“一主多元”協作模式的復合失靈、演變邏輯及其破解路徑

李婷婷　常健

〔摘要〕 “一主多元”協作模式在我國社會治理領域備受推崇，主要原因在于其有助于聚合各治理機制的優勢，有效實現協同效應。然而，T市的實踐卻表明，“一主多元”的協作治理可能同時出現政府、市場和社會三重機制的復合失靈，表現為管委會角色發生異化、企業運作出現非市場化倒置、社會組織被邊緣化。案例剖析結果顯示，復合失靈的生成邏輯為：績效壓力、制度短缺與包攬式思維定式導致政府機制失當，垃圾回收市場供需結構性失衡和規制供給不足引致市場機制弱化，治理目標的長短期差異和工具理性的策略錯位使得社會機制失靈。破解復合失靈困局需要調整優化績效考核等內部管理機制，使政府在協作治理中發揮主導作用，創造有利于各種社會治理機制協同發揮作用的條件，如供給外部規制、促進市場發育，轉變認知結構和行動策略，為社會組織提供制度化的參與平臺。

〔關鍵詞〕 復合失靈，“一主多元”，協作治理，城市生活垃圾

〔中圖分類號〕D630 ?? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）03-0076-10

在某種意義上，當代治理研究的重點是探究如何解決政府、市場、社會等各種治理機制的失靈問題?！笆袌鍪ъ`”最先進入學界研究視野，它是指由于市場的內在缺陷和市場主體的經濟人性質導致的尋租行為、契約失靈和公共服務質量低下等非效率狀況 〔1 〕。市場失靈促成了公共服務供給中政府的出場，但政府管制卻同樣會引發政府擴張、官員創租與抽租、推諉扯皮、政府為企業獲取額外租金提供工具等“政府失靈”現象 〔2 〕。人們進而探尋第三條道路，即由社會提供公共服務。然而由于慈善不足、公信力缺失、管理制度存在缺陷，社會組織和公眾在提供公共服務時也出現了慈善不足、家長制作風等功能缺陷和效率困境 〔3 〕，這被稱為“社會失靈”。為了解決單一治理機制的失靈問題，理論界和實務界轉向了多種治理機制的協作治理。在協作實踐中，最受推崇的是“一主多元”模式。研究者稱，這種“以政府為主導、非公共部門和社會公眾等多元參與”的模式，可以最大限度地發揮多元主體參與、多種資源共同發揮效用的復合治理優勢，實現“有效政府、有序市場、活力社會”的體制目標 〔4 〕。然而，也有部分研究者關注了以政府為主導的協作治理所面臨的困境。對政府購買服務的研究揭示了我國政企協作實踐中的市場失靈問題 〔5 〕，對府際協作的研究探討了政府失靈問題 〔6 〕，對政府與社會組織協作實踐的研究則分析了社會失靈問題 〔7 〕。但上述研究多以理論闡述、概念構建和范式推演為主，主要關注雙主體間的協作，多側重于對協作治理靜態結構的分析，對實踐中出現的政府、市場和社會三重失靈的疊加風險研究不足。本文以T市D區域所開展的城市生活垃圾分類回收處理項目為案例，通過參與式觀察、深度訪談和實物資料的搜集與分析，試圖研究地方政府、享有專項經營權的環保公司、物業公司和某環保NGO之間的協作中的復合失靈問題，闡明其成因，提出破解對策。

一、個案觀察：“一主多元”協作模式的復合失靈

在T市城市生活垃圾源頭分類和回收治理項目運行過程中，暴露出“一主多元”模式所潛藏的政府、市場、社會“復合失靈”風險。

（一）項目背景與啟動

2007年，中國政府與S國政府為探索應對全球氣候變化、加強環境保護、節約資源和能源的解決方案開展戰略性合作。2007年11月，在T市N區內，選擇了一處遍布鹽堿荒地、廢棄鹽田和污染水坑的生態“禁區”，面積約30平方公里，將其作為生態理念的試驗田和生態產業的孵化器，打造一座以“經濟社會與自然和諧共生的綠色思維方式及綠色價值觀為主旨”的生態新城。生態新城項目包含了城市規劃、環境保護、資源節約、循環經濟、生態建設、可再生能源利用等諸多內容。為便于管理，在開工建設之初，便成立了專門的管理委員會（以下簡稱為“管委會”），負責管轄該區域行政事務，在行政級別上與N區政府平級。2008年，生態城開始進行基礎設施建設。2012年底，生態城社區內開始有居民正式入住，但體量很小，居民總數不到10戶。2013年1月1日，管委會正式施行城市生活垃圾源頭分類回收處理。之所以選擇這個時間啟動，是希望新居民在入住該城時，就能意識到并迅速樹立起“垃圾要分類”的生活理念。

（二）協作參與方：“一主多元”

城市生活垃圾源頭分類與回收處理項目起始于社區居民對生活垃圾的分類投放，這是整個項目運作的前端環節。在其后分類回收處理的項目運作中，主要的參與方則是管委會、生態城環保有限公司、物業公司和環保NGO。由于立場和資源的不同，在整個協作過程中各方的角色也各不相同。

1.政府部門。作為一項典型的城市公共事業，我國生活垃圾的收集、運輸和處置以往主要是由政府主管部門直接承擔的。在生態城項目的啟動和推進過程中，作為主要管理部門的管委會同樣發揮著主導作用，即組織各方參與，指導謀劃具體工作。管委會對于前端居民使用的垃圾分類設施和中端分類后垃圾分別運輸都作出了安排：（1）為所有社區統一配置了分類垃圾桶，設置了垃圾分類的宣傳欄。（2）為防止垃圾混裝混運，安排了分類別的垃圾運輸車——餐廚垃圾由專門的餐廚垃圾車來運，其他垃圾由垃圾壓縮車運輸。（3）與生態城環保有限公司簽訂了政府購買服務合同，每年度按照環保公司的工作量撥款付費。（4）與環保社會組織GF簽訂了付費合同，要求其為生態城設計編撰《居民綠色生活手冊》，幫助生態城社區居民學習環保知識、培養環保觀念和建立環保行為習慣。

2.市場組織。在該項目中，主要有兩個市場組織參與：一個是垃圾分類回收處理的主要承包商——生態城環保有限公司（以下簡稱“環保公司”）。該公司是國有全資有限責任公司，獲得了管委會所授予的環衛專項運營權。在合同期內，環保公司按照管委會對生活垃圾分類回收處理的要求，主要負責：（1）氣力輸送系統、智能物回機、扁豆幫APP、分類垃圾桶等設施的建設、運營和維護，并享有相應的投資權、經營權和收益權;（2）生態城居民區及公共區域的垃圾清運和后端處理;（3）垃圾分類回收的宣傳和為居民兌換可回收垃圾的積分獎勵等具體事務。另一個是物業公司，主要負責對垃圾進行二次分揀，然后分別投放到相應的回收設施內，以配合環保公司的垃圾清運工作。

2.配套制度存在缺陷且供給不足。在環保公司與管委會的合作上，雖然環保公司獲得了生態城管委會授予的環衛專項運營權，主要負責生活垃圾的運輸、收集和末端處理，但卻無法真正通過“經營”以市場化方式獲得應得收益，而是需要依靠政府的“兜底”式購買。這一方面是因為當時缺乏對政府購買服務的制度規定，另一方面也是因為在物業和環保公司的合作環節中，由于《物業服務收費管理辦法》和《物業管理條例》的限制，環保公司無權向物業公司追討居民向其繳納的包含在物業費中的垃圾處理費，生活垃圾處理費的收費制度和標準又缺乏與協作相應的制度規定。

因此，“考慮到（環保公司所運營的氣力輸送系統）對指標體系貢獻大，該系統可實現垃圾密閉化清運率達到100%，垃圾分類收集率達到80%，垃圾資源回收利用率達到60%”⑤，為確保環保公司能夠完成年度垃圾治理目標，以及政府能夠符合績效考核標準，管委會在公共事務治理上承擔了因制度缺陷和缺位導致的“連帶”責任，通過政府補貼的方式來為環保公司的收支差“買單”。

3.包攬式思維定式。除了績效指標與配套制度這兩個客觀要素的影響，“一主多元”模式在協作中出現的政府失靈，還受到政府對于“協作”所持的主觀認知模式的影響。

從表面來看，政府之所以在多方協作中表現出“大包大攬”的行為特質，是因為協作主體之間事實上存在的“位勢差異”，即較之其他協作方，政府在駕馭和配置治理資源能力上有明顯優勢，這便在客觀上決定了各方協作時在實力上的非對稱性 〔8 〕。然而，從更深層次上挖掘，這種包攬行為特質的根源實則在于政府治理的觀念定式上：為防止多方協作的過程與結果出現“碎片化”風險，提高治理效率，并實現績效“達標”，政府傾向于掌控公共產品供給和社會事務管理中的絕對統轄權，并不看重社會力量在協作中能否發揮效用，也缺乏建設交流與協商機制的意愿。

這種本質上的“協作冷漠”，根植于現行體制框架、治理結構和運行機制。在現有的行政管理體系、多方協作治理結構和具體工作機制下，只能催生出“任務驅動式”“應急式”甚至“應景式”的協作治理 〔9 〕。譬如在T市實踐中，政府對環保公司這一國有全資有限責任公司在經營決策上的干預和財政上的大力支持，便處處彰顯出政府與國有企業之間的親密關系;而與之形成鮮明對比的則是被政府邊緣化的環保NGO。政府干預經濟和社會生活的傳統包攬式行政管理思路仍留有濃重痕跡。

（二）市場供需結構性失衡與政策限度引致市場機制弱化

環保公司陷入依靠政府補貼而非市場化經營維持組織生存和運作的局面，除了政府要求其實行“平行補貼”導致固廢物回收無法獲得收益外，更主要的是因為目前垃圾回收市場的供需結構失衡，相關政策供給也很匱乏，再生資源市場欠發達，不少已分類的垃圾難以資源化。

1.垃圾回收市場供需結構性失衡，不少已分類的垃圾難以找到對應的物回企業進行回收，也就難以獲得收益。不同于其他開展垃圾分類回收的城市所面臨的拾荒者“過手”在前的問題，生態城是新建城區，這片區域的住宅小區都有嚴格的門禁系統，個體拾荒者很難進入此區域進行分揀和回收垃圾，但是生態城回收的垃圾資源的市場回收率也很低。如前所述，這主要是因為能夠市場化的主要是塑料和金屬制品，其他如紡織物、玻璃瓶、紙張等因為收益過低，沒有從事此類回收業務的物回企業。

因此，雖然前端和中端已經可以對垃圾進行多種細分，但由于缺乏對接的末端主體，最終還是免不了混合焚燒或填埋，使得前端和中端對垃圾分類所付出的投入變為無效。此外，垃圾終端處理企業往往規模較小，為降低成本所引進的生產設備也常常難以滿足環保標準。由于近年來環保標準要求的提高，不少作坊式的小型企業面臨停產，更加劇了再生資源回收市場的蕭條。

在生態城，可回收物分類沒能與再生資源回收相銜接，有害垃圾分類收集也沒能與危險廢物處理相銜接，易腐垃圾或廚余垃圾分類收集雖然正在嘗試生物資源化利用，但就目前生態城的實踐來看，廚余垃圾的處理體量還是杯水車薪——投資3219.85萬元、場址占地6740平米的生態城餐廚垃圾原位生態處理站項目，日處理廚余垃圾的能力僅為0.4噸，經生物酶催化后的產物在園林綠化中零散堆肥使用，尚不能實現所謂的規模化和產業化，也就談不上市場收益的問題。

2.垃圾回收市場的規制供給不足，使得這一市場缺乏發展和擴張的動力，導致市場不成熟，更談不上發達。市場機制在垃圾分類等公共物品領域的有效運作需要精巧的制度設計，這就要求政府積極創制。遺憾的是，我國目前還缺乏更為有效的規制供給，如生產者責任制、押金回收制度等。

1994年，生產者責任制被瑞典政府提出并在其他國家或地區廣泛流行，但我國目前還沒有這方面的規制。生產者責任制將生產者列為其所生產產品（如產品包裝、紙張、輪胎等汽車零件、電器產品、農業塑料和電池等）被消費后的主要回收主體，消費者則有義務按照生產者在產品包裝上列明的回收方式進行分類并送達指定回收處。對于無能力組建回收再利用體系的生產商，則由專門的第三方機構（通常是非營利性的）從事回收再利用業務。生產商可通過繳納會費加入這些社會組織，由其代為履行生產者責任。這一中介聯結其實導向的是以經濟性手段（市場手段）刺激生產商關注并追求垃圾的減量化。

另外，我國也沒有出臺押金回收制度。這一制度的主要內容是：消費者在購買瓶裝飲料時，除支付飲料價格外，還需同時支付飲料標簽上所標示的押金額;在飲料飲用完畢后，消費者可以將飲料瓶投于專用回收機器中，回收押金。此外，低值回收物的補貼問題等也只是在醞釀之中，還未出臺相應規制。

以上諸種垃圾回收領域的規制缺位，直接的后果就是該領域中主體單一，只有少數物回企業在進行資源回收，而缺乏生產商、生產商聯盟、超市等零售企業的積極參與。在資源回收的定價上，環保公司這種出售物資的主體處于劣勢、缺乏話語權，收益水平也隨之大打折扣。由于收支難以平衡，便只能向政府尋求補貼以維持經營。

（三）目標分野與策略錯位致使社會機制旁置

協同行動的基本前提之一是各方擁有一致性目標。而在T市實踐中，各方目標存在顯著差異。政府管理的“指標化”決定了其行動策略的明確定向性——任何指標外要素的投入潛意識都會被認為是“資源浪費”。坐落于國家級綜合改革配套試驗區的生態城管委會并不存在財力和權威等資源的匱乏問題，雖然其對于環境宣傳教育的效果是否優于環保組織有待商榷，但這并不構成主要動因，其與環保組織的合作主要是取決于制度安排。

2012年11月1日，T市開始施行《T市環境教育條例》，該《條例》十九條指出：“環境保護行政管理部門應當建立環境教育資源和公共服務平臺，開發環境教育學習課程，編制環境教育資料，為國家機關、企業事業單位、社會團體和其他組織開展環境教育提供政策、信息等方面的支持和服務?！睘樨瀼亍稐l例》的精神，加上彼時社會局正在部署上級政府所倡導的“社區、社工、社會組織三社聯動”工作機制的建設，2013年2月，GF經生態城社會局的邀請入駐生態城，注冊法人，建立辦事處，并命名為“T市生態城GF生態文化促進會”。

生態城社區服務中心與GF共同編寫的《生態城居民綠色生活手冊》，如管委會所預期的那樣為其帶來了極大的贊譽和年度考核中的亮眼政績，但對于管委會說，《居民綠色生活手冊》并非“必需品”，“我們原先已經有了一本居民服務手冊，主要是生活服務方面的，不僅包括水電氣熱、繳費、安全等，最后也還有一部分涉及居民可以做的100件環保小事;但GF的手冊就只是針對環保教育這一件事”⑥。管委會將《手冊》分發給居民和來訪的S國代表后，就再未重新印刷，使其未能在生態城內得到普遍的推廣。

在量化考核評價機制下，生態城管委會瞄準的是垃圾分類年度考核的硬性指標，而環保教育雖然重要卻難以在短期內見效。對于追求年度達標的生態城政府來說，從事環保教育的社會組織雖可錦上添花，但顯然無法雪中送炭、解其亟需。作為專注于長期取向環保教育的NGO，GF在編制的《手冊》面世后，其與生態城社會局的合作便偃旗息鼓。

三、破解復合失靈困局的可能路徑

從根本上來說，T市實踐中所揭示的“一主多元”模式出現復合失靈的根源主要在于政策和規制不健全、市場發育和結構仍不完善、有活動能力的社會組織仍太少、覆蓋面狹窄以及積極行動策略的缺乏。如何破解“一主多元”模式中的復合失靈這一困局？從T市案例來看，糾治“復合失靈”的主要責任者是政府，可采取的舉措如下：

（一）調整優化績效考核等內部管理機制，擺正政府在協作治理中的角色，糾正“政府失靈”

政府要在協作治理中有效發揮主導作用，應著重從內部管理機制和政府角色認知兩方面進行檢視。一方面，要對政府內部管理機制進行修正。我國現有的行政考核體制和責任體制客觀上造成了協作治理存在“先天缺陷”，比如在上述案例中，生態城與環保社會組織的合作主要是因為新頒布的《T市環境教育條例》提出的要求，而不是因為生態城確實認可該組織的活動能力并希望與其精誠協作。此時，政府只是將協作作為創新的手段而非目的，當“創新”的名頭滿足后，自然就不再對與其“協作”抱有誠意和興趣。這種做法弱化了其他社會主體對參與協作的信心與意愿，長期來看，再次協作的可能性會降低、協作成本會升高。要真正發揮協作各方的效用，而不是為了“擺樣子”，就需要在甄別協作治理運作環境和所需條件的基礎上探索能夠讓各方都認可的協作規則和程序安排，制度化地建構長效治理機制，讓協作與談判成為常態行政管理的有益補充。另一方面，要對協作治理過程中的政府角色有清晰認識。雖然政府權威如中央政府的調控和地方政府的指導是成功協作的關鍵要素 〔10 〕，然而這絕不意味著政府可以包攬一切?！耙恢鞫嘣蹦Ｊ街械摹罢疄橹鳌辈煌趥鹘y管理中政府所承擔的壟斷性、強管理者的角色，它是指政府對于協作過程進行全局性、整體性的把握，作為公共權威和公共資源的擁有者，向參與協作的各方提供其力所不逮而協作又需要的資源和信息。在協作過程中，政府應能夠向社會借力，依靠社會組織、市場組織與公民的力量，共同發揮有效監督和管理等方面的作用。政府的角色應向協調者、服務者、組織者、制度供給者轉變，而不應僅限于做事必躬親的執行者。協作治理的本質是政府向社會放權，適度監管的標準和節點必須通過實踐和積累經驗來逐步予以明確。此外，關于政府內部的分工和崗位職責以及與之相聯系的業務部署等，還需要提高精細化管理的水平，應防止再出現類似于環保組織歸口旅游部門管理這種尷尬情況。

（二）政府應促進市場發育，尊重企業追求合理利潤的需求，糾正“市場失靈”

促進市場機制充分發揮作用、實現資源的優化配置，政府的作用主要體現在兩方面：一是修復、培育市場，二是減少政府干預對正當市場行為的扭曲。就市場培育而言，政府工作人員和行政機構應提高其處理復雜技術事務的能力，通過實施有效行政管理和及時出臺產業政策來緩解信息與協調問題。在本案例中，配合城市生活垃圾源頭分類回收項目的實施，再生資源回收的行業主管部門應及時研究制定生產者責任制、押金回收制度等，從政策層面合理調控，促進再生資源末端回收市場的發育，緩解分類、可回收種類少、源頭分類和回收種類不對接、“做無用功”的窘況，確保企業運營擁有良好的市場環境。政府應牽頭制定和完善工作方案，針對市場狀況明確回收品種目錄、合理設置回收網點、推進集中分揀利用、推動回收模式創新、引進培育龍頭骨干企業、增加該市場領域中的主體供給和有效有序競爭，強化行業秩序監管。

從減少政府不當干預來說，生活垃圾分類回收項目的長期有效運作，除了需要政府引導外，企業正常的市場化運營也很有必要，應努力為其創造條件。政府應尊重企業作為市場主體、追求合理利潤的正當需求。譬如，既然生態城管委會已批復了氣力輸送系統物業管網建設及整套系統運營收費標準，就應當允許環保公司按照核準的標準向居民收取垃圾運輸費及垃圾處理費;環保公司給予居民的廢品回收費用，管委會也應讓其保有合理定價的權利，既然環保公司付出了人力等成本，就理應獲得回收差價，讓其成為企業收益的組成部分。此外，政府也應通過生產者責任制、押金回收制、低值回收物補貼政策等的制定和出臺，促進回收市場的發育和結構平衡，讓物回企業、生產商、零售企業等都能以資源回收主體的身份積極參與到這個領域中，完善物回市場的資源結構及定價策略，讓環保公司、物回企業等都能夠獲得更為合理的經營收益;同時加強對回收行業的規范管理，鼓勵企業創新，從而有效減輕城市生活垃圾處置的沉重壓力。

（三）政府應認可社會組織的工作優勢，提供制度化參與平臺，探索靈活多樣的協作方案，糾正社會失靈

社會組織在公共事務治理中具有獨特優勢。本案例中，只靠積分、“平行補貼”等獎勵策略激勵居民進行垃圾分類存在著明顯的弊端：積分和“平行補貼”等“利益性聯結”策略以“交易”為取向，居民與推動此項工作的政府在立場上是相對的，而幫助二者轉變至同一立場需要的正是長期的環保教育及因教育而得以轉變的分類觀念等認知結構，而這正是環保教育類社會組織所擅長的活動領域。從國外實踐經驗來看，社會組織能否生存、發展和壯大，在很大程度上取決于政府對社會組織的制度安排和出臺的相關政策是否科學、合理。政府肯定社會組織的工作優勢、通過制度化設計鼓勵社會組織有序參與協作治理，是防范社會失靈、確保能有效動員社會資源，實現與政府機制和市場機制的互補與合作，發揮積極效用的重要保證。

結合目前的實踐，政府應繼續加強對政策設計的重視，在登記注冊、政府購買服務方面給予社會組織更多支持。考慮到我國社會組織能力普遍不足的客觀現實，政府還應引導設計多元化協作方案，重視通過協作對其進行深度培育，以此幫助社會組織持續增進活力。如通過資金和政策等方面的傾斜，促進社會組織的壯大和發展，從而形成實現社會組織間協同以及社會組織與政府協同的多元治理局面。也可考慮通過支持業務性質相同或相近的社會組織組建事務聯合會等形式，將本地社會組織聚集起來，構建社會組織協同治理的載體，為社會組織同伴學習和自律發展營造良好氛圍。在持續促進社會組織活動能力和參與水平提高的基礎上，促進政府與社會組織在更高層次實現協作。

“協作治理”自20世紀末傳入我國后，已在我國社會治理領域積累了不少實踐經驗。以政府為主導、非公共部門和社會公眾等多元參與的“一主多元”模式更是因為契合了我國政府在公共事務治理中發揮主導作用的傳統地位和角色而備受推崇。在理想狀態下，這種協作模式的確有利于整合諸多治理資源，實現資源、信息、科技等治理要素的有效嵌入和耦合，促進協作效用的最大化。但是，理想狀態的協作治理亦有嚴格的要件。作為主導方的政府內部管理機制的安排、外部社會規制的輸出、多方參與的程序設計和行動策略，都需要在協作的框架下予以完整考慮和不斷調適優化，才能最終為各方有效協作創造條件，否則，就難免會在實踐中呈現出復合失靈等治理風險。失靈狀態下的協作，不僅不能取得“1+1+1>3”的功效，甚至可能會導致“1+1+1<1”的后果，造成社會資源的巨大浪費和高昂的治理成本。因此，我們要警惕那種僅僅因某種治理模式之“新”就一味地對其高唱“贊歌”的行為，應當認真分析其發揮作用所需的現實條件，并實事求是地考察這些“新模式”是否真正產生了所期望的效果。

注 釋：

①按照建設方案和管委會的聲明，生態城中部和北部也會建立氣力輸送系統以取代傳統的垃圾直運。

②摘自D區域管委會城市管理局Z科長訪談記錄，2018年9月12日。

③摘自D區域管委會城市管理局Z科長訪談記錄，2018年9月5日。

④摘自環保公司Y部長訪談記錄，2019年1月31日。

⑤摘自該環保公司官網對廢棄物氣力輸送項目的介紹，網頁訪問時間2019年5月2日。

⑥摘自生態城環保局XX訪談記錄，2019年1月5日。

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責任編輯 周 榮

〔收稿日期〕2020-02-23

〔基金項目〕國家自然科學基金青年項目“社區公共沖突解決的‘工作坊方法與關鍵技術研究”（71603258），中央高?；究蒲袠I務費項目中國民航大學專項“社區公共沖突解決技術與運作機制研究”（3122017092），中國民航大學科研啟動基金項目“民航領域公共沖突管理體制研究”（2013QD19X），主持人李婷婷。

〔作者簡介〕李婷婷（1982-），女，江蘇徐州人，中國民航大學人文學院公共事業管理系副教授、管理學博士，主要研究方向為城市公共治理、協作治理。

常 ?。?957-），男，天津人，南開大學周恩來政府管理學院博士生導師、教授，主要研究方向為公共治理與沖突解決、基層社會治理。