破產管理人名冊制度的弊端與對策

關鍵詞 破產管理人 名冊制度 存在不足 完善對策

作者簡介：黃樹巍，廣西法順律師事務所律師。

中圖分類號：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.252

一、問題的提出

為保障法院指定管理人公正與效率， 減少盲目性和隨意性，同時解決社會中介機構及人員過多而導致與破產案件數量不足的矛盾，《最高院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》（下稱《管理人規定》）設置了管理人名冊制度。該制度設置的初衷，在于明確破產管理人的范圍，將案源進行穩定性、公平性的分配，從而保證破產管理人的服務質量，避免破產案件過度集中于個別中介機構現象的發生。將社會中介機構及人員相互之間的競爭提前， 從申請編人名冊的機構及人員中擇優分別形成機構管理人名冊和個人管理人名冊。但從司法實踐的情況來看，破產管理人名冊制度在準入機制和退出機制上存在一些問題，阻礙了該制度應有的積極作用的充分發揮，進而有必要通過深入的研究，化解這一矛盾。

二、破產管理人名冊制度存在的弊端

破產管理人名冊制度存在的一些問題，阻礙了破產管理人制度積極作用的充分發揮。對此，通過問題看本質，以切實可行的措施化解現實阻礙，將提升破產管理人制度的成效。

（一）管理人名冊固定化限制形成管理人競爭機制

管理人名冊設立的初衷是為了保障破產管理工作的專業化，但是固定名冊制的“硬傷”也無法忽視。一是有能力、經驗的社會機構或個人（如一般破產企業內部專業能力較強的、熟悉企業情況的個人），由于不具備準入資格，或者不熟悉準入申報機制等原因從而錯失從業機會，最終出現行業“28定律”，強者恒強，弱者更弱的惡性循環。對此，有必要通過制度的合理規劃設計，將優先的破產管理中介服務資源進行優化配置，通過有序的競爭模式和選任規則，促進破產管理人整體服務水平的上升，最終的結果將積極作用于市場經濟的建設與發展。二是已進入管理人名冊的社會機構及個人，在沒有退出壓力，只要在名冊內就有被隨機獲得案源的情況下，容易怠于提升管理專業能力。[1]管理人名冊固化容易缺失“鲇魚效應”，不利于管理人提升執業水平、建立管理人競爭機制。退出機制的設立，旨在激勵服務質量較差的破產管理服務機構，讓具備條件的破產管理人能夠較為均衡的參與到實際的破產管理事務中來，形成良好循環秩序的破產管理服務氛圍。

（二）破產管理人名冊準入標準主觀性過大

《管理人規定》第十條規定名冊編制管理人名冊考核人員為“人民法院組成不少于七人的專門評審委員會”，考核標準為“本轄區社會中介機構以及社會中介機構中個人的實際情況，結合其執業業績、能力、專業水準、社會中介機構的規模、辦理企業破產案件的經驗等因素”?？v觀上述條款規定發現，管理人入冊的考核標準由法院主導設定存在較大主觀性。目前，全國各地法院的管理人選任標準各行一套，缺乏全國性的統一選任標準。加之，申報管理人名冊受地域資格限制，同個地區內能夠經辦破產類案件的機構及個人數量不多的現狀，會放大準入標準主觀性過大的問題，更甚者會引發司法腐敗的隱患。通過破產管理人名冊制度的優化，一方面是要根據司法實踐情況，改善名冊制度存在的設計問題，在秉承公平正義的基礎之上，使得名冊制度與市場需求相契合;另一方面，通過名冊制度的優化設計，降低人為因素的干預，讓法官回歸破產管理監管的主體地位。

（三）以隨機選取為原則從管理人名冊中確定個案管理人的模式無法滿足實際需求

根據《管理人規定》規定，個案中選取管理人的模式以隨機為原則，以直接指定、競爭、推薦方式為例外。隨機方式雖然保證選取過程的公平公開，但未能充分考慮破產案件本身的難易、復雜程度。特別是遇到會引起民生穩定問題、社會輿論影響特別大的有些案件，各種債權債務關系復雜、各方勢力博弈激烈，處理不當容易引起地方經濟震蕩。此時，若隨機方式選定了缺乏能力的管理人，或選中的破產管理人可能因案件性質與管理人能力不匹配、管理人業務素質較低無法勝任破產管理工作，最終影響破產案件推進。隨機模式作為破產管理人選任的首要方式，主要是基于公平的因素，從程序上確保實體的正義。隨著我國產業結構調整程度的不斷深入，會有越來越多的與市場需求相脫節的企業進入到破產程序當中，這是與市場規律相符合的。需要注意的是，隨機選取模式雖然在一定程度上確保了破產管理人選任的公平性，但難以確保每一起破產管理案件都能得以適當的解決。這里所說的適當，主要是指破產案件與破產管理人的服務水平處于適配的情況。對此，有必要通過規則的有益轉變，更好地保障破產管理案件得以妥善解決。

三、 破產管理人名冊制度的完善措施

基于上述種種理由，改革呼吁者認為，現有的破產管理人制度已經阻礙了破產法的實施，阻礙了破產事業的發展壯大，甚至要求徹底廢除管理人名冊制度，實現充分的市場化競爭。但是，從現有的破產立法、司法解釋來看，破產管理人制度的上述不足并非沒有救濟和改良的途徑，其嚴重性尚未達到不得不讓剛剛起步的破產市場和初步培育的管理人隊伍“重新洗牌”的地步。[2]筆者認為，縱觀現有的破產管理人制度，在十年前破產法施行之初，它具有一定的前瞻性，在十年后的今天，它仍然具有邏輯自洽性，雖有問題，但瑕不掩瑜。

（一）關于固定名冊制度的救濟

首先，《指定管理人規定》確定的管理人名冊制度并非改革呼吁者所稱的“固定”名冊制度。目前的制度中已經包含了破產管理人的分批次確定機制、適時調整機制以及懲罰退出機制，在制度設置上具有內容上的完整性。從我們了解到的情況來看，雖然現實中確有法院多年來未對管理人名冊予以調整，但此為具體實施中的問題而非制度本身的問題，而且縱觀全局，但凡多年未對管理人名冊進行調整的地區，往往也是經濟發展和活躍程度相對滯后、破產案件數量相對較少、破產管理人隊伍尚未充分培育、破產本身尚未市場化的地區，反之，其他各地法院為了適應破產法實施的需要和破產案件數量增長的需求，已在管理人名冊流動性方面展開積極探索和實踐。

其次，《指定管理人規定》第十一條規定了公示、異議、審查救濟程序，這在法律上為利害關系人通過合法途徑對入庫機構提出異議提供了依據。而已入庫的中介機構（至少大部分）在入庫后的若干年內，在破產管理人實戰經驗方面領先于未入冊的中介機構，這幾乎是毋庸置疑的。雖然名冊內外的中介機構可能確實在破產業務能力方面出現分化和變數，但也并非成為影響到破產法實施的大概率事件，充其量只是影響到某些未入庫機構進入破產市場的主要因素之一。

（二）準入和選任標準的救濟

首先，這是標準本身的問題而不是準入和選任的問題。第一，無論司法準入還是行政許可，都存在標準問題，并非把人民法院編制管理人名冊的權力交給司法行政機關后，這一問題就自動解決了。第二，即便行政許可能夠完美解決準入的問題，但是個案指定管理人時，仍然存在選任標準的問題，特別是以競爭方式選任時。因此，準入和選任的標準不盡科學并非取消準入和選任的理由，否則無異于因噎廢食。當然，破產管理人市場準入究竟應采取司法準入還是行政許可，不在本文討論之列。其次，標準本身能夠起到優勝劣汰的作用，在如何優中選優方面，可以根據實踐進一步完善。在破產審判經驗較為豐富的法院，重新編制管理人名冊時或者個案指定管理人時，均有不同形式的探索、修正，這本身亦符合司法活動的規律。

（三）關于隨機選任原則的救濟

某些改革呼吁者稱，隨機選任原則未考慮破產案件本身的難易程度，可能導致案件與管理人能力不匹配、甚至管理人不能完全勝任工作的情況。首先，必須明確的是，在立法本意上，設置以隨機選任為原則有一個基本前提，即隨機選任適用的案件類型并非重大、復雜案件或者債務人為特殊主體的案件，換言之，隨機選任管理人的案件是小微的、簡易的或者普通的，并不存在未考慮破產案件本身難易程度的問題。在上述大前提之下，對于小微、簡易、普通案件適用隨機選任原則，從法律層面講，是公平公正的，從經濟層面講，是最符合效率原則的。其次，鑒于社會經濟活動的復雜性，進入破產程序的債務人主體日益多元化，確實越來越難以對破產案件用一刀切的方式劃分難、易，加之重整程序的大量適用，對管理人綜合能力的要求也的確越來越高。因此，部分破產審判經驗豐富的法院已經開始實施破產管理人分級管理制度，不同級別的管理人對應不同級別的破產案件，有效解決了隨機選任帶來的人、案不匹配的問題。在運行過程中，對破產案件制定更為科學的分類甄別標準以及對管理人制定更為科學的定級審核標準，是當前司法實踐中應當不斷探索和優化的問題。

四、結語

破產管理人名冊制度存在的一些問題，阻礙了破產管理人制度積極作用的充分發揮。如破產管理人名冊制度中存在著準入門檻過高，退出機制形式化的現實問題。對此，在查閱相關文獻的基礎上我們認為：其一，建議優化破產管理人名冊制度中的入庫條件，將入庫的門檻降低至破產管理機構的常規性規定，減少機構規模、服務年限的設置。其二，建議激活破產管理人名冊制度中的退出機制，即充分利用破產管理服務的評估機制，讓評估結果較差的機構暫時地退出破產管理人名冊，實現破產管理服務市場的有序競爭。其三，優化破產管理人的選任原則。即根據破產管理案件的難易程度和破產管理機構的級別進行匹配，既能夠避免“殺雞用牛刀”局面的頻繁出現，也能夠減少“小牛拉大車”情況的上演。通過上述的完善措施，最終促進破產管理人制度的優化升級，有益提升破產管理服務行業整體水平的上升，更好地服務于我國市場經濟的需求，保障市場環境的健康有序。

參考文獻：

[1]劉沂江.論破產管理人的角色定位——以破產重整制度切入點[J].貴州大學學報（社會科學版），2013（5）：124.

[2]齊明.重整期間公司控制權二元模式探究——兼論我國破產管理人制度的不足與完善[J].求是學刊，2010（5）：98.