反恐視野下公安執法能力提升研究

關鍵詞 反恐 公安執法能力 困境 建議

基金項目：本文為2018年度國家社會科學基金項目“新時代新疆恐怖主義犯罪預防對策研究”（項目編號：18BSH079 ）階段性成果。

作者簡介：張琳林，新疆警察學院，講師，研究方向：法理學、行政法學、公安行政法學、比較法學。

中圖分類號：D631 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.301

恐怖主義嚴重威脅當今世界和平，黨的十八屆三中全會提出“反恐治理體系是國家社會治理體系的重要構成部分”公安機關作為這一體系中的反恐聯動關鍵職能主體和責任主體之一，其專政職能的發揮也在形勢要求下調整至執法常態化模式，反恐視角下的警察執法能力建設問題也因此具有了重要的理論和實踐研究價值。2016年1月1日開始實施的《中華人民共和國反恐怖主義法》（以下簡稱《反恐法》），作為我國第一部反恐怖主義專門法，賦予公安機關更多的執法權的同時也提高了相應的執法要求。

一、公安反恐工作執法范圍和執法能力

公安機關反恐執法能力在其履行反恐維穩職責時集中體現，是公安機關運用警務業務、統籌各類資源，通過特定管理活動達成反恐執法目標的過程。組織結構與運行是公安機關反恐執法的有效支撐，《反恐法》規定中央及地方反恐工作領導機構重要職務一般由公安機關領導承擔。反恐又是典型的復合型問題，不僅需要公安機關發揮指揮服從優勢，還需要帶動各層級分工負責、聯動配合、建立機制，才能夠有效調動反恐所需的各項社會資源。

公安機關反恐工作執法范圍大致包括：恐怖事件調查、嫌犯查緝、收集證據;查緝違法宣傳品、暴恐音視頻;依法與相關金融、非金融機構建立查凍機制，切斷涉恐資金錢袋;涉恐重點人員管控等。

《反恐怖主義法》系統規定了反恐工作的體制機制、措施、手段、合作、責任等方面的內容。與公安執法密切相關的是第五章“調查” 及第六章“應對處置”，是公安機關反恐工作開展的直接和主要依據，其中很重要的是將公安機關反恐維穩刑事調查定性為具有強制性的刑事案件初查，包括規定了針對財產的查、扣、凍和針對人身的約束措施，還涉及武器的使用。公安機關反恐工作執法能力主要涉及：信息收集與處理能力，反恐預案的完整和可操作能力，高效調用反恐資源的能力，恐怖事件應急處置中靈活的權變能力和調查執法能力。

二、公安機關反恐執法形勢

當前，我國反恐形勢依然嚴峻，內地也有恐怖活動零星發生。面對暴恐襲擊，公安機關作為反恐執法的主體，要對涉恐案件快速作出反應、查明原因、有效處置、依法追究暴恐分子法律責任，盡管近年公安機關在反恐斗爭中取得了顯著成績，打擊了暴恐勢力的囂張氣焰，維護了人民群眾的生命財產安全。但公安反恐執法還面臨很多困境，如立法及法律掌握、社區資源發揮、綜合能力建設和執法警力不足等方面的問題，鑒于反恐工作的長期性，應當直面困境，調整鞏固，堅決打贏反恐維穩硬仗。

三、公安機關反恐執法面臨的困境

（一）立法及法律掌握不足

針對公安反恐執法能力的立法除去已有的基本法律，還需要進一步通過特別法、司法解釋等予以細化。同時還存在相關執法人員不能全面理解、掌握這些法律武器，導致的認識不到位和運用不規范的問題，有造成刑事司法當事人和行政相對人權利侵犯的可能性，更可能給我國造成不良的國際社會影響。

（二）社區資源發揮不足

當前反恐工作在我國還是以公安機關承擔為主。除邊疆等個別地區外，社區的作用發揮有限，民眾所受反恐教育不足，缺乏民眾和機關之間的報告參與有效互動模式，預防性效果和群眾效應不明顯。

（三）綜合能力建設不足

反恐執法是綜合性極強的工作，涉及案件處置、信息的收集和處理、反恐預案建設、協同作戰能力建設、復合型反恐治理能力建設、現場應對處置能力建設和分析總結評估學習能力建設等維度的建設。同時反恐維穩任務中時常涉及武器的使用，適用條件、技術操作等引發的武器使用問題也是反恐執法實踐中的難題。暴恐活動具有突發和復雜的特性，關涉人民群眾重大安全，需要公安執法人員具備良好的業務素質和武器使用技能，日常演練重要性突顯，昆明火車站暴恐襲擊處置中武器使用的問題集中體現了這一點。

（四）執法警力不足

一是數量不足。我國現有人口約為137349萬，公安民警數量僅有將近 200 萬，警察與人口比例約為 1.4‰，俄羅斯這一比例是我國的7倍左右，美國、英國、韓國、日本為我國2-3倍左右，由此窺見警力的差距，一定程度上也決定了我國公安負荷大的工作現狀，而民警職業壓力現狀也會影響到高強度反恐執法工作的效能。加之21世紀后，恐怖主義及其活動在國際上愈演愈烈，恐怖分子極度殘暴血腥，制造的暴恐案件破壞力巨大，我國境內也有過恐怖活動的頻發高發階段，需要公安機關第一時間開展反恐處置行動，反恐執法工作因此具有很高的危險性。

二是反恐專業人才不足。縣鄉級別普遍出現反恐隊伍專業人才儲備不足的情況，各警種協同作戰的舊有巡控模式下也存在專家缺乏、尤其是具有處置經驗的反恐指揮專家不充足的情況。

四、公安反恐執法能力提升的建議

（一）充足制度資源

職責與職權在公安執法中相輔相成，制度完善是公安職權的保障?！胺o授權則為禁止”，公安機關在反恐怖中承擔的每一項職責都必須由法律明文授權才能進行。但反恐執法職權不應僅限于《人民警察法》第二章規定的十項職權和《反恐法》的規定，還應當進一步拓展，以便更有效地發現、打擊恐怖活動，包括對調查階段、應對處置階段相應職權的拓展，要為公安機關防范懲治恐怖主義提供充足的制度資源和操作細則。同時建議增加合理損害范圍內的反恐怖主義執法人員免責條款，使反恐執法人員職務行為得到法制保障。

（二）完善隊伍層次

《反恐法》第五條規定反恐工作應堅持專門工作與群眾路線相結合，防范為主、懲防結合。當前我國警察反恐執法仍然以警務人員為主體，而社區居民的互動、協助作用還發揮不足。為此要形成以國家力量為主、社會力量協同的合力，發揮好反恐群眾路線，將群防群治的功夫用在平時。

值得建議的是，可以逐步構建反恐社區警務模式。反恐社區警務化作為區別于傳統的反恐戰略理念，得到了新疆等地區警力下沉做法的效果印證，在社區建立良性互動關系、進行反恐宣講、做好社區協作動員等都是值得嘗試的工作方法，以形成反恐社會面網格化管控的新格局。

（三）塑造多維能力

反恐執法工作的協調聯動性要求公安多維度地提升執法綜合能力。復雜跨界問題的解決要求公安機關整合各類資源，提高交流能力，促進聯合與合作。信息的收集和處理集中體現了公安機關的情報歸口整合能力、數據資源獲取整合能力、數據庫建設能力和研判工作能力。公安機關主導的反恐預案建設專項能力近年有很大提升，還需在分類編制預案、以情景規劃為框架編制預案方面繼續加強。對復雜反恐情形的治理能力和現場應對處置能力也是著力提升的重點。最后，借鑒本次新冠疫情，總結固定做法的學習能力建設也應當成為公安反恐執法能力提升的新增長點。武器使用能力也是一項重要反恐執法能力指標，《反恐法》第62 條只是對警察處置恐怖事件時的武器使用做了原則性規定，其他單行法律法規也沒有具體明確公安反恐執法武器自由裁量權限的范圍，同時缺少相應司法解釋，導致復雜多變的暴恐現場具體執法槍支適用困惑和疑慮，影響到公安反恐執法的效能和民警個人生命安全的保護。解決這個困難，需要平日對反恐執法者進行槍支適用理論和實踐的專業常態化訓練，否則很難達到快速分析、準確判斷的效果。

（四）健全警務保障

《反恐法》規定了警察權益保障措施，包括經費、待遇、技術、安全保障、撫恤等，要及時落實中央規定的各項從優待警政策。也有學者建議通過《警察救濟互助法》《警察執法權益保護法》等立法為反恐執法人員提供保障，堅定其反恐信念。同時，警力的進一步擴充也一直被呼吁，緩解前線民警工作負荷、提升警用裝備也是關鍵點，還要充分利用圖偵網偵的AI科技、信息采集等傳輸共享系統來實現反恐執法科技化轉型。在恐怖主義相對集中發生的地區，還應當強化對反恐執法人員的執法日常培訓，加大對身體素質、上述實戰射擊、反恐理論、語言文化等科目的重點訓練，也有學者建議警校設置和增加相關課程，實現預備警察階段教育的針對、體系、常態和規范，為教學練戰一體化做好準備。同時要注重公安民警執行反恐任務的心理干預和心理素質培養。

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