保疫情防控期間人民群眾的知情權，保證社會生活的有序進行。

（三）抗擊疫情成效是全方位調動和配置各種資源強大動能最充分的現實發揮

“依靠誰”的問題，是反映一個國家治理體系與治理能力水平的晴雨表。“理論一經掌握群眾，就會變成物質力量。” 〔2 〕11緊緊依靠人民群眾是堅持“全國一盤棋”的力量之源。現代社會風險和危機的廣泛性表明，基層社會組織和民眾的廣泛參與是應急管理的重要主體。從某種程度上說，重大突發公共事件中民眾能否齊心協力、社會是否井然有序，是衡量一個國家治理能力現代化程度的主要標準之一。將疫情防控提升到“人民戰爭”的高度，全面筑牢群防群治的防線;把防控力量下沉到基層，通過網格化管理守嚴守牢城鄉社區這個關鍵陣地;充分運用社會組織的動員能力，發動數以萬計的志愿者積極有序參與疫情防控的各項工作;加強宣傳教育與輿論引導，切實引導人民群眾加強對疫情的自我防護;拓寬疫情防控的民意征集渠道和意見反饋機制，及時解決疫情防控過程中的問題及新情況……極大地彰顯了堅持“全國一盤棋”所具有的強大物質力量。

意識對物質具有能動的反作用，精神力量在一定條件下可以轉化為物質力量。通過國家治理體系綜合作用的發揮，中國人民在疫情防控中經歷的精神洗禮、展現的精神風貌、迸發的精神力量，不僅是“全國一盤棋”制度優勢的真實寫照，而且反過來為堅持“全國一盤棋”提供了不竭動力。其一，眾志成城的團結精神。這種精神是中華民族的愛國主義精神和集體主義精神于抗擊疫情中的延續。每當面臨民族危機與國家危難之際，眾志成城的團結精神都會得到充分發揚和集中展現。這從全國人民支援重點地區抗擊疫情中可見一斑。其二，敢于擔當的奉獻精神。疫情就是命令，防疫就是責任。面對稍有不慎就可能被感染甚至危及生命的危險，各地醫療隊迅速集結馳援疫情嚴重地區，第一時間投身于救治病患中;各級機關黨員干部直接下沉到基層社區，全力遏制疫情的蔓延之勢;廣大志愿者發揮自身優勢，竭盡所能來保障社會生產生活的正常運行;廣大人民群眾自覺履行公民應盡的責任，為盡量降低疫情擴散風險而規范自身生活。其三，銳意進取的創造精神。新冠肺炎疫情的嚴峻形勢——新中國成立以來發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的突發公共衛生事件，激發了中國人民偉大的創造精神，成就了疫情防控的中國智慧、中國實踐。火神山醫院在10天內火速建成并投入使用即為很好的例證。其四，求真務實的科學精神。廣大人民群眾在疫情防控中積極弘揚這一精神，理性地看待疫情發展的危險性和防控舉措的階段性，自覺提升自我防范意識與防護能力，筑好群防群控的“防火墻”。

（四）抗擊疫情成效是對重要抓手和治理舉措最直觀的現實回應

人民軍隊是中國制度優勢的堅強柱石，堅決聽黨指揮是強軍之本、強軍之魂。與現代社會風險和危機的開放性相適應，應急管理中的政治動員具有顯著的作用。堅持“全國一盤棋”應對重大突發公共事件，其強大動員力集中體現在人民軍隊的積極參與。從抗洪搶險到抗擊“非典”再到抗震救災無不如此，防控新冠肺炎疫情也不例外。人民軍隊聽黨指揮、能打勝仗、作風優良的光榮傳統，為堅持“全國一盤棋”、打贏疫情防控戰提供了強有力的保障。

法治作為現代社會的典型特征，是堅持“全國一盤棋”的重要保障。新冠肺炎疫情防控中進行全面動員、人人參與，各項舉措的順利落實、生產生活的穩定有序，離不開法律法規作為行動遵循。正是把依法防控作為必要手段，將統籌推進各項防控工作納入法治軌道，才能及時糾正個別地方防控措施變形走樣等不利于落實“全國一盤棋”的做法，才能有效避免不良信息引發的社會恐慌，從而為堅持“全國一盤棋”提供穩定的社會秩序。以疫情防控中的信息發布為例。隨著現代社會信息化革命帶來的信息傳播方式的巨大變化，尤其是互聯網技術的發展和廣泛應用，民眾對風險和危機的認知需求越來越高。這種需求一旦得不到滿足，就可能引發情緒上的反應。疫情期間充斥于互聯網與自媒體中的海量信息，雖有助于民眾及時捕捉有用信息并做好個人防護，卻也容易導致群體性恐慌，以致可能產生次生危害，如物資供應短缺、消費需求降低、公共服務壓力等。因此，要按照法定的內容、程序、方式、時限，及時有效地做好疫情信息的發布工作。

除此之外，中國在積極參與全球疫情治理過程中也彰顯出“全國一盤棋”的制度優勢。新冠肺炎疫情的全球蔓延要求形成命運與共、休戚相關的人類共識。作為人類命運共同體理念的倡導者，中國政府一方面舉全國之力迅速采取最嚴格的疫情防控措施，有效遏制了國內疫情的擴散，第一時間向相關國家及世界衛生組織通報疫情信息，分享病毒全基因序列、疫情防控經驗等，為世界各國抗擊疫情贏得了寶貴時間;另一方面加強與國際社會合作，在國內抗擊疫情任務繁重的情況下，集中力量向其他疫情嚴重和公共衛生體系薄弱的國家、地區，提供力所能及的人員、物資、技術援助等。全球合作抗擊疫情展現出的構建人類命運共同體的迫切需要充分證明，堅持“全國一盤棋”優勢所轉化的疫情治理效能，可以為其他國家提供一些做法和經驗，諸如分類別、分層次、分區域的防控方案，“方艙醫院”社會救治模式等。

三、反思抗擊疫情短板有助于進一步落實落細“全國一盤棋”

制度優勢的更加成熟與定型是一個動態的過程，而不是一個封閉的結構，不可能一勞永逸、一蹴而就。治理形勢的復雜多變、社會風險的愈發嚴峻、突發災難的頻頻降臨，為落實“全國一盤棋”帶來極大的挑戰。“沒有哪一次巨大的歷史災難不是以歷史的進步為補償的。” 〔6 〕665只有在應對各種錯綜復雜挑戰的過程中正視問題、認清短板、總結經驗、強化弱項，才能不斷彰顯“全國一盤棋”的制度優勢，真正推進國家治理體系和治理能力現代化。面對突如其來的新冠肺炎疫情，“全國一盤棋”在具體落實中不可避免地暴露出一些不足的地方。綜合分析疫情防控重要領域和關鍵環節中出現的問題，對其背后的制度優勢轉化為治理效能的經驗教訓進行系統反思，深化對落實“全國一盤棋”的理解，不僅能夠滿足現階段疫情防控的實際需要，而且有助于推進國家治理現代化的長遠發展。

（一）落實“全國一盤棋”不是搞“一刀切”，而是重點領域和關鍵環節的集中統籌

落實“全國一盤棋”的關鍵在于集中統一領導，但絕不意味著全部環節乃至細枝末節都要經過頂層的反復確認、反饋。做到集中力量辦大事，不僅要辯證看待“大事”和“小事”，還要在“大事”中正確區分重點和次要、關鍵和枝節。具體到國家公共應急管理事務，如果“胡子眉毛一把抓”，決策機制過度僵化，缺乏對重點領域和關鍵環節的集中統籌以及權責配置不均，勢必導致治理成本的增加與治理過程的低效，延誤應對重大突發公共事件的時機。

為了應對突發公共衛生事件，在現代國家治理體系中，通常設有應急管理的中央指揮中樞機構和綜合協調部門。就其性質而言，中國國家治理體系的根本著力點在于發揮黨的領導作用。為應對新冠肺炎疫情，第一時間成立的中央領導工作小組，起到了指揮中樞的作用，保障了疫情防控工作的全面推進。從制度建設的角度看，2018年4月掛牌成立的中華人民共和國應急管理部，則屬于常設性應急管理綜合協調部門，該部門通過緊急協調調撥中央救災物資、支持設立疫情防控基層社區站點、統籌推進安全防范和復工復產等，保障了疫情防控工作的有序進行。但與此同時，公共衛生應急管理并未實現與應急管理部門日常職能的有效銜接，承擔日常醫療衛生管理工作的衛生健康委員會又不具備協調公共衛生應急管理的全部能力。疫情防控中出現的信息采集、風險評估、決策指揮、信息發布、輿情應對、物資供應、科研攻關、維護穩定等環節之間的部分脫節，很大程度上源于公共衛生應急管理的權責配置不均。此外，在落實“全國一盤棋”的過程中，也容易出現把握不準集中領導與臨時決策的關系問題。疫情防控工作中出現的個別“一刀切”現象，諸如疫情暴發初期，由于管理僵化導致通過紅十字會捐助重點防控地區的物資發放不能及時到位、個別部門和領導的防控積極性和主動性不夠等，反映出當前公共衛生應急管理中存在的一些突出問題。

（二）落實“全國一盤棋”不是中央“全包干”，而是統攬全局和因地制宜的良性互動

國家治理中的制度落實是整體與局部相統一的辯證過程。“全國一盤棋”具有堅持中央集中統一領導和發揮地方積極性的獨特優勢。在中國這樣一個地區間發展存在不平衡的大國，充分調動地方參與治理的積極性對于“全國一盤棋”的落實尤為關鍵。當前，一些地方和部門對落實“全國一盤棋”的認識仍有偏差，將集中力量辦大事簡單化為只是完成中央和上級的任務安排。

綜觀中國新冠肺炎疫情防控的實際，中央頂層設計中的聯防聯控機制、對口援助疫情嚴重地區等，有力地解決了疫情防控工作的一系列緊迫而突出的問題。但與此同時，“全國一盤棋”在疫情防控中的落實落細仍有一定障礙，中央統攬全局與地方因地制宜的良性互動不夠充分。個別地方和個別部門存在溝通不暢、相互推諉的問題，由此導致治理合力不夠集中，特別是在疫情暴發早期，一些地方存在著工作方式機械的情形，少數城市還出現了應急物資分配不能及時到位的現象。深究其背后的原因，看似地方治理的協同成本和時間成本過高，實則是地方治理“全周期”應對的缺乏，甚至存在不同程度的形式主義、官僚主義。隨著地方新冠肺炎疫情防控工作領導小組的成立，很大程度上解決了治理合力難以形成的問題，但是在疫情防控的具體工作和具體環節，還存在協同運作不夠的現象。

（三）落實“全國一盤棋”不是政府唱“獨角戲”，而是主導力量和廣泛參與的有機結合

全體社會成員的廣泛參與，是現代國家治理體系區別于過去國家管理模式的顯著特征之一。改革開放以來，中國國家治理體系已經從政府一元主導發展為政府、市場、社會三元并存。各方面積極性的廣泛充分調動、各種力量的及時有效集中，表明“全國一盤棋”的落實絕非只靠政府的“單打獨斗”就能完成。針對現代社會風險和危機的開放性、廣泛性，須以政府力量為主，社會組織、企業、公民個人協同參與到應急管理中，重大突發公共事件中的應急保障尤需如此。新冠肺炎疫情防控初期出現了醫療設備和防護用品等物資缺乏、捐贈物資未能及時發放到位等問題，反映出在應急物資保障機制中還有運行不暢的環節。一方面，政府在應急物資保障領域的投入不足，存在應急物資儲備機制不夠健全、采購供應鏈不順暢、重要應急物資的產能布局不夠合理、短期急缺物資的生產調度不夠集中等問題;另一方面，一些社會組織、企業與個人雖然具有參與應急物資保障的強烈意愿，但是囿于自身發展還不夠成熟、專業化水平不高、政策壁壘等，難以發揮應有作用。

此次新冠肺炎疫情防控凸顯了基層社會治理的基礎性作用，再次證明了社會治理和公共服務重心向基層下移的必要性。廣大社區工作者堅持奮戰、守好第一線，取得了抗擊疫情的顯著成績。然而，基層疫情防控工作中也反映出若干亟待完善的弱項。例如，城鄉社區公共服務尤其是醫療防護基礎相對薄弱，社會工作者的應急管理能力和專業知識儲備存在不足，基層治理的條塊部門在分工配合上存在尚未明晰之處，社會力量協同參與基層治理不夠充分等。更有甚者，由于極少數部門和個人身上存在的官僚主義、形式主義，導致統籌安排的主導作用發揮不夠，而是將摸排、限制人員流動等大量工作直接推向基層，由于城鄉社區物資與人員的不足，防控工作中出現一定的漏洞和問題就成為必然。

（四）落實“全國一盤棋”不靠決策者“拍腦袋”，而靠科學方法和技術創新的有效運用

好的制度從理念形成到付諸實踐需要滿足一系列的客觀條件，科學的決策方法和先進的技術手段即為其中不可或缺的部分。正所謂“治大國若烹小鮮”，“全國一盤棋”的落實不僅僅在于突出集中力量辦大事的現實必要性，也不是指發揮主觀能動性或只靠經驗就能搞定一切，而是需要堅持科學態度，進行科學分析，運用科技手段，遵循科學規律。

科學技術的第一生產力作用在現代化中表現得尤為突出，應對和防治重大突發公共衛生事件的關鍵在于科學方法與技術創新。“縱觀人類發展史，人類同疾病較量最有力的武器就是科學技術，人類戰勝大災大疫離不開科學發展和技術創新。” 〔7 〕人類活動空間對自然界的不斷擠壓、生態環境的急劇惡化、人口流動的持續加速，使得疫情猶如“潘多拉的盒子”對公共安全的威脅呈倍增效應，這迫切需要科技創新加以積極應對。一方面，戰勝疫情必須以準確把握病毒傳播與感染機理為技術支撐，加大對疫情的最初發源、中間宿主、傳播途徑、致病機理、危害程度、診療方案、藥物研發、康復預防、心理疏導等主要環節的科研攻關力度。另一方面，防控疫情離不開科學方法的運用，科研成果的開發、轉化和推廣，要依靠科學，緊緊圍繞“控制傳染源頭、切斷傳播途徑、保護易感人群”，進行綜合施策和精準發力，分別做到“尋、溯、證”“攔、阻、斷”“防、治、研” 〔8 〕。

疫情迅速蔓延時期，特別是在傳染源無法及時識別和切斷，檢測試劑、抗病疫苗等無法及時落實的情況下，訴諸于區域隔離來最大程度地減少人員的流動和聚集，再加上云計算、大數據、遠程呈現等技術手段，進行分布式管理，有力保障了應急物資供應機制的運轉等，說明科學方法和技術創新在落實“全國一盤棋”過程中的作用是多么重要。盡管如此，公共衛生科研攻關體制機制和公共衛生應急體制機制及其能力建設，仍沒有達到與國家戰略高度相匹配的程度。科學研究和技術儲備的平時積累不夠充足、生命科學和生物安全等基礎前沿領域不夠扎實、公共衛生核心技術和關鍵手段尚未實現完全自主、疫情防控科研力量的戰略布局和體系化建設尚未完成、疫情防控的預警預測機制不夠完善等，這些短板和弱項表明“全國一盤棋”的深入落實任重而道遠。

四、大力發揮“全國一盤棋”在推動國家治理現代化中的作用

短板和弱項的出現絕不是對堅持“全國一盤棋”制度優勢的否定。相反，通過補齊短板，使弱項轉化為優勢，是“全國一盤棋”在推動國家治理體系和治理能力現代化過程中的必要環節。“這次新冠肺炎疫情防控，是對治理體系和治理能力的一次大考，既有經驗，也有教訓。……我們要放眼長遠，總結經驗教訓，加快補齊治理體系的短板和弱項，為保障人民生命安全和身體健康筑牢制度防線。” 〔9 〕鑒于本文第三部分所述的主要問題，在此提出以下幾點必要措施：

（一）優化國家治理體系的頂層設計與權責配置

在國家治理體系的歷史發展過程中，堅持“全國一盤棋”的主要經驗與作用發揮突出表現為權力的收放有度。以新冠肺炎疫情防控為鏡鑒，在國家治理的重點領域和關鍵環節堅持和完善“全國一盤棋”，應當將公共衛生應急管理體制機制和公共衛生科研攻關體制機制及其能力建設，提升到它們應有的國家戰略高度，在適度放權的同時不斷提升不同層級之間權責配置的科學性。具體來說，需建立常設的中央指揮中樞機構，把公共衛生應急管理納入應急管理部的職能范圍;設立相關二級部門，實現應對突發公共衛生事件從單向管理向綜合管理的轉變。科學調配公共衛生應急管理涉及的不同領域，明確中央統籌、屬地負責、機構決斷的具體范圍。加大對應急物資保障領域的投入，優化重要應急物資產能結構、建立短期急缺物資集中生產調度機制，健全國家儲備機制、提升儲備效能，完善國家統一的應急物資采供系統。強化對公共衛生科研力量的戰略布局，統籌協調高校、科研院所、企業等各方面力量，扎實推進科研積累和技術儲備工作。切實加強生命科學和生物安全等基礎前沿領域的研究，補齊公共衛生核心技術研發的短板，實現關鍵環節的自主可控，完成創新鏈、產業鏈、保障鏈的有機結合與體系化建構。完善公共衛生應急管理的預警預測機制，及時有效研判信息、迅速采取應對措施、適時總結經驗教訓，從指揮、行動和保障要求出發，做到在緊急狀態下應急響應的“快”“準”“穩”。

（二）明確地方治理體系的權責一致與協商共治

如何充分調動地方的積極性使之更好地履行責任，始終是落實“全國一盤棋”的關鍵性難題。針對新冠肺炎疫情防控中暴露出的地方治理體系難以形成合力的短板，可以從實現權責一致與協商共治的內在協調著手。責任性作為現代治理體系的基本屬性，主要包括積極責任和消極責任這兩個相互聯系、不可分割的方面，即責任主體應當履行的職責以及未能履職所承擔的相應后果。一味地規避消極責任勢必導致積極責任的缺位。所謂權責一致，是針對積極責任和消極責任的整體而言的，是地方集中力量進行治理的關鍵。當然，地方治理體系在集中權力的同時也要適當讓渡權力，即地方各部門之間的協商共治。由此可見，應當在維護、鞏固中央集中統一領導的同時，強化地方治理體系的擔當責任，消除一些地方官員的不作為慢作為假作為亂作為，做到守土有責和守土有權的結合，確保地方權力資源形成治理合力;強化地方治理體系的大局責任，塑造各級各類機構的權力共擔理念，使之更好地發揮協商協調、均衡配合的優勢，圍繞地方治理的大局目標開展工作。

（三）充分調動國家治理的社會力量與市場資源

在中國國家治理體系堅持“全國一盤棋”的歷史經驗中，市場機制與計劃手段相結合是重要的組成部分。隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進，各種社會力量和市場資源參與國家治理的深度及廣度日益擴大，但仍然存在不充分不平衡的問題。新冠肺炎疫情防控中凸顯的物質保障體系的不完備就是明顯的表現。有鑒于此，應當破解國家應急物資保障機制和社會應急物資保障系統之間的“兩張皮”問題，將廣泛的社會組織和個人納入國家應急物資保障機制中，實現應急物資保障的資源優化集結。進言之，如何運用有效的機制激發社會潛能，充分調動市場資源的作用，是發揮“全國一盤棋”在推進國家治理體系和治理能力現代化作用方面的重要努力方向。一方面，進一步優化政府與社會的關系，明確政府與社會各自在公共服務、社會穩定、環境保護等領域的職責范圍;通過強化指導監督、提供系統服務、營造良好環境等，積極培育社會組織并充分激發其自主性和自發性。另一方面，進一步完善現代市場體系，在充分發揮市場在配置資源中的決定性作用的同時，逐步規范政府治理;建立以市場推進為主導，政府發揮引導作用的治理機制，增進市場高效配置資源功能在國家治理中的作用。

（四）強化基層社會治理的重心下沉與能力提升

“全國一盤棋”的落實最終要下沉到基層社會。從國家治理體系的縱向維度來看，基層治理作為國家治理和地方治理的基石，直接制約著國家治理現代化的水平。從國家治理體系的橫向維度來看，當社會治理指向具體社會事務時，與基層治理之間有著高度的重合性。近年來，隨著社會治理和公共服務重心向基層的逐漸下移，基層社會治理能力得到明顯提升，但總體上仍未根本改變基層社會治理基礎薄弱的面貌，這在新冠肺炎疫情防控中被暴露出來。因此，要全方位加強基層社會治理的基礎性建設。強化資源下沉和政策保障，補足城鄉社區公共服務特別是醫療衛生領域中的薄弱環節。通過引入專業機構、加強培訓等方式為基層社會治理組織賦能，以人工智能、大數據、區塊鏈等科技手段為支撐，建立精準化與精細化的“家門口”服務機制。明確基層社會治理組織的職責范圍并賦予其應有的更多權限，逐步建立以社會事務治理為中心的協調機制，切實解決“小馬拉大車”的超負荷運作困境，不斷提升其整體運行能力。深度挖掘城鄉社區社會組織的內生資源，廣泛組織居民參與社區事務協商，實現政府治理、居民自治、社會協同之間的良性互動。

參考文獻：

〔1〕鄧小平文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

〔2〕馬克思恩格斯文集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，2009.

〔3〕馬克思恩格斯文集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2009.

〔4〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔5〕習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告〔M〕.北京：人民出版社，2017.

〔6〕馬克思恩格斯文集：第10卷〔M〕.北京：人民出版社，2009.

〔7〕習近平.為打贏疫情防控阻擊戰提供強大科技支撐〔J〕.求是，2020（06）：5.

〔8〕張士濤，江 勇.用科學戰勝病毒疫情〔J〕.求是，2020（06）：24-25.

〔9〕習近平.在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時的講話〔J〕.求是，2020（07）：11.

責任編輯 呂曉斌

〔收稿日期〕2020-04-06

〔作者簡介〕楊洪源（1989-），男，河北黃驊人，中國社會科學院哲學研究所副研究員、哲學博士，主要研究方向為馬克思主義哲學。