“城市大腦”需求下政府數據“三化”運行機理研究

馬健 張麗巖 葛靜

摘要：在當今信息爆炸的時代，數據是政府掌握的極具價值的重要資產之一。如果政府封閉其擁有的海量數據，則這些戰略資源無法轉變為實際的經濟效益，也無法實現其價值。政府數據資源化、共享化是目前政府的重要職能之一，為大數據發展和“互聯網+”戰略實施提供了數據基礎和底層支撐。本文通過分析當前政府數據開放共享的模式，探討在政府數據資源化和共享化過程中存在的安全風險，強調了在開放利用政府數據的同時，要著重考慮數據的安全化，致力于提高政府數據“三化”平臺的可靠性，推動建設政府數據開放保障對策。關于政府數據安全化開放共享的研究較少，本課題的研究可以為政府部門進行數據開放共享建設提供參考價值，一定程度上填補該研究領域的空白。

Abstract： Data is one of the most valuable assets held by the government in the era of information explosion. If the government closes the massive data it has， then these strategic resources can neither be transformed into actual economic benefits nor realize their value. One of the important functions of the government is the government data resource. It provides data base and bottom support for the development of big data and the implementation of the "Internet+" strategy. By studying the open sharing mode of government data， this paper analyzes the security risks in the current government data resource and sharing. It emphasizes that the government should pay attention to data security， improve the reliability of data platform， and build a safeguard countermeasure system for open and shared government data while opening and using government data. There are few researches on the security scheme of government data open and sharing in China. The design and implementation of this topic fills in the blank of this research field to a certain extent， and also has certain reference value for the construction of data open strategy of government departments.

關鍵詞：政府數據;資源整合;數據共享;安全機制

Key words： government data;resource integration;data sharing;security mechanism

中圖分類號：F299.27 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）15-0030-04

0 ?引言

政府是最大的數據生產者和擁有者，長期以來，數據已成為政府掌握的核心資產，是治理國家的重要工具。隨著人工智能等先進技術的發展，“城市大腦”這一概念應運而生，其核心是利用城市數據資源全局優化城市公共資源。建立“城市大腦”是未來城市高速發展的必然趨勢，但是“城市大腦”在提供便利的同時也面臨著如何將所收集的數據資源進行有效整合和開放共享以及如何將這些信息安全保管等問題。隨著政府數據爆炸式的增長，公眾對于數據的意識以及使用數據的能力在迅速提升，同時當前社會各界對政府數據資源化、共享化以及安全化的需求越來越強烈。但是我國數據資源化、共享化的保障還遠不到位，信息安全保障核心技術和設備均來自于西方國家，受制于人的同時還擔心安全無法被保障[1]，安全化政策和措施亟需完善。

1 ?相關理論

1.1 城市大腦

“城市大腦”即城市數據大腦，是在大數據、云計算、物聯網、人工智能等信息化技術的基礎上構建的城市開放式智能運營平臺[2]，將城市數據資源進行整合后廣泛應用于各個行業，促進城市不斷進行自動思考、調節和決策，提升數據價值，使城市治理更加高效科學。

1.2 政府數據

數據是通過感覺器官或觀測儀器所獲得的客觀事物運動狀態，進而所形成文本、圖像等形式的一種反映，常用于計算機領域。信息是經過加工，具有關聯關系和一定意義的、能夠存儲和處理，可以通過語言、文字和圖表交流和展示的數據。部分學者認為政府數據是由政府行為產生的數據資源，其對政府、公眾有實際價值[3]。通過對數據進行分析，不僅可以為政府部門提供輔助決策和公共服務，而且這些數據經加工后還可以產生巨大的商業價值。

1.3 政府數據“資源化”與“共享化”

對政府數據進行整合及開發利用，提升數據的價值，使政府數據發揮預警、智能預測及分析和輔助決策的作用，政府數據資源化表明其對促進國民經濟發展的重要作用[4]。

政府數據共享是指政府不同部門之間出于職責所需相互傳遞數據資源的行為，主要涉及三種類型，分別是上下級各部門間的共享、同級不同部門間的共享、政府與公眾的共享[5]。

1.4 政府數據開放與信息公開

德國將政府數據開放定義為公共行政機構所有的能被第三方重新利用的數據，英國政府則認為政府數據開放即為公共領域的信息中己經開放給公眾使用的數據[3]。在研究政府數據開放時，有必要分析其與政府信息公開的區別，數據開放強調主動性，指政府利用信息平臺主動提供原始數據，這些數據一般是機器可讀、無需授權和可利用的。因此，數據開放核心是挖掘具有價值的信息，而信息公開通常是單向的，許多信息一經公開便再無下文，這使得政府信息未能發揮其巨大的經濟社會價值。（表1）

2 ?政府數據開放共享的風險分析

2.1 數據開放共享的管理風險

目前我國關于政府數據開放制度還存在一定的不足，這也關系著政府數據開放的價值和效果。

2.1.1 沒有行之有效的數據開放制度

明確關于數據開放和信息安全與隱私保護，我國并沒有出臺任何相關法規，同時在進行政府數據開放工作時并沒有明確數據開放的標準、范圍、邊界以及責任主體和權限，尚有眾多細節工作亟待完善。

2.1.2 缺乏政府數據資源管理標準

由于各地政府及部門沒有統一的數據標準，容易導致“數據孤島”現象，難以對數據進行有效的整合利用;政府沒有監督及協調其掌握的數據資源，這是由于缺少統一常設的管理協調機構;沒有統一規范數據收集、加工、存儲、利用的過程，數據資源管理缺少一定的限制。

2.1.3 缺失數據開放共享的體制、政策和人才

缺乏一套行之有效的跨部門治理新體制，總體上易導致數據割據，出現信息孤島的現象，這也會在體制上阻礙數據開放工作;缺乏數據開放的配套性政策支持，增加了數據開放的不確定性和安全風險;政府內部數據專業人才的缺乏，制約著數據開放工作的有效推進。

2.2 數據開放共享的技術風險

大數據導致的公共數據技術風險，主要是指伴隨著大數據的開發及在公共數據的實踐中的應用，由于大數據技術的不完善，而直接威脅公共數據的合理性和有效性的風險。

2.2.1 數據自身風險

在處理分析公共數據時，需要利用大數據技術，而這個過程是非常復雜的，解析數據意義及挖掘其背后的價值難度較大，而這主要也是因為大數據多維度的復雜性。

2.2.1.1 時間維度的復雜性

涉及時間方面的復雜問題，包括大數據的管控及其生命周期、在線與離線的時效性等，主要表現在大數據的時間狀態和特征上，包括大數據的流化分析以及增量式的學習方法等。

2.2.1.2 空間維度的復雜性

首先在三元空間對大數據進行感知和采集的難度十分大，其次是對大數據中的數據進行傳輸、移動、儲存和計算也是一樁難題，最后是由于數據范圍及密度的不均衡增加了數據復雜化。

2.2.1.3 關系維度的復雜性

數據來源比較復雜，包括文本、圖像、音視頻等方面，而這多種類型的數據構成了多樣化的結構模式，且其相互間的關系非常復雜。在開放公共數據時，復雜的大數據催化著新技術的產生，以應對大數據的獲取、處理以及挖掘，這也導致了技術風險的增加。

2.2.2 數據獲取風險

目前的大數據獲取技術還不夠成熟，存在諸多局限，而這也會增加公共數據信息開放的風險。

2.2.2.1 數據超載風險

面對巨量又復雜的數據源，在公共數據開放的過程中必須要提高數據的獲取效率，通過有效選擇，利用快速壓縮和選擇性感應的技術減小數據規模，但是當前還無法達到這樣的技術，因此數據超載的風險將一直存在。

2.2.2.2 數據斷裂風險

若政府沒有統一數據開放的平臺，將無法充分整合已有數據，導致數據資源不完整，呈現孤島化和荒漠化的分布格局，數據之間無法有效銜接，造成數據割裂。

2.2.2.3 數據失真風險

在政府開放數據共享的過程中，數據的真實性和可靠性至關重要。在獲取數據的過程中，由于數量的巨大，難免會有魚龍混雜的現象產生，如果在數據失真的基礎上進行信息開放共享，將存在巨大的風險。

2.2.3 數據處理風險

大數據的處理技術不夠完備，存在諸多局限，可能會由于數據的收集和轉換過程中的漏洞，造成數據的損失。

2.2.3.1 數據處理的片面性

大數據分析強調的是樣本代表整體，采用的是全樣本式，但是這也并不能代表總數據量，而在此基礎上做出的數據分析也不具備客觀性，存在一定的局限性。在進行數據共享時必須考慮這一點，否則將導致共享的信息以偏概全，產生不好的影響。

2.2.3.2 數據的認識模糊

對大數據進行分析不是為了更加精確地計算，而是發現各種類型數據之間的關系，面對復雜的數據模型，簡單的運行計算可能會導致取得效果的不明確，一旦共享的信息出現模糊，公眾將難以抉擇。

2.2.3.3 主體的缺失

大數據分析是用數據進行分析，使得數據的實際主體變得虛無甚至消失，每一組數據的背后都有主體價值，一旦價值出現了缺失，所產生的結果所造成的損失將是巨大的。

2.3 數據開放共享的安全風險

數據是信息化，科技化時代重要的戰略資源，國家之間，企業之間，個人之間都存在著競爭，數據在競爭中起著至關重要的作用，一旦數據開放共享，安全問題就是重中之重。

2.3.1 數據開放帶來新的存儲安全問題

海量異構開放數據的集中存儲和頻繁無序的訪問使用，造成數據存儲的極度混亂，難以保證存儲安全。同時政府數據許多涉及個人隱私和國家敏感數據，其若被濫用，會給國家帶來巨大危害。

2.3.2 數據開放帶來新的管理安全問題

由于數據復雜性、業務的多樣性和專業性，海量數據被集中存儲后，依靠傳統的信息平臺難以滿足各種應用的需求。應該挖掘公眾的需求，建立滿足需要的數據安全管理機制，既要滿足數據共享需求，又能滿足應用的專業性和多樣性。

2.3.3 數據開放帶來共享安全問題

數據共享存在一定的限制，即存在一定的共享范圍。數據所有者在一定范圍內共享數據，且這種共享范圍不是無限制的。

2.3.4 數據開放使系統易受攻擊

政府開放的數據蘊含巨大的價值，若被非法竊取和利用會對個人或國家造成巨大的傷害，而當數據共享后，數據共享系統非常容易受到攻擊。

3 ?“城市大腦”需求下政府數據安全開放共享的保障措施

3.1 制度保障

3.1.1 建立健全相關法律法規

保障數據開放的前提和關鍵是建立健全相關法律法規。主要分別是現有信息公開相關法律的完善和網絡安全相關法律的完善。我國政府需要盡快完善數據主權、數據安全和個人隱私保護等相關法律法規，創造健康的數據開放和利用環境，以適應和促進政府數據開放。

3.1.2 轉變行政觀念，制定頂層戰略規劃

首先，政府應轉變觀念，發現數據開放的重要性，結合我國的國情，制定頂層戰略規劃，嚴格按照計劃行動。為政府數據開放的對象和形式進行嚴格的定義，明確數據開放的邊界，致力于使數據開放更加標準化和制度化。與此同時，政府應在制度上加強規范數據公開者及使用者的行為，設立數據管理機構，專門負責整合開放數據以及執行監督，從而促進數據開放工作的高效進行。

3.1.3 明確開放范圍，規劃開放次序

在開展政府數據開放實踐時，遵循先易后難的原則，先開放政府已有的易于整理的數據，然后通過調查將工作重心轉移到公眾開放需求較高的主體范圍上，同時劃定政府數據開放的范圍和順序。

3.2 管理保障

3.2.1 理順數據管理體制，加強數據管理

建立數據主管部門，統一負責與管理，提高數據公開的數量與質量，減少安全風險。制定數據開放標準，完善元數據分類體系，方便公眾應用數據，挖掘數據的最大價值。加快政府數據統一平臺建設，實現政府數據資源整合，提升數據開放的數量與質量，提高數據服務的水平和針對性，滿足公眾個性化需求。

3.2.2 緊跟公眾需求，強化公眾參與

政府數據公開要讓更多公眾參與，促進數據的應用，解決更多社會現實問題，激發創業熱情，提高就業率，優化社會治理。一方面，政府加強引導，加大宣傳力度，使公眾積極參與，挖掘開放數據的最大價值;另一方面，建立公眾與政府之間的溝通渠道，促進互動交流，完善反饋機制，接受公眾監督。

3.3 保障機制

3.3.1 建立政府數據開放平臺

數據平臺建設過程中，要防止重復建設以及各自為戰的問題，遵循統一部署、統籌規范、一個標準、集中管理的原則，提高數據平臺的整合、分析和優化能力，提高數據服務水平。

3.3.2 基于用戶需求，提升數據的實用性

在數據開放初期，應當考慮公眾的實際需求，開放與其相關度較高的數據，提高用戶的參與度。隨著平臺的逐步發展，逐漸擴大數據覆蓋的范圍，最后實現完整的數據開放，保證公眾可獲得所有公共數據，除了涉及國家安全和個人隱私的數據。與此同時，應致力于提高開放數據的實用性，盡量以方便公眾處理的格式出現。

3.3.3 完善元數據體系，增強數據獲取的便捷性

開展數據資源的類型、格式及深層機理研究，并借鑒國外在元數據方面的先進成果，制定滿足需求的元數據標準。為了保持元數據和對象數據之間的關聯性，應當選取合理的封裝策略，保證數據對所有用戶免費開放，便于公眾獲取其所需的數據。

3.3.4 完善分類體系，提高數據檢索的準確性

可使用多種數據分類維度，同時在不同維度下，依據海量數據的內在特點和分類模式，以更加科學的方式劃分所有數據集。在管理數據檢索功能時，可對搜索框進行優化，改進排序技術，引入詞引導，減少信息噪聲，確保用戶在進行數據檢索時更加準確。

3.4 安全保障

3.4.1 提升數據安全保障能力

在數據開放的同時加強監管，保障數據安全，建立數據開放安全管理規范。完善各級立法工作，主要包括數據主權及個人隱私等方面，實施數據開放的規范與標準。建立數據的存儲、備份、防災、遷移等制度和標準進行規范化管理，加強網絡安全建設，推動建立各層面的數據監測預警和安全認證平臺。通過利用大數據技術，提升保障數據安全的能力。

3.4.2 強化風險管理責任

在對開放數據做出風險評估以及管理時，管理部門負責人是首要責任人。為了提升安全性，在具體運作信息安全管理時，整個安全小組需進行全程指導，保證操作流程的正確性，給出恰當的評估方案，并及時梳理運行過程中存在的漏洞，給出相關的糾正技巧。

3.4.3 建立數據管理保護執行機制

政府的海量開放數據來源于不同部門、組織或機構，這些數據的語義、類型、屬性等各不相同，只有其原始平臺或者提供共享的平臺才能精確的理解，所以在數據的開放過程中，一般遵循誰提供數據開放，誰負責解釋和維護的原則。

3.4.4 加強數據安全和用戶隱私保護

在互聯網絡環境下，開放數據往往被整理在一起，有些數據涉及國家、個人、企業的安全和隱私，而我國目前并沒有制定完善的法律來保護數據安全和個人信息，若不恰當處理這些數據，將帶來巨大的安全隱患，隨著政府數據的有序開放，隨之而來的安全問題亟需重視。

4 ?結語

在大數據和“開放政府”理念的推動下，政府應充分認識到數據開放的重要性，利用大數據技術，挖掘海量數據的價值，提高社會管理水平。在政府數據開放共享的同時，要結合國內信息化發展水平推進數據開放的安全化發展，提升政府公共服務水平，推動“智慧城市”建設。

參考文獻：

[1]唐鳴謙.大數據時代下的信息安全問題研究[J].無線互聯科技，2014（04）：168.

[2]引領全國的浙江“城市大腦”.信息化建設，2019（07）：22-25.

[3]陳驍.常州市政府數據開放對策研究[D].大連海事大學，2017.

[4]畢強，董海欣.政府信息資源共享模式研究[J].情報科學，2008（11）：1630-1635.

[5]應天勇.J市政府部門信息資源共享研究[D].云南財經大學，2017.

基金項目：江蘇省高校哲學社會科學項目（2018SJA1348）;江蘇省建設系統項目（2017ZD047、2018ZD258、2018ZD140035）;蘇州市科協軟科學項目“長三角一體化進程中蘇州智能交通產業發展趨勢研究”;江蘇省自然基金面上項目（BK20151201、BK20160357）支持。

作者簡介：馬健（1979-），男，江蘇揚州人，博士，講師，高級軟件工程師，主要研究方向為交通仿真;張麗巖（通訊作者）（1978-），女，黑龍江齊齊哈爾人，博士，高級實驗師，主要研究方向為交通仿真、物流仿真。