風險治理視域的現(xiàn)代城市疫情防控

〔摘要〕 城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。在我國城鎮(zhèn)化進程加速的背景下，風險治理的首要任務和關鍵所在，是城市風險治理取得實效。新冠肺炎疫情作為典型的現(xiàn)代化風險，對我國城市風險防控與治理體系和治理能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。城市疫情防控的根本是堅持黨的全面領導，在此前提下，構(gòu)建以城市治理現(xiàn)代化為導向的多元主體協(xié)同共治的城市疫情整體性防控模式。

〔關鍵詞〕 新冠肺炎疫情，現(xiàn)代化風險，風險治理，現(xiàn)代城市

〔中圖分類號〕D669 ?? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）03-0022-09

隨著我國現(xiàn)代化進程的加快，以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會日益向以工業(yè)和服務業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會發(fā)展，城市在大規(guī)模吸納人口的同時，發(fā)揮著綜合引領功能。然而，新冠肺炎疫情的暴發(fā)，在危及人們生命安全和身體健康的同時，也對城市治理體系和治理能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情肆虐最為嚴重、防控難度最大的公共空間，正是人口密度大、經(jīng)濟發(fā)展水平高、治理負荷重的城市。因此，新冠肺炎疫情防控的首要任務和關鍵點應該在城市。由于城市自身固有特點而形成的內(nèi)生性約束，以及我國城市治理存在短板，導致應對新冠肺炎疫情的風險預警和防控治理體制機制供給不足和運轉(zhuǎn)不力。因此，如何破解城市疫情防控治理的瓶頸，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要認真研究。

一、新冠肺炎疫情：全球風險社會中的公共衛(wèi)生危機

（一）風險的現(xiàn)代化與現(xiàn)代化風險

作為歷史發(fā)展的必然，現(xiàn)代化進程是全球不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢。現(xiàn)代化不僅是人類社會持續(xù)演化的結(jié)果，也是人類文明前進的方向。盡管人們賦予現(xiàn)代化諸多良好愿景，然而在風險治理視域中，一方面，現(xiàn)代性不斷塑造著一個更為便捷、安全和幸福的社會狀態(tài)，另一方面，現(xiàn)代化進程本身卻又是一個醞釀和催生現(xiàn)代化風險的過程。在現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)中，“核戰(zhàn)爭的可能性，生態(tài)災難，不可遏制的人口爆炸，全球經(jīng)濟交流的崩潰，以及其他潛在的全球性災難，對我們每一個人都勾畫出了一副令人不安的危險前景” 〔1 〕110。現(xiàn)代化風險越來越成為現(xiàn)代社會的本質(zhì)特征。這些風險的產(chǎn)生及其導致的社會危機，并不是后現(xiàn)代的產(chǎn)物，而只是現(xiàn)代性后果的一種負面表達。因為“我們實際上并沒有邁進一個所謂的后現(xiàn)代時期，而是正在進入這樣一個階段，在其中現(xiàn)代性的后果比從前任何一個時期都更加劇烈化更加普遍化” 〔1 〕3。從切爾諾貝利核災難到日本福島核泄漏，從美國22萬噸超級油輪“亞莫克·卡迪茲號”原油泄露到印度博帕爾“聯(lián)合碳化殺蟲劑廠”毒氣泄漏事故等大規(guī)模區(qū)域性災難來看，現(xiàn)代化進程的推進和現(xiàn)代性的構(gòu)建并沒有一勞永逸地消除伴隨并威脅人類社會的各種風險。相反，前所未有的工業(yè)化發(fā)展、井噴式的高科技創(chuàng)新，以及“現(xiàn)代性正在內(nèi)在地經(jīng)歷著全球化的過程” 〔1 〕56，由此導致的是一個充斥著現(xiàn)代化風險的全球性“風險社會”。與傳統(tǒng)社會的風險及其導致的社會危機不同，現(xiàn)代化風險“是現(xiàn)代化的威脅力量和令人懷疑的全球化所引發(fā)的后果” 〔2 〕7。具言之，現(xiàn)代化風險并非只是一種單純的新風險，更重要的是，隨著現(xiàn)代化進程（如城鎮(zhèn)化、全球化）的加速，風險具有全局性和全球性特點。在現(xiàn)代化風險所造成的全局性“風險環(huán)境”之下，每一個人都無法超脫。現(xiàn)代化風險“潛在地影響著生活在地球上的每一個人” 〔1 〕31。

現(xiàn)代化風險孕育著現(xiàn)代性危機。“風險與危機之間存在著因果關系，風險是前期形態(tài)，危機是后期表現(xiàn)，風險與危機之間是一個‘連續(xù)統(tǒng)。”〔3 〕抽象的現(xiàn)代化風險是造成具象的現(xiàn)代性危機的原因，而核泄露、大規(guī)模化學制劑污染等現(xiàn)代性危機則是現(xiàn)代化風險在結(jié)構(gòu)高度分化且關系高度耦合的復雜世界中的直接后果和具體表現(xiàn)。

（二）新冠肺炎疫情是全球風險社會中的重大公共衛(wèi)生危機

作為全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件，新冠肺炎疫情的全球暴發(fā)不僅對人類生命安全和身體健康造成了極大威脅，而且對全球政治和經(jīng)濟產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性沖擊。從病毒學看，新冠病毒偽裝性強、潛伏期超長、傳播途徑多樣，不僅具有高復發(fā)率和自身變異性，而且對人體免疫系統(tǒng)實施攻擊，同時結(jié)合高傳染性和高致命性兩種特性，是人類有史以來危害性最強的傳染性病毒之一。根據(jù)風險治理理論，新冠肺炎疫情無疑是當下闡釋風險及其危機后果的全球化景象的最佳例證。

吉登斯為我們描繪了現(xiàn)代性帶來的風險景象的特征，包括高強度意義上風險的全球化、突發(fā)事件不斷增長意義上的風險的全球化、來自于人工環(huán)境或者社會化自然的風險、影響著千百萬人生活機會的制度化風險環(huán)境的發(fā)展、風險意識本身作為風險、分布趨于均勻的風險意識，以及對專業(yè)知識局限性的意識 〔1 〕109-110。而烏爾里希·貝克則進一步通過全球化和全局性特征定義現(xiàn)代化風險，即：“當今的風險和危害在本質(zhì)上有別于其在中世紀的表面相似物。這是由于今天的威脅具有全局性（人、動物、植物），其起因是現(xiàn)代特有的。” 〔2 〕7反觀新冠肺炎疫情，不僅引發(fā)疫情的新冠肺炎病毒本身相對于傳統(tǒng)的呼吸道傳染病毒屬于新型病毒，更在于新冠肺炎疫情在現(xiàn)代化進程和全球化背景下具有時間、空間和后果維度的全局性影響。如果說全球化“可以被定義為：世界范圍內(nèi)的社會關系的強化，這種關系以這樣一種方式將彼此相距遙遠的地域連接起來，即此地所發(fā)生的事件可能是由許多英里以外的異地事件而引起” 〔1 〕56-57，那么，新冠肺炎疫情就集中展示了吉登斯所言的全球化，而全球化本身又為新冠肺炎疫情貼上了現(xiàn)代化風險的標簽。

在全球風險社會中，風險及其影響表現(xiàn)出一種復合化趨勢，即從單純的外部風險形態(tài)轉(zhuǎn)向外部風險與內(nèi)生風險共存的結(jié)構(gòu);從局部風險轉(zhuǎn)向全球風險。新冠肺炎疫情已對全球的政治經(jīng)濟產(chǎn)生了嚴重影響。截至2020年4月23日20時，全球新冠肺炎確診病例已達2657611例，死亡病例達185318例。而據(jù)經(jīng)濟合作及發(fā)展組織（OECD）預測，受新冠肺炎疫情影響，2020年全球經(jīng)濟增速可能會下降至2.4%，是2009年以來的最低水平。國際金融協(xié)會（IIF）甚至認為，2020年全球GDP增長速度最低可能僅為1%。亞洲開發(fā)銀行在《亞洲發(fā)展展望報告》中指出，這場新冠肺炎疫情給全球經(jīng)濟造成的損失預計將達2萬億至4.1萬億美元，相當于全球GDP的2.3%至4.8%。正因為如此，不僅世界衛(wèi)生組織在當?shù)貢r間2020年1月30日宣布新冠肺炎疫情的全球性暴發(fā)是“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，而且多國政要也將其視為重大公共衛(wèi)生危機。法國總統(tǒng)馬克龍強調(diào)新冠病毒大流行是本世紀最嚴峻的公共衛(wèi)生危機，英國首相約翰遜表示英國正面臨一代人以來最嚴重的公共衛(wèi)生危機。習近平指出：“這次新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。對我們來說，這是一次危機，也是一次大考。” 〔4 〕

新冠肺炎疫情全球暴發(fā)的事實再次說明，“風險社會是一個世界風險社會” 〔2 〕9。對于深度參與和推進全球化進程的中國而言，在全球風險社會的結(jié)構(gòu)中預防和治理風險，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。為此，習近平高度強調(diào)風險意識和風險治理，要求“增強憂患意識、防范風險挑戰(zhàn)要一以貫之” 〔5 〕。

二、城市是疫情防控取得全局性效果的關鍵所在

（一）風險防治是治理現(xiàn)代化的重要場域

新冠肺炎病毒蘊含的全球性風險，與其他風險社會中難以感知的“定居在物理和化學的方程式內(nèi)（如食物毒素、核威脅）” 〔2 〕6的風險一樣，既對全球治理提出前所未有的挑戰(zhàn)，也對各國的治理體系和治理能力構(gòu)成嚴峻的考驗。當風險成為現(xiàn)代社會的本質(zhì)特征時，風險治理就應當始終是現(xiàn)代化進程中的重要議題。

風險治理的目標，在于對安全的保障和維護。作為趨利避害的動物，人類有獲得對其生命、身體、物品安全保障，以及對其內(nèi)心歸屬感維護的天然要求。人類的幸福生活，首先依賴于安全的獲得和維護。人類對于安全的訴求，并沒有隨著現(xiàn)代化進程的加快而降低。相反，由于現(xiàn)代化風險的持續(xù)增多，以及人類現(xiàn)代化風險意識的不斷提升，安全的重要性日益顯著。基于此，風險治理的直接目標，就是要通過有效的風險規(guī)避和風險治理，將可能的風險予以消除，或者將其降到最低限度。同時，對于風險導致的社會消極后果——危機的治理，其直接目標就是消除風險產(chǎn)生的危機，或者將其降到最低限度。而無論是風險治理，還是危機治理，其實施的根本路徑都是全球治理或特定國家治理的體系和能力。鑒于“某種程度的壓力、風險和不確定性往往是作為一種激勵成功的因素而起作用” 〔6 〕295，風險及其治理，就成為現(xiàn)代化進程中全球治理和各國治理現(xiàn)代化的重要動力。

黨的十九屆四中全會之所以將堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為核心議題，其原因不僅在于推進作為“第五個現(xiàn)代化”的治理現(xiàn)代化是把我國建設成為現(xiàn)代化強國的瓶頸突破，進一步的原因還在于其是應對現(xiàn)代化風險、解決現(xiàn)代化危機的根本路徑。21世紀是世界大變局時代，全球治理始終面臨現(xiàn)代化進程中不斷醞釀和發(fā)生的各種風險。而隨著國內(nèi)經(jīng)濟增速下調(diào)，各類隱性社會風險的顯化，風險防治必然成為我國在21世紀的一項重大戰(zhàn)略任務。

（二）疫情防控的全局性效果取決于城市

治理是一個系統(tǒng)性圖景。根據(jù)治理領域的不同，治理可以劃分為政治治理、經(jīng)濟治理、文化意識形態(tài)治理等;根據(jù)現(xiàn)代化標準，治理可以劃分為前現(xiàn)代治理、現(xiàn)代治理和后現(xiàn)代治理;基于域內(nèi)和域外的視角，治理可以劃分為國家治理和全球治理;而從人文區(qū)域結(jié)構(gòu)來看，治理可以劃分為城市治理和鄉(xiāng)村治理。顯然，在現(xiàn)代化社會，城市治理在治理的系統(tǒng)性圖景中占有顯著地位。

作為人類文明的重要標志，“城市成為了人類政治民主和社會進步的聚焦點、經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)動機、文化繁榮的中心和思想策源地” 〔7 〕2。在全球化時代，作為金融資本、人口和信息流的匯聚中心和支配中樞，諸如紐約、倫敦和東京這樣的“全球城市”在政治和經(jīng)濟層面越來越多地取代民族國家而“越來越擁有國際霸權(quán)” 〔8 〕119。城市（尤其是超大城市和國際化大都市）在國家戰(zhàn)略布局中舉足輕重。在我國的國家發(fā)展戰(zhàn)略中，城鎮(zhèn)化同樣是現(xiàn)代化的必由之路。對于當下中國而言，解決“三農(nóng)”問題、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)困境、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟高質(zhì)量增長、消除貧困并實現(xiàn)共同富裕、擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級、全面建成小康社會，關鍵在于城鎮(zhèn)化的優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

因此，在相當程度上，新冠肺炎疫情全球防控的效果取決于城市。新冠肺炎疫情防控的重點和關鍵，在于城市疫情防控要適應治理現(xiàn)代化的要求，堅持問題導向，建立和完善疫情防控治理體系。新冠肺炎疫情是與人口密度有密切關系的全球性風險，由此決定了城市疫情防控的緊迫性。目前，城市聚集了全球過半數(shù)人口，在英美等發(fā)達國家，城市人口占國家總?cè)丝跀?shù)量的比例更是遠高于農(nóng)村人口。中國國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2019年中國大陸地區(qū)的城鎮(zhèn)常住人口為84843萬人，占總?cè)丝诒戎兀ǔＷ∪丝诔擎?zhèn)化率）為60.60%。同樣重要的是，新冠肺炎疫情對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成嚴重沖擊，而城市是現(xiàn)代經(jīng)濟增長的主要引擎，是就業(yè)人口的主要吸納地和社會發(fā)展的穩(wěn)定器。因此，奪取疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展“雙勝利”，關鍵在于城市疫情防控，在于城市治理能否有效應對現(xiàn)代風險社會中的結(jié)構(gòu)性風險挑戰(zhàn)。

三、城市疫情防控治理的內(nèi)生性約束

城市在國家戰(zhàn)略布局中具有舉足輕重的地位，城市治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的核心構(gòu)成和重要抓手。正如習近平所指出的：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。” 〔9 〕然而，面對全球風險社會中的結(jié)構(gòu)性風險及其可能產(chǎn)生的公共危機，如新冠肺炎疫情，城市自身的風險應對機制和公共危機治理效果并未因城市化水平和現(xiàn)代化進程而得到相應提升。相反，囿于自身特點，城市在全球風險時代不僅成為風險最為集中的物理空間和地理區(qū)域，而且也是由風險引發(fā)的公共危機大概率暴發(fā)的場域。歸結(jié)其原因，在于城市疫情風險防控治理存在的內(nèi)生性約束，制約了風險應對和公共危機治理的效能。

（一）聚集規(guī)模效應導致城市的風險易感性和強激發(fā)性

城市是“人類聚落體系的一種類型” 〔10 〕14。城市的聚集規(guī)模效應是指城市對人口的大規(guī)模聚攏和持續(xù)吸納人口流入的功能及其過程。阿瑟·奧沙利就以城市的聚集規(guī)模效應來定義城市：“在相對狹小的面積里居住著大量人口的地理區(qū)域。” 〔11 〕2城市的聚集規(guī)模效應，在治理過程中轉(zhuǎn)化為治理規(guī)模。治理規(guī)模決定于物理空間、人口規(guī)模、治理內(nèi)容和治理形式 〔12 〕16-17。由于人口數(shù)量龐大且高密度聚集，人群流動便利且頻繁，城市物理空間結(jié)構(gòu)復雜，社會功能系統(tǒng)高度分化，以至于在面對全球風險社會中的結(jié)構(gòu)性風險時，形成了為城市所特有的風險易感性和強激發(fā)性。當具有烈性傳染特征的新冠肺炎疫情襲來時，城市有機體極易呈現(xiàn)出一種相對脆弱的免疫性。尤其是對于常住人口超過1000萬的超大城市而言，新冠肺炎疫情的暴發(fā)，除具有一般突發(fā)事件所包含的突發(fā)性、不確定性、緊迫性之外，還包括與超大城市的系統(tǒng)性特征相結(jié)合的內(nèi)生性、多源性、高頻性、連鎖性、巨損性等特點 〔13 〕，其風險治理任務更加艱巨。在這種情況下，治理規(guī)模和以新冠肺炎疫情為代表的風險發(fā)生的概率呈現(xiàn)出正比關系。從全球新冠肺炎疫情暴發(fā)的實際情況來看，疫情肆虐最嚴重的區(qū)域，首先就是城市，而且主要是紐約、舊金山、倫敦、巴黎、米蘭、武漢、首爾等大型城市。

（二）風險治理效果受制于城市的治理負荷

治理行動的有效性，不僅取決于治理的收益，同時也取決于治理的負荷（成本）。風險治理實踐表明，風險治理的負荷越小，治理的有效性越高。在防控諸如新冠肺炎疫情這樣的全球化風險時，城市治理負荷普遍較高。對于現(xiàn)代風險治理而言，城市的聚集規(guī)模效應決定了城市治理規(guī)模的龐大;治理規(guī)模龐大又導致城市治理的高負荷。具體到新冠肺炎疫情，城市治理的高負荷突出表現(xiàn)為整體性、常態(tài)化疫情防控治理預案制定難度的加大;保持防控預案和治理機制的常態(tài)化運行，其效果也往往受到治理負荷諸多加重因素的干擾。具言之，城市人口數(shù)量龐大、空間地域狹小以及現(xiàn)代經(jīng)濟活動高速多元發(fā)展，使得不同利益群體在疫情防控預案的制定和實施過程中表現(xiàn)出多樣化的利益訴求。同時，基于社會資源的快速流動和各類新興產(chǎn)業(yè)的不斷崛起，社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出超復雜性，也會提升整體性、常態(tài)化的城市疫情防控治理預案和機制建立的成本，加重相關體制機制的運行負荷。這也是除了延誤時機、消極作為以外，部分西方國家主要城市在新冠肺炎疫情暴發(fā)以來治理表現(xiàn)不盡如人意的一個重要原因。

（三）城市的異質(zhì)性特征加大風險治理難度

改革開放以來，“中國城市社會正在發(fā)生快速的分化，這種分化包含兩個維度：一個是橫向的分化，指城市居民在種族、民族、語言、文化、宗教、職業(yè)等領域的特征差異加大;二是縱向分化，指城市居民在收入、財富、教育等資源占有上的差異加大……另外，城市中快速的人口流動使社區(qū)中的街坊/鄰居也不再是同一宗親或世代為鄰的熟人，而是不斷變換的‘生人，社區(qū)似乎正在失去傳統(tǒng)社區(qū)所具有的‘熟人社會的特征。” 〔14 〕這就是城市社會學理論的“異質(zhì)性特征”在中國城市社會的表達。異質(zhì)性特征不僅可能導致城市發(fā)展運行的撕裂，而且還會消解群體在城市治理和風險治理中的凝聚力與約束力。在依據(jù)差異原則而組織起來的城市社會當中，“社會組織條件的放寬——現(xiàn)代大都市漸趨成熟的一種狀態(tài)——導致由整齊劃一、界限清晰的群體或社群所產(chǎn)生的約束力開始弱化。” 〔8 〕32在城市差異性特征的作用下，新冠肺炎疫情的治理難度，不僅在于異質(zhì)性治理區(qū)域的統(tǒng)籌、整合與協(xié)調(diào)，以及基于區(qū)域異質(zhì)性而提出科學、有效、精準的治理方案和措施，還在于異質(zhì)性區(qū)域的居民對于疫情防控治理方案的認同、治理規(guī)則的服從和治理行動的協(xié)同。

四、城市疫情防控的根本是堅持黨的全面領導

中國的國家治理及其現(xiàn)代性塑造，以追求、保障和實現(xiàn)人民的幸福生活作為價值定位和終極目標 〔15 〕。城市現(xiàn)代化風險的防控和危機治理，其根本目的是為了滿足人民對美好生活的追求。黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義最大的制度優(yōu)勢。面對新冠肺炎疫情，以習近平同志為核心的黨中央把人民利益放在最高地位，想人民之所想、急人民之所急;習近平總書記親自部署、親自指揮，多次召開會議、聽取匯報、作出重要指示，要求各級黨委和政府及有關部門制定周密方案，組織各方力量開展防控;2020年1月25日，在農(nóng)歷正月初一這一天，習近平主持召開中共中央政治局常務委員會會議，專門聽取新冠肺炎疫情防控工作匯報，堪稱史無前例;自疫情暴發(fā)以來，召開中央政治局常委會會議9次、中央政治局會議2次，科學研判和部署疫情防控工作;與此同時，“黨中央印發(fā)《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》，中央應對疫情工作領導小組及時研究部署工作，中央指導組積極開展工作，國務院聯(lián)防聯(lián)控機制加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各級黨委和政府積極作為，同時間賽跑，與病魔較量，形成了抗擊病魔的強大合力” 〔4 〕。疫情防控工作之所以能夠取得階段性重大勝利，在于以習近平同志為核心的黨中央的科學研判、科學決策和科學部署，以習近平同志為核心的黨中央是整個疫情防控工作的主心骨。鐵一般的行動、鐵一般的事實再次證明，黨的全面領導為城市疫情防控提供了根本政治保證，黨的全面領導是打贏這場人民戰(zhàn)爭總體戰(zhàn)阻擊戰(zhàn)的根本政治保證。

（一）堅持黨對城市疫情的科學研判和科學決策

增強憂患意識和風險意識，是中國共產(chǎn)黨人在重大歷史關頭保持清醒頭腦和強大戰(zhàn)斗力的重要法寶。在應對各種問題、風險和挑戰(zhàn)的過程中，中國共產(chǎn)黨始終高度重視憂患意識和風險意識。2012年12月31日，中央政治局在研究部署黨風廉政建設和反腐敗工作時就已經(jīng)指出全黨必須增強憂患意識、風險意識、責任意識。2018年1月，習近平在學習貫徹黨的十九大精神研討班開班式上的重要講話中提出三個“一以貫之”，即“增強憂患意識、防范風險挑戰(zhàn)要一以貫之”，“堅持和發(fā)展中國特色社會主義要一以貫之”和“推進黨的建設新的偉大工程要一以貫之” 〔16 〕。置身于21世紀全球風險時代的中國共產(chǎn)黨人越發(fā)注重風險意識和風險治理。

風險治理的關鍵是科學研判、科學評估以及基于研判和評估基礎上的科學決策。在2018年1月學習貫徹黨的十九大精神研討班開班式上，習近平在列舉8個方面16個具體風險尤其是強調(diào)時刻警惕和嚴密防范像“非典”那樣的重大傳染性疾病的基礎上，要求全黨“既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰(zhàn)的高招;既要打好防范和抵御風險的有準備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)” 〔16 〕，這充分說明黨的十八大以來，黨中央直面全球性風險這一現(xiàn)實，對包括烈性傳染病疫情在內(nèi)的結(jié)構(gòu)性風險，站在戰(zhàn)略高度，進行科學謀劃，作出科學研判和科學決策。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，黨中央高度重視對疫情風險的研判決策工作，要求從源頭上防控重大公共衛(wèi)生風險，要嚴格執(zhí)行疫情防控和應急處置法律法規(guī)，加強風險評估，全面研究全球生物安全環(huán)境、形勢和面臨的挑戰(zhàn)、風險，深入分析我國生物安全的基本狀況和基礎條件，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，要強化風險意識，完善公共衛(wèi)生重大風險研判、評估、決策、防控協(xié)同機制。以習近平同志為核心的黨中央對疫情風險的科學研判和科學決策，對城市疫情防控具有根本指導作用。

（二）堅持黨對城市疫情風險的全局性把控

聚集規(guī)模效應和異質(zhì)性特征，使得城市在面對新冠肺炎疫情等全球風險時代的結(jié)構(gòu)性風險時容易產(chǎn)生治理的碎片化。克服這種碎片化，最根本的在于黨對城市疫情的全局性駕馭。只有堅持黨對城市疫情的全局性駕馭，才能從根本上克服城市治理的內(nèi)生性約束，把好把準城市疫情防控的方向。

堅持黨的全面領導，是從法治走向善治的中國特色社會主義治理模式的本質(zhì)特征。 〔17 〕在對疫情防控的總體謀劃和具體推進中，首先必須堅持黨委高效權(quán)威統(tǒng)一的領導。中央印發(fā)的《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》明確指出：“面對疫情加快蔓延的嚴重形勢，各級黨委（黨組）要增強‘四個意識、堅定‘四個自信、做到‘兩個維護，切實把思想和行動統(tǒng)一到習近平總書記重要指示精神上來，認清肩負的責任使命，按照堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策的要求切實做好工作。” 〔18 〕其次，必須發(fā)揮黨委在風險治理中的頂層設計和總體指揮部署職能。新冠肺炎疫情發(fā)生后，中央迅速作出疫情防控的總體部署，對疫情防控工作提出要求，并隨著疫情的發(fā)展變化，及時對疫情防控工作進行再研究、再部署、再動員，以最全面、最嚴格和最徹底的舉措，展現(xiàn)出我們黨面對這場看不見硝煙的戰(zhàn)爭非凡的駕馭能力。

（三）堅持黨對城市疫情風險的總體性應對

黨的十九大報告將統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危作為治國理政的重大原則，并將防范化解重大風險作為三大攻堅戰(zhàn)之一。城市新冠肺炎疫情的應對首先體現(xiàn)為我們黨在組織動員層面、思想宣傳層面和決策部署層面的總體性應對。

在應對城市新冠肺炎疫情的過程中，我們黨把自身的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為疫情防控的強大力量，確保疫情防控的重大決策部署得到貫徹落實，確保“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度績效，為疫情防控提供了最堅強的政治保障、組織保障和思想保障，這是對新冠肺炎疫情最根本的應對。與此同時，必須充分認識到，黨的強大的政治宣傳能力、廣泛的社會動員能力，以及有效的資源汲取與整合能力，對于城市疫情防控的重大作用。

總之，我們黨對疫情風險的科學研判和科學決策、對疫情風險的全局性駕馭、對疫情風險的總體性應對，構(gòu)成了城市新冠肺炎疫情防控的主要支撐，是堅持黨的全面領導在城市疫情防控中的集中體現(xiàn)。

五、構(gòu)建整體性城市疫情防控治理模式

城市的疫情防控是一項復雜的系統(tǒng)工程。打好打贏這場硬仗惡仗，向人民交上一份滿意的答卷，黨的全面領導是根本。城市新冠肺炎疫情防控得出的一條極其寶貴的經(jīng)驗，就是在堅持黨的全面領導這一根本前提下，中央的決策部署能夠得到有力執(zhí)行，形成了黨委領導、政府負責、社會參與、上下同心、信息共享的風險治理格局。與此同時，城市疫情防控中暴露出的一些資源、信息和行為的碎片化現(xiàn)象，進一步說明了以城市治理現(xiàn)代化為導向，構(gòu)建整體性城市疫情防控治理模式的必要性和緊迫性。

（一）強化城市疫情防控治理主體的整合度

整體性城市疫情防控治理，是基于整體性治理理論，構(gòu)建以城市治理現(xiàn)代化為導向，以滿足人民對于幸福生活的需要為目標，以協(xié)調(diào)整合為核心治理機制，依托人工智能、大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)的城市新型風險治理模式。其特點在于以政府為紐帶，整合碎片化的治理主體、治理信息和治理行動，協(xié)調(diào)多元主體在風險治理中的有序參與并在激勵機制基礎上實現(xiàn)治理主體之間的權(quán)力配置和責任分擔，實現(xiàn)風險治理從“分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合” 〔19 〕。其本質(zhì)就是以協(xié)調(diào)為核心，通過對治理碎片化的重構(gòu)實現(xiàn)治理的整合。

整體性城市疫情防控治理模式并不是以政府為單一治理主體，恰恰相反，它承認并且要求多元主體參與治理。“協(xié)調(diào)治理的核心是明確多元參與主體的屬性和關系，由政府引導和規(guī)約多元主體間的互動協(xié)作，逐步實現(xiàn)由‘政府的公共危機‘管理向‘政府間的公共危機‘治理轉(zhuǎn)變。” 〔20 〕50整體性治理的主體包括：黨委、政府、企業(yè)和非政府組織，公民個人，并確定各主體的功能屬性及其在治理過程中的相互關系。

首先，如前所述，我國城市疫情防治模式的根本特征和突出優(yōu)勢，就在于堅持黨的領導，發(fā)揮黨在城市風險防控和治理過程中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用。

其次，“政府是公共危機管理的核心主體。”〔20 〕14在城市疫情的整體性治理結(jié)構(gòu)中，政府應當在黨的領導下，按照黨的總體部署，以城市治理現(xiàn)代化為導向，以協(xié)調(diào)治理為中心，減少應急狀態(tài)下的“中間層次政府”和環(huán)節(jié)，破除層層集中、層層下達的傳統(tǒng)的決策垂直下沉體制，減少組織機構(gòu)層級、縮短匯報鏈、簡化工作流程。正如有觀點指出：“多層級的國家應急管理體制，不但增加了政府協(xié)調(diào)的內(nèi)容，而且使政府協(xié)調(diào)更趨復雜，在運行過程中容易出現(xiàn)政府危機管理結(jié)構(gòu)失靈的現(xiàn)象。” 〔20 〕53為此，必須打造疫情防控扁平化決策和執(zhí)行機制，使上級指令可以迅速直接下達到一線，保證治疫的時效性。

再次，推進城市疫情防控治理現(xiàn)代化，重塑國家疾病預防控制機構(gòu)，強化其權(quán)力和責任。國家疾控中心僅僅是衛(wèi)健委下屬的技術(shù)部門，在疫情防控過程中的話語權(quán)不夠。這種權(quán)力配置狀態(tài)，束縛了國家疾控中心作為專業(yè)機構(gòu)特有專業(yè)優(yōu)勢的發(fā)揮。因此，有必要重構(gòu)國家疾病預防體系，賦予國家疾病預防控制機構(gòu)在決策形成中更大的話語權(quán)。

最后，擴大社會有序參與。風險治理的現(xiàn)代化方向是整體性治理。政府與社會的良性互動和有效協(xié)同，是治理過程中國家與社會的最優(yōu)平衡模式（強政府—強社會）的內(nèi)在要求。在城市疫情的整體性治理結(jié)構(gòu)中，行政依托政府，市場依托企業(yè)，而社會作為政府和市場之外的“第三領域”，則依托非政府組織和公民來彌補治理過程中的政府失靈和市場失靈。只有多元主體在政府的有效協(xié)調(diào)之下形成多元協(xié)作、協(xié)調(diào)聯(lián)動的網(wǎng)絡治理結(jié)構(gòu)，城市疫情的整體性治理才能取得預期效果。面對以疫情為代表的現(xiàn)代化風險，城市應當將政府—社會合作機制納入到整體性治理結(jié)構(gòu)中，實現(xiàn)政府特定部門與社會（包括社會組織和個人）的有效銜接。為此，應積極發(fā)揮行業(yè)組織的中介作用，推進協(xié)調(diào)政府和社會（包括企業(yè)和個人）疫情防治的有序合作。總體而言，需要在黨的統(tǒng)一權(quán)威領導和政府的支持下，充分發(fā)掘社會的潛能與力量，塑造社會內(nèi)生發(fā)展的品質(zhì)。以“增強社會治理整體性和協(xié)同性” 〔21 〕386為導向，通過國家與社會的協(xié)同治理，以及社會內(nèi)部主體之間的協(xié)同治理，構(gòu)建現(xiàn)代化風險預警和防控的有效路徑。

（二）提升城市疫情防控治理信息的整合度

信息時代中構(gòu)建整體性治理，其關鍵就在于信息。政府的有效協(xié)調(diào)，以及整體性治理的績效，在于信息的有效收集、分析、傳遞與反饋。在城市疫情的防控治理過程中，“多元主體并不是根據(jù)突發(fā)公共事件本身來作出判斷、選擇與決策，而是根據(jù)突發(fā)公共事件所呈現(xiàn)的信息狀態(tài)作出適時的反應” 〔20 〕60。

首先，完善疫情信息收集和上報制度。在面臨城市突發(fā)疫情時，疫情信息的上報是否及時、科學、有效，關涉防控治理的決策和部署能否精準到位。雖然目前我國擁有傳染病疫情信息網(wǎng)絡直報系統(tǒng)，但是信息收集和上報制度仍然有改進的空間。應明確規(guī)定一旦發(fā)現(xiàn)具有傳染危害可能性的疫情就必須及時上報，明確上報的主體、程序和對上報消息的反饋機制，明確延誤上報、隱瞞上報的法律責任及其制裁方式。

其次，加強疫情期間的政府信息公開，劃清謠言與公民言論自由之間的界限。“風險具有某種非真實性。在核心意義上，風險既是現(xiàn)實的，也是非現(xiàn)實的” 〔2 〕24。風險的不確定性為謠言的產(chǎn)生和傳播提供了可能性空間。疫病暴發(fā)初期，謠言密集出現(xiàn)在疫情擴散、病毒起源、藥物治療和政府治理等公共話題場域。例如“大蒜水和風油精可以治好冠狀病毒肺炎”“阿司匹林有效緩解冠狀肺炎病情”“帶呼吸閥的N95口罩對于新冠病毒沒有防護作用”“室溫增至30度能抗肺炎”“浙BL0535車上人員感染病毒正前往某地”“深圳1月27日開始封城”“杭州封城防控新型肺炎”“政府安排飛機灑藥消毒”等謠言，對穩(wěn)定社會情緒十分有害，加劇了疫情防控的難度。如果缺乏權(quán)威信息公開及時有效的介入，謠言的產(chǎn)生和傳播必然獲得空間。因此，有必要在強化信息公開的前提下，建立和完善謠言識別機制，精準打擊謠言。現(xiàn)代化風險的產(chǎn)生往往會導致次級風險。當城市突發(fā)疫情，謠言通過自媒體和微信群等渠道高速流動和傳播，將會造成社會心理恐慌、政府信任危機乃至于危害國家安全等次級風險。在新冠肺炎疫情中，謠言傳播造成的負面社會影響有目共睹。為此，要明確言論自由的法律邊界，劃清應急狀態(tài)下公民言論自由與謠言的界限。

（三）推進城市疫情防控治理行動的整合度

首先，以政府數(shù)據(jù)共享為平臺推進疫情的智慧防控和智慧治理。城市疫情的整體性治理，是從總體性支配轉(zhuǎn)向技術(shù)治理的過程和結(jié)果。治理模式從數(shù)字化、智能化到智慧化的演進，已經(jīng)成為城市治理的未來趨勢。隨著大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)在國家和社會治理各領域各環(huán)節(jié)的普遍推廣和運用，未來城市疫情防控治理的手段、模式和理念也必然以智慧為導向。從內(nèi)涵上看，未來城市疫情的智慧防控與治理包含三方面的基本內(nèi)容：其一，在完善政府疫情數(shù)據(jù)平臺建設的基礎上，持續(xù)加快智慧城市建設步伐，在衛(wèi)生防疫領域打造集數(shù)據(jù)存儲、運行維護、指揮運用于一體的城市疫情防控治理智慧中心。其二，科學劃分城市的疫情防控區(qū)域，根據(jù)不同區(qū)域疫情防控的實際特點，依托大數(shù)據(jù)和云計算等前沿技術(shù)，組建各區(qū)域自身的“防疫大腦”，實施對疫情的分析判斷和指揮部署，實現(xiàn)城市各個疫情防控區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作的智能化、精準化和高效化。其三，為疫情防控和治理的數(shù)據(jù)共享以及智慧防控提供法治保障。不僅要實現(xiàn)疫情防控和治理的“數(shù)據(jù)共享從權(quán)力本位走向責任本位，構(gòu)建權(quán)責一致的政府數(shù)據(jù)共享體系，推動政府數(shù)據(jù)共享由行政命令推行到專業(yè)性立法的轉(zhuǎn)變” 〔22 〕，以保障疫情防控和治理的數(shù)據(jù)共享有法可依，而且還需要就前沿科技的法律地位及其法律邊界做出明確界定，實現(xiàn)前沿技術(shù)在國家和城市治理中既發(fā)揮其強大功能，又同時避免侵害憲法法律所保護的法益。

其次，建立疫情聯(lián)防聯(lián)控機制和區(qū)域協(xié)同防控機制。聯(lián)防聯(lián)控和區(qū)域協(xié)同防控，是整體性治理的內(nèi)在要求。當城市面對突發(fā)疫情，聯(lián)防聯(lián)控機制有助于協(xié)調(diào)各部門防控工作的展開。而從實踐來看，2020年1月22日，國家衛(wèi)生健康委就牽頭建立包括32個部門在內(nèi)的應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制。聯(lián)防聯(lián)控工作機制下設疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關部委負責同志任組長，明確職責，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力 〔23 〕。聯(lián)防聯(lián)控機制的效果取決于以下兩個條件：一是采取運動型治理來實施聯(lián)防聯(lián)控。運動型治理憑借自上而下的指令，立基于穩(wěn)定的組織基礎和象征性資源之上而能夠快速啟動和運轉(zhuǎn)。當城市面臨突發(fā)疫情啟動應急響應，為確保疫情得到快速遏制，應當采取運動型治理這種非常態(tài)治理模式，根據(jù)中央的統(tǒng)一安排，協(xié)調(diào)各部門參與疫情防控。另一方面，通過區(qū)域協(xié)同，確保“對口援助”的精準定位援助，保障疫情防治工作。2020年2月7日，在國務院聯(lián)防聯(lián)控機制的新聞發(fā)布會上，國家衛(wèi)健委宣布了新的救助模式，即由“統(tǒng)一調(diào)度”改為“對口援助”機制。“對口援助”最主要的特點就是資源調(diào)度權(quán)力下放，具體援助方案由援助方和受助方協(xié)商。援助方和受助方應該從經(jīng)濟發(fā)展水平、救治程度、救治需求、空間距離等方面進行匹配的精準考慮。國家應當建立“對口援助”大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，當突發(fā)疫情來臨，可通過大數(shù)據(jù)系統(tǒng)進行精準匹配。但需要指出的是，“對口援助”援助方和受助方該以何種選擇標準進行匹配，是“對口援助”機制需要進一步解決的問題。

最后，運用法治思維和法治方式強化疫情防控和治理。城市治理現(xiàn)代化的核心是法治化，城市的疫情防控與治理，對城市治理的現(xiàn)代化提出了嚴肅的挑戰(zhàn)，依法防控和治理疫情，是城市治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和本質(zhì)特征。因為，“法治滿足了國家治理對于合法性與有效性的需要，國家治理體系與法治體系具有一體兩面的同構(gòu)關系，法治的事業(yè)與國家治理的事業(yè)在相當程度上是重疊的，法治能力就是國家治理能力” 〔24 〕。正是因為如此，黨的十八大報告強調(diào)，要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。

依法防控是現(xiàn)代化風險防控的根本路徑。正如有學者指出的：“在推進政府治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，應當全面樹立法治思維，切實發(fā)揮法治的價值與功用，建立與民主機制相協(xié)調(diào)的有效的治理體系，切實創(chuàng)新治理方法、提升治理能力，并以憲法、法律手段確認社會自治權(quán)利，最終形成以‘強政府—大社會為軸心的多元共治的‘善治格局。” 〔25 〕當城市面臨突發(fā)疫情，進行疫情防治的各環(huán)節(jié)都應當堅持運用法治思維、以法治方式依法有序地開展疫情防治工作。一方面，要把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一體現(xiàn)在疫情的防控和治理中。在黨的領導下依法開展疫情的防控和治理，要求各項疫情防治工作均應在法律框架下有效開展，保障法律在疫情防控和治理中的有效性和權(quán)威性。另一方面，城市疫情的整體性防控治理，必須奉行權(quán)力制約原則和權(quán)利保障原則。在疫情的預警和治理過程中，始終堅持公權(quán)力行使的法治原則、責任原則和正當程序原則。在傳染病疫情防治過程和應急狀態(tài)下實施征收征用過程中，要依法行政，按照法定授權(quán)和法律程序進行。同時必須恪守“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法精神，保障公民的生命健康權(quán)和疫情防控的知情權(quán);疾病預防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)不得泄露涉及個人隱私的有關信息、資料，保障公民的隱私權(quán)。

總體而言，作為預防性公共衛(wèi)生治理模式，以協(xié)調(diào)為中心，以智能化、協(xié)同化和法治化為路徑的整體性城市疫情防控治理，不僅是應對新冠肺炎疫情、保障城市總體安全的重要方式，更是體現(xiàn)城市治理和國家治理水平、維護城市競爭力和國家競爭力、保障人民生命安全和身體健康的必要制度安排。只有在人類命運共同體理念下，推進全球風險治理現(xiàn)代化，建立全球聯(lián)防聯(lián)控機制，構(gòu)建以協(xié)調(diào)為中心，以智能化、協(xié)同化和法治化為路徑的整體性城市疫情防控治理模式，全人類的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)才有可能在新冠肺炎疫情襲擊下獲得有效實現(xiàn)和切實保障。

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責任編輯 楊在平

〔收稿日期〕2020-04-06

〔作者簡介〕錢錦宇（1978-），男，云南昆明人，西北政法大學人權(quán)研究院執(zhí)行院長，教授，主要研究方向為法理學和國家治理。