論環境公益治理中的關系秩序

〔摘要〕 環境公益治理體系內，如何協調行政執法、民事公益訴訟和行政公益訴訟的秩序，取決于如何看待三者的關系。現有觀點籠統地認為三者殊途同歸、效果重疊，進而將公益訴訟的功能定位于督促行政執法。然而，即便維護公益的終極目標一致，行政執法、民事公益訴訟和行政公益訴訟也會將同一個環境事件轉移為不同的目標問題，從而各有作用場域和關注焦點，三者只有職能不同，實無優劣之分。環境公益治理體系的秩序，終究依靠的是不同機制的職能清晰、邊界分明，最為關鍵的是公益訴訟應從當下的監管定位回到裁判本職，至于公益訴訟對特定行政機關自省自查的督促作用，就只屬于訴訟的溢出效應。

〔關鍵詞〕 環境公益治理，環保行政執法，環境民事公益訴訟，環境行政公益訴訟

〔中圖分類號〕D922.6 ?? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）03-0121-08

一、問題的提出

在環境公益治理領域，我國環保行政執法、環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟三管齊下的制度格局基本成型，不過多頭管控本就蘊藏著沖突摩擦的風險，理清各種治理機制的適用條理，事關治理體系的整體有效性。本質上，行政執法、民事和行政公益訴訟的秩序協調，需要處理好兩個層次上的關系：第一層次是環保行政執法與環境公益訴訟的關系，其核心是行政權與審判權的運作邊界;第二層次是環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟的關系，主要涉及環境公益訴訟的內部分工。在這兩個層次上，明確公益訴訟的功能定位具有提綱挈領的意義，它既決定了行政權與審判權的關系界限，又能左右民事公益訴訟與行政公益訴訟的建構方向。

我國公益訴訟自設立之初就帶有替補上場的意味，處于補充和監督行政執法的位置上，法院也扮演著監管者的角色 〔1 〕。現有認識里，行政執法、民事和行政公益訴訟，是在同一跑道上交接棒的關系。具體來說，公益訴訟只在未達到督促目標之時，作為一種次優的替代品介入環境事務;至于民事公益訴訟與行政公益訴訟的適用次序，主要也是看何者更有利于推動行政執法。然而，這種思考路徑不免讓人產生疑問——同是為了維護環境公益，運用行政權和運用審判權到底有何差別？公益訴訟是否僅為直接或者間接地督促行政執法，而無其他獨立的價值？

我們看到，現有的關系布局將幾方主體都置于矛盾的境地，根本上講，公益訴訟以督促行政執法為己任，不僅導致訴訟內的司法行政化問題揮之不去，而且掩蓋了法院中立裁判的屬性，淡化了公益訴訟的個性價值。而原本，現代社會的功能分化催生了相對封閉、自我生產的亞系統，行政與審判作為兩類并列的社會治理手段也形實異趣，二者既有單方管理與居中裁判之分，又存效率優先與公正主導之別。無論如何，環保行政執法、環境民事與環境行政公益訴訟的立足領地不同，具體手段不同，直接目標也不同，根本不能簡單地說三者處理的是同一件工作。

目前，對于行政執法、民事和行政公益訴訟的功能差異，總體上缺乏精細化的表達，而厘清職能本是理順秩序的“鑰匙”。為使環境公益治理體系重獲條理，必須轉換現有的解題方式——從追求表面上的適用有先后，變為追求運作邊界清晰的實質有序。作為問題的突破口，法院須卸載在個案中督促行政執法的任務，專注于對糾紛本身的裁判，如此才能在外與行政權劃清界線，在內解決訴訟結構變異等問題。基于此，本文首先對現有秩序方案的運行及效果進行分析，繼而從關系認識的角度對公益訴訟的監督定位展開批判，最后則再度回到秩序方案，探討行政執法、民事和行政公益訴訟的職能界分。

二、環境公益治理中的秩序困境

現有認識中，為避免行政執法、民事和行政公益訴訟之間發生碰撞，理論和實務上傾向于給三者預先定下出場的先后。可這種秩序方案的實際效果并不理想：在行政執法與公益訴訟之間，雖強調審判權對行政權的避讓，但二者依然存在沖撞，尤其是在公益訴訟程序之內，法院如何把握職權活動的尺度，還是個難題;在行政公益訴訟與民事公益訴訟之間，理論和實踐均表現出對行政公益訴訟的偏重，但厚此薄彼的做法并非沒有爭議，而種種異見其實還未得到合理的解釋。

（一）行政權與審判權的一進一退

就環保行政執法與環境公益訴訟可能的“管轄競合”，行政權優先的原則屬于各方的基本共識，這一方面緣于行政機關處理環境公益事務上的相對優勢，也即依托豐富的專業知識和管理經驗、多樣的規制手段和行政資源，通過高效率、低成本的行政程序，能更加有效地應對范圍廣、受眾多、專業技術性強的環境資源紛爭 〔2 〕。另一方面，審判權身處后場也合乎司法的消極被動屬性，合乎公益訴訟彌補行政執法不足的設計初衷。正是從行政權優先的抽象理念出發，現今在處理環保行政執法與環境公益訴訟的關系時，采用了“行政權進，則審判權退”的操作方式。

行政執法與公益訴訟在序位上的你進我退，在制度上主要體現為訴前督促和訴中關注兩個方面：一來，為防止司法權搶先，公益訴訟原告應在訴前督促行政機關依法履職，主要用意是防止公益訴訟原告跳過行政機關而直接訴諸司法權，致使法院過早接管環境公益事務，不恰當地成為環境公益的“第一順位的保護者” 〔3 〕。二來，法院還需在訴中密切留意行政機關的履職動向，以便在行政機關有所作為時，為之讓開道路。比如在民事公益訴訟進行中，環保部門依法履行監管職責而使原告訴訟請求全部實現的，人民法院應準許原告的撤訴申請。實務中，也存在原告雖未申請撤訴，但法院以行政機關開始履職為由駁回原告訴求的情況（例如“常州外國語學校化工污染案”）。類似的避讓態度還貫穿在行政公益訴訟中，也即檢察機關在庭審過程中須根據行政機關的履職情況，向法庭撤回或變更訴訟請求。

行政權優先的基本立場本毋庸置疑，只是由此得出“行政權進，則審判權退”的方案，則將問題過分簡化了。最重要的是，司法的行政化并不因為法院的推遲介入而得到緩解，該現象在公益訴訟的整個過程中持續。正如有學者批判的，現行的環境公益訴訟徒有訴訟程序之名，走的卻是行政權運作的路子——“環保公益組織扮演‘舉報人的角色，將案件提交司法機關，司法機關負責推進整個程序，‘糾問被告，并依托行政資源全程指導和參與環境修復工作” 〔3 〕。事實上，這種積極主動、單方命令式的風格，致使法院與另一個環保行政機關無異，其能動性之強，已經超出了職權主義的框架 〔4 〕。如此在司法運作過程中越位行事，導致司法自我面目的模糊，繼而引發審判權與行政權邊界不清的擔憂。可是這類問題，根源在于審判本身蛻變為一種“類行政”的力量，而“避讓”的方案因為不針對公益訴訟內部之病狀，也就無法促使公益訴訟與行政執法的界限明確。

（二）行政公益訴訟與民事公益訴訟的一重一輕

在環境公益治理的第二個層次上，即環境公益訴訟的內部，優先提起民事公益訴訟還是行政公益訴訟，也屬于熱點話題。不過從檢察機關提起公益訴訟的實際數據來看，提起行政公益訴訟的勢頭明顯居于上風。在理論界，“環境行政公益訴訟優先說”亦表現得頗為強勢。該說首先主張，行政公益訴訟有助于尊重和發揮行政權的專長，因為環境公益訴訟往往涉及復雜的專業知識和技術，環保行政機關在此方面比法院更具優勢 〔5 〕。因此，“不僅公益訴訟本身相對于行政執法具有后位性和補充性，在由法院直接處理公益事務的民事公益訴訟和法院僅督促監管部門、公益事務最終仍由行政手段處理的行政公益訴訟之間，也應當后者優先” 〔6 〕。還有不少學者認為，環境行政公益訴訟比環境民事公益訴訟更能觸及問題的本質，因為前者直接以行政機關為對象，契合了公益訴訟督促行政機關履職的定位 〔7 〕。

然而，上述理由實際上不足以矮化民事公益訴訟，學界亦不乏主張“環境民事公益訴訟優先”的聲音。雖說行政公益訴訟有能力獨攬公益維護任務，但“能為”未必等于“當為”，過度倚重行政公益訴訟至少有兩種負面后果：首先，確立行政公益訴訟優先的準則，將架空整個民事公益訴訟制度，造成公益訴訟內部關系的失調。環境公益受損的案件中，相應的主管行政機關或多或少都擔有干系，若以這種關聯性為由提起環境行政公益訴訟，則所有的環境公益訴訟均將是行政公益訴訟 〔8 〕。而如此撇開民事公益訴訟，將三管齊下的制度格局改換為行政執法與行政公益訴訟的兩手準備，無論如何都有違立法的意旨和改革的初衷。此外，“環境民事公益訴訟優先說”的另一論據，是檢察機關提起行政公益訴訟易造成官官沖突，不利于國家機關權威的維護和環境公益糾紛的妥適解決。相比之下，民事公益訴訟內的矛盾聚焦在實施侵權行為的被告身上，如此既有助于行政機關與法院、檢察院維持良好的司法合作關系，也不妨礙調動行政機關的訴訟能動性和積極性 〔9 〕。由此看來，反對將行政公益訴訟作為公益訴訟的主導力量，也有其不容忽視的理論考量，這也給“以行政公益訴訟為重”的實踐蒙上了一層疑慮。

總而言之，就行政執法與公益訴訟的次序、民事公益訴訟與行政公益訴訟的位階，規范和實踐中已有的對策或傾向，于真正實現理想秩序收效甚微，而對環境公益司法與行政適用序位的研討，其實陷入了一種行而無功、議而無果的怪圈。不過話說回來，順序只是秩序的外在表現之一，秩序本質上依靠的是組織內妥切的權能分工，所以與其繼續圍繞順序的議題逡巡不前，不若跳脫出來、拉長焦距，從環境公益治理機制的宏觀定位上找尋出路。

三、環境公益治理中的關系校準

研究環境公益治理機制的權能關系，核心是找準公益訴訟的定位。按照現行的理論與制度，公益訴訟致力于督促行政機關履職，法院在訴訟內扮演的也是監管者角色。至于當下權力運行的不協調，學界亦將原因歸為審判權未能真正貫徹退讓政策，進而反復強調公益訴訟的后置性和謙抑性，好似審判權與行政權在同一領域上存在競爭關系。可實質上，公益訴訟的自我克制無法作為問題的解答，因為其本身即為問題的癥狀，甚至可以說，環境公益治理體系內種種期待解決而未獲解決的問題，乃至它們最初之所以會成為問題，都可歸結到法院角色的錯位。

（一）法院監督管理角色之因果

1.因由：公益訴訟與行政執法的“功能重合論”。在環境公益領域，司法力量之所以被調動起來，公益訴訟之所以得到制度化的發展，主要是考慮到行政機關這支“先鋒隊”有運作失靈的可能。但必須注意的是，概括地認為司法權的運行有監督行政執法的效果，并不等于說法院在訴訟內為監督活動，因為至少從抽象理念上，監督也有外部化的監督和內部化的監督之區分。其中，監督的外部化是說公益訴訟對行政機關的監督作用僅屬訴訟的外部效應，此種監督只是從訴訟的附帶意義或終極意義上來講的。哪怕是訴訟請求不具有公益指向的案件，法院判決若關涉到特定行政行為的合法性，也會在一定程度上促使行政機關自我審視，從而同樣產生監督行政機關的外部效應。因此，將監督外化便不影響訴訟以裁判糾紛為中心，訴訟運作樣態不會與通常程序有實質差異。相比之下，監督的內部化是指公益訴訟的實質與程式均服務于監督行政機關履職的主旨，法院需在訴訟全過程貫徹監督者的自覺，這便與圍繞判斷權展開的通常訴訟拉開了距離。比方說，公益訴訟在行政機關履職后便沒有繼續推進的必要，這里不管原被告間還有無爭議，監管到位直接導致公益訴訟喪失“訴因”。

我國的公益訴訟制度顯然選擇了將監督問題內部化，只是為何舍棄監督的外部化路徑，未見有專門的探討論證。實際上，法院督促在先、代管后置的思路是在“功能重合論”的土壤中孕育成形的，也即，認為行政執法、民事與行政公益訴訟的功能等同、運作互斥，故需分個主次高下，以便擇一適用。在此前提下，行政執法最有利于維護環境公益又屬另一基本共識，那么行政機關履職（不論主動還是被動）就是環境公益治理體系運行下的最好結果。推動行政執法既然等同于最有力地實現了公益目標，法院自當以監督行政機關履職為最優先，在很大程度上，外界也僅期待公益訴訟充當行政執法的“加壓器”，于行政履職后退出舞臺。但在法院未能實現督促、不得不放棄最優方案時，其對環境公益事務的直接處置卻也套用了行政管理的模式，原因在于公益訴訟本只是次優的手段，那么為了更好實現公益而采取更為有效的行政風格，似無從非難 〔4 〕。可見，讓公益的目標遮斷訴訟的屬性，依然歸結于“功能重合論”以及行政執法最優的觀念，其中還伴有明顯的結果主義和工具主義傾向。

2.后果：公益訴訟的內部結構異化、外部邊界模糊。公益訴訟的制度內外、程序前后都縈繞著督促行政機關發力的執念，訴訟的構造和外形也因之發生異變。最主要的，瞄準公益維護的法院實際上與作為公益代表人的原告站到了同一陣營，與被告形成“二對一”的局面。此外，法院還可能與原告就公益的理解產生分歧，制度上卻允許法院為了監管實效而徑自改變原告的訴訟請求、禁止原告撤訴或否定雙方調解。總而言之，公益訴訟之內部，“監管—被監管”的雙邊關系取代了通常訴訟程序內“訴—辯—審”的三角結構，法院無心維系居中裁判的消極姿態，兩造對抗的格局也不復存在 〔10 〕。

法院承擔監管職責所帶來的另一后果，是審判權與行政權之間無法形成清晰的界線。這里，與其說審判權趨向于入侵行政權的領地，不如說是行政性擴散到了審判的運作過程，更確切地講，是審判權自甘與行政權趨同。本來，區別審判與行政的關鍵，在于前者以“判斷”為本質內容，后者以“管理”為本質內容 〔11 〕。如今法院自認公益訴訟沒有異于行政執法的功能，用行政管理般的風格進行訴訟指揮，自然導致公益訴訟與行政執法的形同神似、混淆難分 〔12 〕。反觀理論界和實務界，多以要求法院恪守監督者的定位，作為緩解審判權與行政權沖撞的對策，卻未曾注意到二者的協調難題恰恰由法院的監管角色所引發。公益訴訟既然從內部混同于行政執法，那么如果不轉變自我定位，其與行政權的邊界必定無法清晰。

（二）法院監督管理角色之批判

1.不能成立的“因”：被混同的系統差異與功能層次。宏觀上，行政權與審判權的功能不可被等同看待，面對同一環境公益事件，行政權與審判權的具體工作完全不同，不能作簡單類比，更談不上誰更高明。理論上說，現代社會由諸多功能分化的系統組成，形成系統起初是為了化約環境的復雜性，將混沌的外部信息轉譯為可由系統語言詮釋的內部信息。由于外因通過內因發生作用，轉譯因此是系統認知環境的開端，作出回應的前提 〔13 〕。而同一環境事務內含多種維度，亦需經過轉譯——行政機關著眼于管理，在社會生活全過程中開展組織、管制、警示、命令、勸阻等行動;而司法程序以存在爭議為必要，觀察和解決的也是事件內具體的法律爭點，比如民事公益訴訟原告和被告就破壞行為的有無、損害結果的大小以及彌補方式的選擇產生的爭執。這就像是在自然界，碳循環和水循環對陽光有不同的利用，陽光經轉譯后分別參與光合作用和蒸騰作用，雖說兩種循環都完成能量交換、維持生態運轉，但也不能歸結為功能等同。類似地，行政相對人遵守行政處罰決定而彌補損害，民事公益訴訟被告基于判決而彌補損害，與行政公益訴訟被告基于判決而作出行政行為，都發生在不同的語境，無法放在一起談可替代與否。通行觀點歸納出行政處罰措施與公益訴訟訴求之間的涵蓋關系，并以此來說明行政權與審判權的功能重合，是無視過程手段差異而作出的粗線條推導，其實，不在同一平臺的兩種權力原本就無需角逐競技。

論及維護公益的一般化職責，法院與行政機關同作為公共機構，在此無甚分別，哪怕是環境私益訴訟，也因為追究不法而同樣帶有維護公益的功能。有鑒于此，公益的維護能作為訴訟的遠景目標，但不應遮蓋訴訟裁判糾紛的直接任務。在公益訴訟中，公益性質的訴訟請求是法院的審判對象，也是當事人的系爭利益，公益的法定代言人自有原告來充當，而法院作為居中裁判者，并不承擔保障原告訴訟請求實現的義務 〔10 〕。更何況，“公共利益并不因其自身的‘公共性而理所當然地獲得合法性” 〔14 〕，考慮到公益保護目的必定融入立法，所以訴訟做好查清事實、適用法律的本職，才真正切乎維護公益的一般化職責。反之，法院在公益訴訟內刻意追求監管，是在導向上步入誤區，“遠視”多余，失焦于面前實實在在的問題。

2.不能承受的“果”：被低估的結構制約與封閉屬性。如果說“功能重合論”之謬誤揭示了法院監管角色的論證薄弱，那么公益訴訟結構異化以及邊界不清的后果，則說明了即便把監管身份強加給法院，也只會有害無益。

第一，法院迎合監管角色致使訴訟突破其結構性制約，但訴訟結構的異化會反過來動搖公益訴訟的正當性。一方面，圍繞監管展開的公益訴訟，忽略了公益案件的裁判需求，它僅僅構想了公益維護者和公益破壞者的對立，并使二者處在制裁與被制裁的位置，然而，“如果沒有了系爭狀態下對立的原被告，法院亦失去了存在的必要” 〔10 〕。另一方面，司法判斷作為一種認識過程，強烈依托于程序形式，通過法律程序制造“反身性”正是司法正當化的重要途徑 〔13 〕。就此而言，權力過程的形式性是司法制度無法拋卻也揮之不去的底色，訴訟的基本結構規則帶有一定剛性，絕非可以任意揉捏 〔15 〕。而法院機械地落實監管任務，沒有顧及裁判者消極中立的基本定性，不利于爭訟法理下兩造對抗形態，其實就是在消解公益訴訟存在的根基。

第二，公益訴訟混同于行政執法，放棄發揮自己的獨特價值，終將削弱環境治理的整體效果。通常講，系統的封閉性要比其開放性更具前提意義，倘若一個系統不能通過特定區劃將自己的界限劃出、形成封閉，它就將與外部環境混同起來、進而消失在環境之中 〔16 〕。而在公益訴訟的層面上，審判權的封閉屬性已被打破，公益訴訟從獨一無二的糾紛裁判機制，淪為行政執法的次優替代品。正如研究者所指出的：“我國社會管理體制屬于行政機關主導公益性糾紛處理的社會管理體制，將公益訴訟作為行政機關實施社會管理的新手段，實際上是將一個‘強勢機關解決不了的糾紛轉交給作為‘弱勢機關的法院，不僅周期延長、成本增加，其實效性也很難讓人產生樂觀期待。” 〔17 〕其實倒回到原點，對環境公益的保護本規劃了“多車道”，行政執法、民事和行政公益訴訟能從環保的不同側面切入，可由于公益訴訟的自我圈禁，三重手段都像是行政性質的方法，環境公益治理的廣度和力度因此雙雙受限。

總之，現今公益訴訟不僅因為結構異化而做不好訴訟的本職，還因迷失自我而不利于公益的維護。歸根結底，“功能重合論”混淆了公益訴訟的抽象愿景與具體焦點，錯把行政權與審判權目標一致化，進而在行政權更有利于達成目標的想法下，主張公益訴訟只做監督行政權履職的工作。而徹底推翻“功能重合論”，等于徹底否定了所謂的監督內部化路徑，法院能且只能將監督行政機關作為訴訟的外部效應對待，司法能且只能通過裁判糾紛實現其社會治理功能。

四、環境公益治理中的秩序回歸

監管與被監管的關系定位既然是公益訴訟與行政執法失序的源頭，那么促使法院切換角色、重歸中立裁判者地位，理固宜然。對于環境公益治理體系秩序的具體塑造，則需著眼于一個“分”字，因為本質上，系統之所以成為系統，全有賴于其界限 〔18 〕2，而放眼環境公益治理體系的兩個層次，首要的工作是統籌行政執法與公益訴訟的適用，其關鍵詞不在“排序”，而是“分界”;再來則是協調民事公益訴訟與行政公益訴訟的步伐，但重點非為比較兩者的優劣高下，而在于明確各自的工作重點。

（一）行政執法與公益訴訟的分界

在行政、審判各歸各位的轉向中，現有的訴前程序能夠承擔界分行政執法與公益訴訟的作用，因為它一方面表明行政機關有行使其優先權的機會，另一方面，訴前程序的督促目標若是落空，則標志著適于司法介入的糾紛的產生或持續。當然，僅有訴前程序作為“隔板”，尚不足以實現行政權與審判權的實質分隔，公益訴訟自身還須擺正位置，從目前的監管程序徹底轉變為裁判程序，為此則有必要重整公益訴訟的結構和流程。

1.劃界線：訴前程序的標志意義。設立訴前程序首先代表了對“行政首次判斷權”的尊重，訴前程序有用盡行政手段之意 〔19 〕，但行政機關如果仍放棄履職，此后就不宜再搬出行政優先的原則，來質疑法院介入的正當性。因為行政權的優先，畢竟不代表行政機關可以隨時凌駕于審判之上，或隨時干預審判進程。在此，訴前程序將行政路徑與司法路徑從時空上區分開來，這是其形式上的標志意義。

未達到督促行政執法目標的訴前程序，還有其實質上的標志意義，即表明糾紛的明朗化以及審判權介入的時機已經成熟。法院行使判斷權要以雙方當事人的爭端為前提，由此，公益訴訟的后置并非緣于審判權的有意退讓，而是因為破壞環境公益的行為未得到制止或追究，民事公益訴訟原告與公益加害人之間的糾紛才需要裁決;或者因為行政機關對破壞行為未采取有效措施，行政公益訴訟原告與行政機關之間的糾紛才需要引入中立第三方。所以，公益訴訟與行政執法根本不存在競爭或沖突，當訴前程序未達預期，公益訴訟是根據自身的觸發機制而啟動，法院屬于在恰當的時機接手了適于審判的糾紛，既不應受到“搶先”的詬病，也無需刻意地謙抑。

2.正程序：訴訟程序的應有樣態。經過了訴前程序，公益訴訟接管環境事務的權限不僅不該再受到質疑，并且，環境公益問題既被裹挾到了司法系統中，它就須在訴訟的框架內、經由程序上的手段獲得司法的評價。換言之，在如何維護環境公益、服務社會需求等宏觀問題上，公益訴訟將給出有別于行政執法的、合乎法律實體和程序的具體解答。

從結構上說，公益訴訟應遵循爭訟法理，保持訴辯審的三角形結構，法院作為消極中立的裁判者，借由兩造對抗來認知事實、適用法律。如前文所說，系統結構給予了系統的特性，并使之區別于其他系統，其實公益訴訟只有保持其結構上的訴訟性，才能真正地發揮審判職能。這里，“法院對原、被告主體地位的尊重，也是對自己中立地位的尊重，是對訴訟程序基本原理及基本程序結構的尊重” 〔10 〕。應當承認，“公益”（或者說公益訴訟原告所主張的“公益”）并不天然地等同于正義，實踐中，公益訴訟的原被告之間往往存在具體的爭端 〔20 〕，這是有待裁判的事項。法院重新明確其裁判者的身份，被告應訴、辯論等訴訟行為中所包含的利益，也能得到嚴肅對待。

從流程上看，司法程序應是封閉的、自主的、自治的，這就決定了法院在公益訴訟進程中實無需密切關注行政機關的接管意向，更不宜允許案件再度回流到行政機關。因為首先，在相對獨立的“法的空間”內，公益訴訟的終點是與行政評價完全不同的司法裁判。民事公益訴訟解決的是原告與破壞環境者就行為給付和金錢給付之間的爭議，行政機關根本不是本案訴訟中的糾紛主體，那么依其單方面的意志切斷訴訟，便輕易抹殺了訴訟當事人的實體利益與程序利益。至于行政公益訴訟，需查明行政不作為或亂作為是否存在，即使行政機關在訴訟中履職，也不妨礙法院確認行政機關先前不作為或不當作為的違法（比如“福建省清流縣人民檢察院訴清流縣環保局行政公益訴訟案”）。其次，從更現實的意義上講，法院用什么標準來認定行政機關可以主動糾錯，從而決定讓訴訟程序擱淺，也是個難題。實踐中，法院有時僅因行政機關有所動作，就認為公益訴訟的訴訟請求能夠逐步實現（比如“常州外國語學校化工污染案”）;有時則以行政相對人停止違法行為為準（比如“貴州省錦屏縣人民檢察院訴錦屏縣環保局行政公益訴訟案”）。只不過，環境侵權和環境執法均為連續性、持續性的過程，行政機關雖然有所行動，可最終履職不到位、不全面的情況，也不少見（比如“陜西省寶雞市環境保護局鳳翔分局不全面履職案”）。

（二）民事公益訴訟與行政公益訴訟的分工

與公益訴訟擺脫監督定位一脈相承，民事公益訴訟與行政公益訴訟的適用秩序也要擺脫“行政權優先原則”的輻射。考慮到兩種訴訟在主體、客體和訴訟請求上均不相同，很難抽象地、一概地談論何者更為優越。實踐中，只能在明確兩訴任務焦點的基礎上，綜合環境事件的具體案情、各主體的條件及需要，來評估何種訴訟能現實地發揮效用。

1.定焦點：判斷民事爭議與判斷行政不法。民事公益訴訟與行政公益訴訟解決的是不同的糾紛：前者解決公益維護者和公益破壞者之間，就破壞行為的有無、損害結果的大小以及彌補方式的選擇等問題上的爭端;后者解決行政不作為或者亂作為的爭端。相應地，民事公益訴訟關注的是當事人的民事義務或責任，而行政公益訴訟以判斷行政不法為重心，檢察機關主要可以提出行政機關在一定期限內履行法定職責、確認行政行為違法或者無效、撤銷或者部分撤銷違法行政行為的訴訟請求。

正是因為訴訟標的的不同，兩訴在作用方式上也表現出直接與間接的差異。不少觀點認為行政公益訴訟因直接針對行政機關而具有直接性，這是將公益訴訟置于監督定位的結果。實際上，民事公益訴訟才是公益代表者與破壞公益者的直接交鋒，對于公益損害的彌補和補償也更為直接——它一方面利用停止侵害、排除妨礙、消除危險等方式阻止正在進行的侵害或侵害危險，另一方面對于已經造成的損失，通過恢復原狀、賠償損失進行彌補修復，采用民事侵權責任的方式保護公益免受損害 〔21 〕531。相比之下，行政公益訴訟在處置污染的問題上增加了行政機關這一中轉站，屬于“借力打力”，故而具有間接性。而這種間接作用方式，也不免包含了爛尾的風險，因為行政機關下令整改也有達不到預期效果的情況，作出的行政處罰也有怠于執行的情況。

因此，適用民事公益訴訟還是行政公益訴訟，既要考察案件重點尋求的是民事追責還是行政追責，也要考慮兩訴的理論優勢變為現實優勢的概率。目前理論和實踐極度偏重行政公益訴訟，主要還是立足于“行政權優先原則”，可是該原則針對的是行政權與審判權的關系，本來也只在環境公益治理的第一個層次上具有適用性。最重要的是，行政權在維護環境公益方面的優勢畢竟只是理論可能，非經積極實踐則不具備現實性。而環境事件既然發展到了啟動公益訴訟的地步，就表明環保行政機關有一定程度的失職，表明行政執法優勢的變現存在障礙。如今出于誤解而極力推崇行政公益訴訟優先，還壓縮了民事公益訴訟的空間，削弱了法定機關和組織以民事公益訴訟的形式參與環境治理的力量。

2.找平衡：分別作用或附帶作用。在具體的作用形式上，民事公益訴訟和行政公益訴訟既可以分別作用，也可以附帶作用。在二者分別作用時，行政公益訴訟能彌補民事公益訴訟未對行政機關問責的缺陷，而民事公益訴訟則能更直接地作用于環境破壞者，對于較為緊迫的環境事件，也可以通過行為保全（比如環保禁止令等方式）及時制止污染行為 〔22 〕。至于二者的附帶作用，則是指檢察機關可以參照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款的規定，向人民法院提起行政附帶民事公益訴訟，在督促行政機關依法正確履行職責之同時，一并解決民事主體對國家利益和社會公共利益造成侵害的問題。由于兩種訴訟中的事實問題和證據問題具有一定的共通性，行政附帶民事公益訴訟通常有助于節約訴訟成本，優化審判資源和統一司法判決。

鑒于民事公益訴訟與行政公益訴訟的主體不完全重合，兩訴的適用方式很多時候都是需要實際協調的，讓二者分別作用還是附帶作用，可從以下三個方面來考慮：第一，如果法定機關或組織已經提起民事公益訴訟，檢察機關認為依然有必要追究行政違法的，可以另行提起行政公益訴訟。第二，如果在檢察機關提起行政公益訴訟之后，法定機關或組織又提出民事公益訴訟，檢察機關可以視情況變更訴訟請求，在行政公益訴訟中僅要求確認先前的行政行為違法。第三，沒有其他適格主體提起民事公益訴訟，檢察機關則可提起行政附帶民事公益訴訟，這種情況下兩訴的訴前程序均需履行。行政附帶民事公益訴訟原則上更具效率，但目前兩訴的程序規定還有待完善，也不排除現實中將程序適度分開更有利于案件審理 〔23 〕。

五、結語

法院在環境公益訴訟中的監管者身份，乃至我國環境公益訴訟自身的起源與發展，都可視為當前整體環境下強調司法權政治性、要求司法權參與社會管理創新、從克制司法向能動司法轉變的一個縮影 〔3 〕。可是，社會治理不僅僅需要方法創新，還得考慮治理目的與手段相協調，司法權的運作不能脫離法治的基本框架。否則，即使多擔責，也未必能用好權、收實效，反而可能帶來身份認同危機和制度方向迷失，打亂環境公益治理體系的內部協調和總體構想。實際上，公益訴訟能且僅能提供司法化的規制手段，而司法化的規制手段恰恰是其特有的、核心的價值所在。正如前文所論，法院卸載監管職責、專注于裁判糾紛，亦不妨礙其履行維護環境公益、參與環境事務治理的使命，法院裁判糾紛亦概括地存在推動行政執法改善的外部效應。并且，公益訴訟緊扣裁判主題，回位后的審判權自然與行政權拉開距離，才可期望環境公益治理中權屬清晰、分工配合、銜接流暢。簡而言之，法院做好裁判糾紛的分內之事，便是給環境公益治理作出的最大貢獻了。

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責任編輯 楊在平

〔收稿日期〕2020-02-02

〔基金項目〕國家社會科學基金一般項目“民事訴訟重復起訴規制問題研究”（16BFX081），主持人許尚豪;中國政法大學青年教師科研啟動項目，主持人歐元捷。

〔作者簡介〕歐元捷（1990-），女，安徽滁州人，中國政法大學民商經濟法學院講師、法學博士，主要研究方向為民事訴訟法、糾紛解決。