農(nóng)村承包土地互換“期限”應該如何裁定的思考

關鍵詞 所有權 承包權 經(jīng)營權 土地互換 互換期限

作者簡介：吳迪，云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站，首席仲裁員，高級農(nóng)業(yè)經(jīng)濟師，主要從事土地糾紛仲裁工作。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.261

一、前言

云南省農(nóng)村土地承包到戶工作和全國一樣，最早開始于80年代初，1984年對農(nóng)村承包土地開展了一次“大穩(wěn)定小調(diào)整”，1996年5月27日開始施行《云南省農(nóng)業(yè)承包合同條例》，1999年，在第一輪土地承包合同到期的基礎上，開展了農(nóng)村承包土地“二輪延包”工作，將原來的農(nóng)村土地承包合同期延長到2028年12月31日，合同期限延長了30年，2006年9月1日起施行《云南省實施<中華人民共和國農(nóng)村土地承包法>辦法》，同時廢止《云南省農(nóng)業(yè)承包合同條例》。

二、“土地互換”糾紛的產(chǎn)生

在土地承包到戶這40來年的時間里，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力外出務工，部分農(nóng)戶為了方便耕種等原因互換了承包地，而且絕大多數(shù)互換土地沒有書面約定，也沒有到發(fā)包方備案。近些年，隨著國家扶貧力度不斷加大，政府對農(nóng)村基礎設施建設投入大量資金，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，部分承包地塊的地理優(yōu)勢充分體現(xiàn)。

由于互換土地的時間跨度太長，而且這種互換土地的行為大多發(fā)生在原來相互關系較好的農(nóng)戶之間，具體細節(jié)旁人知之甚少，導致調(diào)查取證工作難度較大。不過筆者認為，根據(jù)《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國合同法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的有關規(guī)定，裁定互換是否有效包括三個要件：（1）雙方互換的土地是否屬于同一集體經(jīng)濟組織;（2）互換土地的雙方當事人是否是原承包土地的權利人;（3）是否有對互換以后的土地進行耕種管理的事實。

三、“土地互換”糾紛案例

在有關此類土地互換案件的司法實踐中，不少當事人提出了互換“期限”的問題，人民法院也對互換“期限”作出了裁定，筆者收集整理了以下兩個真實案例。

案例1：王某和李某都同屬某村民小組農(nóng)戶，20多年以前雙方口頭約定互換承包地，用王某家的A地塊換李某家的B地塊，現(xiàn)在王某反悔，要求李某換回A地塊，雙方協(xié)商未果，王某便暴力破壞李某耕種在A地塊上的農(nóng)作物，李某以排除妨礙為由將王某訴至人民法院。

人民法院認為：“本案中，雙方對土地互換的期限各執(zhí)一詞，應屬于沒有約定或約定不明的情況，互換的期限應確定為農(nóng)村土地承包合同的期限。故原告在本輪承包期內(nèi)對A地塊享有使用權，對原告訴求判令被告停止侵害、排除妨礙的請求，本院予以支持”。人民法院認定“互換有效”，判決被告王某停止侵害，不得妨礙原告李某對A地塊行使使用權。

案例2：李某和張某都是同一村民小組承包農(nóng)戶，雙方屬表兄弟關系。1992年，雙方為了方便耕種口頭約定，李某用甲地塊換張某的乙地塊，從2014年開始，李某便要求張某換回自己的甲地塊，張某不從，李某于2015年以“立即停止侵害、排除妨礙”為由將張某訴至人民法院。人民法院審理后認為：“李某主張合同約定互換土地的期限已屆滿，但未能提舉相關證據(jù)加以證實，應承擔舉證不能的不利后果。本案中合同雙方未對互換期限作出明確的約定，應視為整個剩余承包經(jīng)營權期間。因此，本案被告張某享有甲地塊的土地承包經(jīng)營權是基于合同約定，且互換期限尚未屆滿，故并未侵害原告的合法民事權益。原告對被告提起的侵權之訴因缺乏侵權權利，依法不能成立，其訴訟請求本院不予支持。”最后判決“駁回原告的訴訟請求”。

這兩個案例看起來好像是侵權、請求排除妨礙的糾紛，實際就是土地互換糾紛。在案例1中，人民法院認為“互換的期限應確定為農(nóng)村土地承包合同的期限，故原告在本輪承包期內(nèi)對A地塊享有使用權”，最終支持原告李某的訴訟請求，判決“被告王某停止侵害，不得妨礙原告李某對A地塊行使使用權”。收到判決以后，雙方都沒有上訴，但上訪不斷;與案例1不同的是，案例2的一審法院認定的事實和判決結果得到了二審法院的維持。

判決之后沒有能夠讓當事人息訴息訪，矛盾糾紛并沒有真正得到化解。通過對這類案例的分析，喚起了我們對土地“互換期限”應該如何裁定的思考——為什么有了生效的判決以后當事人依然沒有息訴息訪，矛盾糾紛沒有從根本上得到解決？是司法實踐中適用法律有誤，還是我們施行的舊法已經(jīng)不能滿足調(diào)整社會矛盾的需要？

四、“互換期限”在舊新《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中適用法律分析

兩個案例都發(fā)生在新修訂的土地《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱新法）實施（2019年1月1日）之前，從原《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱舊法）第三十二條（通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉）和第三十三條第三款（流轉的期限不得超過承包期的剩余期限）的規(guī)定來看，人民法院的判決并無不妥之處，認定事實清楚，適用法律準確，但為什么不能從根本上化解糾紛呢？

按照農(nóng)村的實際情況，當初口頭約定互換土地的雙方，一般情況下不會涉及互換“期限”的問題，都是為了方便耕種或者是建房、修路等方面的需求才會發(fā)生互換土地的行為，所有關于互換“期限”的說法，如果沒有明確的書面約定，都不過是反悔互換土地一方當事人為達目的而編造的說辭。

部分從事土地糾紛調(diào)解仲裁工作的同志對“互換期限”的裁定持有不一樣的看法，有的認為，以“剩余承包期”裁定“互換期限”符合法律規(guī)定;有的則認為，雖然以“剩余承包期”裁定“互換期限”符合法律規(guī)定，但并沒有真正收到化解糾紛的效果;有同志講，司法實踐中以承包合同期限作為判決承包地互換期限的時間節(jié)點，埋下了引發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權互換糾紛矛盾的隱患。

主要理由是：以“剩余承包期”裁定“互換期限”，容易讓當事人產(chǎn)生“互換后還可以再換回來、還可以約定一個較短的互換期限”等想法。在一些地區(qū)，農(nóng)戶間存在較大比例的承包地互換的情況，絕大多數(shù)沒有書面約定也沒有向發(fā)包方報備，相當一部分已經(jīng)換地農(nóng)戶受到利益驅使有反悔的想法。一些縣，2028年底本輪農(nóng)村土地承包合同即將到期，屆時將按照國家的土地承包政策順延土地承包關系，當然也會需要重新簽訂土地承包合同，如果都簡單裁定“互換土地在本輪承包合同期內(nèi)有效”，那么本輪承包合同到期以后，勢必激發(fā)那些本就想反悔的互換地農(nóng)戶要求再換回承包地的主張，將會引發(fā)大量的土地互換糾紛，嚴重影響農(nóng)村的社會穩(wěn)定，屆時我們應該如何處置呢？

顯然，舊法中“流轉的期限不能超過承包期的剩余期限”這一規(guī)定不符合農(nóng)村的實際情況。任何一部法律的制定和實施，都必須有利于維護社會的穩(wěn)定，如何裁定互換期限要從互換法律性質(zhì)談起，農(nóng)戶之間互換的是土地承包經(jīng)營權，是一種物權的變動，互換是全部的權利轉移，互換之后與發(fā)包方建立了一種新的承包關系，消滅了原有的承包關系。對物權持有原本沒有期限的限制。這里所說的受農(nóng)村土地承包期限的限制，我的理解，應該是指互換以后的承包關系受農(nóng)村土地承包期限的限制，農(nóng)村土地承包期限限制的是發(fā)包方與承包方的土地承包關系，不是限制互換雙方的互換期限。承包期滿后，承包農(nóng)戶將重新與發(fā)包方建立什么樣的權利義務關系是涉及執(zhí)行國家土地承包政策的問題，與原互換土地的雙方無任何關系。

舊法第三十二條規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。在原制度中，承包地互換是“土地承包經(jīng)營權”的互換，是承包地流轉的一種方式，互換后與發(fā)包方建立了新的權利義務關系，而且規(guī)定流轉期限不得超過承包期的剩余期限，互換要簽書面合同并備案。從法律語境看，互換屬于承包地流轉的一種法定形式，自然受到“二輪承包期限”的約束。

2019年起，新法的實施，為我們?nèi)绾尾枚ㄍ恋亍盎Q期限”問題提供了法律保障，徹底化解了各位的疑惑。新法的一大亮點就是貫徹了“三權分置”的思想，將農(nóng)村土地的所有權、承包權和經(jīng)營權分置。其中，所有權歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有本集體經(jīng)濟組織所有土地的承包權和經(jīng)營權。在新法中，通過具體的法律條款對承包農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權的轉讓、互換和經(jīng)營權的流轉作了詳細具體的規(guī)定，包括以下條款：第九條：承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經(jīng)營權，由他人經(jīng)營; 第十條：國家保護承包方依法、自愿、有償流轉土地經(jīng)營權，保護土地經(jīng)營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯;第十七條：承包方享有下列權利：（二）依法互換、轉讓土地承包經(jīng)營權;（三）依法流轉土地經(jīng)營權;第二十三條：承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權;第三十三條：承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地的土地承包經(jīng)營權進行互換，并向發(fā)包方備案;第三十五條：土地承包經(jīng)營權互換、轉讓的，當事人可以向登記機構申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人;第三十六條：承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經(jīng)營權，并向發(fā)包方備案;第三十八條：第三款流轉期限不得超過承包期的剩余期限。

五、結語

由此看出，轉讓、互換的是農(nóng)戶承包土地的承包經(jīng)營權，而流轉則僅限于經(jīng)營權，流轉的方式包括出租（轉包）、入股或者其他方式。轉讓、互換已經(jīng)不在土地流轉的范疇，所以，土地轉讓、互換不受新法第三十八條第三款“流轉期限不得超過承包期的剩余期限”的調(diào)整。舊法中，把互換歸結于承包經(jīng)營權流轉的一種方式，直接導致了司法實踐中以“剩余承包期”作為裁定“互換期限”的法律依據(jù)，這也是本文兩個案例的當事人一直沒有息訴息訪的根源所在。筆者在舊法框架下關于“互換期限”不能簡單適用“流轉期限不得超過承包期的剩余期限”的觀點終于在實施新法的過程中得到體現(xiàn)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權互換行為不受承包期剩余期限的限制，但農(nóng)村土地互換以后與發(fā)包方的關系受剩余承包期限的限制，承包合同到期以后，原互換土地的雙方都無權要求再換回原來的承包地。

參考文獻：

[1]《中華人民共和國民法通則》。

[2]《中華人民共和國合同法》。

[3]《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》2003年3月1日施行版。

[4]《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》2019年1月1日修改施行版。