民族自治縣立法協商機制建設的基本策略

黃芳萍　何文鉅

關鍵詞 民族自治縣 立法協商機制 基本策略

基金項目：廣西中醫藥大學2017年校級面上項目《廣西民族醫藥立法協商機制研究》（2017MS005）。

作者簡介：黃芳萍，廣西中醫藥大學高等職業技術學院教師，研究方向：社會學;何文鉅，廣西社會主義學院教務處處長，副教授，研究方向：民族理論與政策。

中圖分類號：D633 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.294

民族自治縣立法協商是指民族自治縣在制定自治條例、單行條例和變通、補充規定時，依照法定程序開展的協商活動。民族自治縣立法協商在本質上是一項民族工作，它的產生基于民族自治地方的立法自治權。近年來，隨著立法協商研究的興起和深化，特別是2015年中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》提出“深入開展立法工作中的協商”后[1]，民族自治縣立法協商問題日漸引起人們的關注。應該肯定的是，現行的民族自治縣立法協商機制是經過多年探索而形成的，實踐證明是符合我國國情和行之有效的，在促進民族自治縣立法中發揮了積極作用。在新的歷史條件下，黨和國家積極推進協商民主多層廣泛制度化發展，協商民主將在中國特色社會主義建設中獲得更好的發展契機和空間，社會影響力不斷擴大是必然趨勢。在此語境下，認真開展協商工作，對促進民族自治縣立法具有積極意義。客觀對待當前民族自治縣立法協商存在的問題，采取積極措施，促進民族自治縣立法協商發展。

一、加強組織領導

加強黨對民族自治縣立法協商工作的領導。黨是中國特色社會主義各項事業的領導核心，黨委的正確領導是民族自治縣立法協商取得成功最為重要的政治保證。各級黨委要把民族自治縣立法協商工作擺上重要議事日程，積極安排理論專題學習，統籌協調解決協商工作中的重大問題。要進一步解放思想，轉變觀念，充分認識民族自治縣立法協商工作的重要性和必要性，經常深入基層調研，及時掌握民族實情。要建立健全黨領導民族自治縣立法協商工作機制，形成黨委統一領導，立法部門主導，有關部門各司其職、密切配合、通力協作的工作格局。

做好民族自治縣立法協商機制建設的統籌協調和制度設計。民族自治縣地方協商機制的建立和完善是一個系統工程，需要推動上下聯動、軟硬并舉、長短結合、點面結合。所謂上下聯動，就是既要搞好頂層設計，又要精心配套具體落實的各項政策措施，使得所設置的機制既符合國家的法律法規，又能適應自治縣的客觀實際，保證協商工作取得實實在在的成效。所謂軟硬并舉，就是在制定完善各種政策措施和提升工作能力素養的同時，注意完善機構設置，改善工作條件，保證協商工作有秩序、有平臺。所謂長短結合，就是協商機制的建設既要有長期的規劃，又要有明確的近期目標，保證協商工作有目標、有步驟、有措施。所謂點面結合，就是把局部試點和全面推行結合起來，積極穩妥地推進協商機制的建設和創新。

充分發揮統一戰線和有關人民團體、社會組織在立法協商中的作用。《中共中央共關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在規定立法協商問題時，要求“充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用”。在我國，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是國家的一項基本政治制度，人民政協是各界開展民主協商的重要平臺和載體，經過多年的實踐已經形成了一套成熟的協商機制和工作辦法，積淀了較好的協商文化傳統，且政協委員來自社會的各個界別和不同階層，在立法協商地位相對超脫，可以最大限度地傾聽和反映不同界別、階層和群體的利益訴求，這決定了人民政協在民族自治縣立法協商中的重要地位。統一戰線各領域，包括各民主黨派、工商聯、無黨派人士等，人才密集，智力匯聚，協商經驗也十分豐富。新中國成立以來的重大政治協商活動，都有他們的積極貢獻。有關人民團體、社會組織在我國的政治生活中舉足輕重，同樣是民族自治縣立法協商不可或缺的一部分。要做好組織領導和統籌協調，積極搭建人大協商與政協協商、政黨協商、人民團體協商和社會組織協商等的聯動機制，促進彼此之間的相互銜接和相互補充，通過多層次多維度的協商活動匯聚民智，使自治縣的民族立法成為真正的“良法”。

二、厘清基本思路

建立和完善民族自治縣立法協商機制的基本思路是“兩堅持”“兩加強”“兩深化”。

所謂“兩堅持”，就是堅持將協商貫穿于自治縣民族立法的全過程，堅持民主集中制，在自治縣民族立法制定和報請批準的各個階段都要注意加強協商，且強調民主與集中的統一，調動利益相關人、各領域專業人員及各相關方面的參與積極性，切實擴大公民有序參與協商的渠道，廣納良言，充分互動，凝聚共識，

所謂“兩加強”，就是加強法治化和制度化建設。其中法治化就是要進一步細化和規范民族自治縣立法協商的內容和程序，同時強調強調對已有法律規定的貫徹執行、民主監督和輿論宣傳，為各有關方面充分有效地參與協商且協商出成果提供法律保障;制度化則是關注民族自治縣立法協商參與人之間的廣泛性、平等性和互動性，協商程序的規范性以及協商結果的約束性，通過制定章程和規范保障協商活動的有序開展。

所謂“兩深化”就是深化廣泛參與與多層互動，注意立法者與公民之間、批準機關與自治縣之間廣泛、充分、有效的溝通與協調以及立法過程中立法機關與社會公眾之間、上級國家機關與民族自治縣之間的多層面互動。

三、完善政策法規

制定民族自治縣報送自治法規程序的規定。近年來，一些省、自治區、直轄市出臺了關于加強立法協商的規范性文件，如青海省《關于深入開展立法協商的實施意見》《政協新疆維吾爾自治區委員會立法協商實施辦法》《安徽省人大常委會關于加強立法協商協調工作的意見》等，取得了較好的效果，對做好民族自治縣立法協商工作具有積極的啟示意義。四川省人大常委會等還出臺了《關于民族自治地方自治法規報批程序的規定》，對推動民族自治縣立法協商法制化和制度化建設進行了有益的探索。要在總結經驗的基礎上，推動各民族自治縣所在的省、自治區、直轄市人大常委會通過地方立法的形式制定民族自治縣報送自治法規程序的規定，對民族自治縣立法協商的主體、內容、信息公開、參與方式、有關程序和責任追究等問題進行規定，以規范性文件的形式保障民族自治縣立法協商的規范化建設。

加強民族自治縣本級立法協商的規范化建設。要按照《憲法》《民族區域自治法》和《立法法》的要求，在不斷總結經驗的基礎上，加強調查研究，由民族自治縣黨委或人大根據本地的實際情況制定出臺有針對性、可操作的實施辦法和配套措施，完善民族自治縣立法協商的法律法規和政策體系，將各項政策措施貫徹落實到位，發揮民族自治縣立法協商的最大效用。

四、健全五大機制

一是信息供給機制。“立法信息公開是推進立法民主化、科學化的第一步。[2]”要充分運用現代媒體擴大信息發送范圍，以更加方便、更加及時、更加集中的方式讓公眾知曉立法協商有關事項。公開的信息內容，應該包括立法草案全文或主要內容，立法的依據、目的、成本效益分析和起草過程，立法協商的參與方式和條件，協商的時間地點等，方便參與人完整、及時、有效地掌握相關信息內容，解決立法協商中的信息不對稱問題。同時，給予協商參與人以不低于一個月的時間開展調研和發言準備。將民族立法信息公布的時間提前，有關文本和情況說明應在審議前讓社會公眾知道，而不是在審議之后才予以發布。建立健全協商參與人之間的資料交換和共享機制，避免協商時各說各話情況的出現。需要說明的是，課題對信息公開的強調，并不意味著所有的立法信息都應該公開。立法信息的公開，必須嚴格按照國家有關規定執行，且其目的在于保證立法參與人較為全面地知曉相關的立法信息，從而更好地促進科學立法和民主立法。

二是參與機制。進一步擴大參與協商活動的人選范圍，特別是擴大人大代表、政協委員、民主黨派、無黨派人士等統一戰線成員，社會公眾、基層干部群眾、利益相關人以及人民團體、社會組織、行業協會等的立法參與。切實加強協商參與人遴選機制的規范性建設，保證公平公正公開。進一步擴大參與協商的平臺和渠道，在堅持和完善已有的協調會、座談會、論證會、聽證會、評估會等協商形式的同時，切實把中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》關于“建立健全提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網絡、民意調查等多種協商方式”的要求落實到位，積極探索更多的協商平臺和渠道，拓寬民族自治縣立法協商的參與面。建立健全民族立法智庫，組建專家咨詢委員會，充分發揮咨詢委員會委員的資政作用。

三是反饋與救濟機制。第一，嚴格執行立法協商反饋制度，及時向協商參與人反饋意見建議的采納情況，對不予采納的應該說明。第二建立健全評估制度，定期或不定期對照立法協商的要求組織開展檢查，總結經驗，發現和解決問題;引入社會評估制度，由第三方按有關規定對民族自治縣立法協商情況進行評估，并將評估結果報有關部門，作為評價民族自治縣立法協商規范性和實效性的一項重要依據。第三，建立健全監督制度，重要的協商活動應派出監督員現場監督，對違反協商程序或不作為導致嚴重后果的，應當追究有關單位和個人的責任，根據實際情況可以撤銷違反程序的協商結果，杜絕協商不規范、“走過場”等亂象，實現工作有標準、辦事有程序、協商有質量。第四，建立健全協商失敗救濟機制，建議由省、自治區或直轄市人大常委會履行第一救濟職責，對民族自治縣與省、自治區或直轄市人大有關專委會和省、自治區或直轄市直屬有關部門協商中的分歧進行審議并做出裁定;協商人對省、自治區或直轄市人大常委會的裁定有分歧的，由全國人大常委會做出最后裁定。

四是人才培養機制。進一步提高對人才這個關鍵作用的認識，切實把做好人才培養工作當作管長遠、管根本和關系全局的大事來抓。建立健全吸引人才、用好人才、培養人才和留住人才的有效機制，在住房、子女入學、家屬就業以及公務員招錄等方面給予特殊照顧，把更多優秀人才匯聚到民族自治縣。建立健全教育培訓機制，實施民族自治縣立法協商工作骨干人才培養工程，充分發揮黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院和高校的人才培養作用，按照“缺什么補什么”的原則，堅持分類培訓、按需培訓，切實提高民族自治縣立法協商工作人才隊伍的政治素養和能力素養。建立部門聯動，整合人才資源，積極創造平臺，選派素質好、文化層次高、有發展潛力、工作成績突出的干部人才到基層一線、上級機關和綜合部門掛職鍛煉、跟班學習，使他們獨立承擔“急、難、險、重”任務，在實際工作中增長才干。經常開展調查研究，建立和完善人才信息庫，及時掌握民族自治縣立法協商人才信息，做到“備用結合，動態管理”，為他們的成長創造良好條件和營造良好環境。另外，還要建立健全人才考評、發揮老專家作用、優秀人才獎勵等機制，努力建設一支政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬、群眾中威信高的人才隊伍。

五是輿論引導機制。要加強理論教育，把民族自治縣立法協商有關知識和法律法規納入各級黨校、行政學院、干部學院和社會主義學院的教學內容和高校、中小學的民族理論政策及思想政治教育等課程的內容。要充分利用基層黨組織生活會、居民代表會、社區聯誼會等，開展包括民族自治縣立法協商在內的黨的民族理論政策的學習和培訓，不斷強化基層干部群眾的思想認識。充分發揮鄉鎮、社區宣傳媒介的作用，利用鄉鎮、村（社區）宣傳欄、宣傳櫥窗及學校等，廣泛宣傳黨和國家的民族政策、法律、法規，增進各族群眾對民族自治縣立法協商的理解。要充分發揮現代媒體的積極作用，通過報刊雜志、廣播電視、網絡、新媒體等宣傳黨的民族工作和立法協商等理論政策，擴大民族自治縣立法協商的社會知曉面，營造良好社會氛圍。要創新方式方法，通過文藝演出、專題講座、知識競賽、讀書周、圖片巡展、演講比賽、征文比賽、山歌比賽、座談交流等多種形式深入各縣、鄉、鎮、村屯開展宣傳，提高全社會的民族自治縣立法協商意識。

五、發揮優秀傳統文化作用

文化是一個民族的靈魂，也是開著民族工作不可或缺的資源。習近平總書記指出：“社會主義協商民主在我國有根、有源、有生命力，是中國共產黨人和中國人民的偉大創造，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。”[3]在少數民族優秀傳統文化里，具有非常豐富的協商民主因子。如在廣西融水苗族自治縣等苗族的鄉土社會里，存在著大量的“依直”（又稱埋巖、立巖等）習慣法，這些習慣法對維護社會穩定、規范人們行為、理順人際關系等具有十分重要的意義。人們在制定習慣法時，需要參加會議的民族頭人、社主、寨老、代表等協商并統一意見后才能確立。這種習慣法的影響力很大，新中國成立后，融水苗族的每次婚姻改革都是通過“依直”來進行的。[4]在金秀大瑤山，自古就有著濃厚的法律文化氛圍。據考究，金秀瑤族的習慣法“石牌”最遲在明朝就已經存在了。[5]按照習慣法，“石牌”的制定一般都要經過石牌會議。石牌會議的參與人員具有廣泛性，由“石牌”內容涉及的各村各戶的群眾或代表參加。制定“石牌”的程序主要有：會議開始后即由社老會當眾宣讀講解草案，宣讀講解完畢后，參加會議的人員如果有不同意見或補充意見的，可以在會上提出來供大家商討，待大家意見統一后才通過，增強了石牌的凝聚力和約束力。[6]這些原始、樸素的因子對開展民族自治縣立法協商工作具有積極的啟示意義。在20世紀50年代籌建大瑤山瑤族自治區（縣級）時，瑤族“石牌”的協商方式為工作隊所借鑒。工作隊通過廣泛召開具有廣泛代表性的會議，制定了《大瑤山團結公約》，對此后金秀的民族區域自治產生了積極的影響。課題組在調查中發現，這一案例至今還得到當地的干部群眾高度評價。雖然《大瑤山團結公約》還不是現代意義上的民族立法，但它是金秀瑤族自治縣民族立法的雛形，具有民族自治地方單行條例的性質。[7]改革開放之后，金秀大瑤山的瑤族村寨針對當時社會風氣惡化的狀況，紛紛制定村規民約，大多也結合時代的要求，傳承了“石牌”的協商因子。要深入挖掘、整理民族優秀傳統文化，準確把握各自治縣的地方性知識和當地的民族性格與文化特點，結合民族自治縣立法協商工作加以運用和弘揚，厚植民族自治縣立法協商的文化基礎。

參考文獻：

[1]中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》[N].人民日報，2017-02-10（1）.

[2]邢亞飛.人大立法信息公開的思考[J].黨政論壇，2012（2）：42.

[3]習近平：全面推進依法治國也需要深化改革[EB/OL].（2014-10-27）[2020-04-27].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/27/c_1112998021.htm.

[4]戴民強主編.融水苗族[M].南寧：廣西民族出版社，2009：80.

[5]莫金山.新近發現的崇禎金秀瑤山“石牌”[J].廣西民族研究，1995（4）：112-115.

[6]莫金山.金秀大瑤山：瑤族文化的中心[M].南寧：廣西民族出版社，2006：76.

[7]何文鉅.金秀瑤族自治縣民族立法研究[D].廣西民族大學，2008：13-14.