“外嫁女”權益與經濟社員權益沖突出路探尋

陳利杰　楊博

關鍵詞 “外嫁女” 經濟社 權益沖突 出路

作者簡介：陳利杰，廣州商學院法學院教師;楊博，廣東百朋律師事務所律師。

中圖分類號：D632 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.320

農村城鎮化進程中，本就稀缺的土地資源以前所未有的增值速度大大超出了人們的心理預期。廣東省身處改革開放的前沿境地，在其迅猛發展的過程中，圍繞土地權益產生的糾紛更加凸出。“外嫁女”這個頗具廣東特色的詞匯，頻繁地出現在人們的耳目中。2019年10月至11月，我們在對廣州市黃埔區龍湖街道所轄的七個自然村進行“三農”問題調研中，當問到：村里目前最多的糾紛是什么？大涵村、長庚村、黃田村、湯村等七個村不同程度的提到了“外嫁女”與鎮政府、村委和經濟聯合社打官司。可見，廣州市城郊“外嫁女”與經濟聯合社 權益沖突凸顯。

一、“外嫁女”與經濟社土地權益沖突引發的問題

現如今，隨著“外嫁女”法律意識的增強，他們為了維護自己的利益，將問題提至政府、法院解決，善用法律武器解決糾紛雖好，但也引發不少問題。

（一）“外嫁女”的含義

外嫁女并非法律術語，學界也沒有形成統一的認識。學者商春榮認為，外嫁女指出嫁不出村、戶籍仍留在本村的農業戶口的婦女、招贅男子及其子女。 也有學者認為，“外嫁女”指與村外人結婚但戶口留在本村或戶口遷出后又回遷到本村的婦女，離婚或喪偶的外嫁女，入贅女婿，嫁入本村、戶口也遷入的“內嫁女”，以及上述人員的子女等。 兩種含義中，“外嫁女”都傾向于是對某類人籠統的稱呼，是一種廣義的概念。

自2014年中新廣州知識城開發建設以來，根據《廣東省征收農民集體所有土地各項補償費管理辦法》（2008年修正）的規定，土地權益主要是依法應當支付給集體經濟組織的土地補償費、安置補助費、承包人的青苗補償費和附著物補償費。該部分費用的使用和收益分配辦法，必須經村民會議或者村民代表會議過半數通過，并報鄉級人民政府備案。調研結果顯示，在“戶口在村里的村民”是否享受土地權益方面，龍湖街所轄自然村處理一致的是：對“純女戶”中一個招贅婦女和將戶口落在其同處配偶、子女及“內嫁女”給予經濟聯合社成員同等待遇;對經濟聯合社成員戶口注銷的，其成員資格隨之取消。而對家中有男丁、女孩結婚未將戶口遷出村落，甚至將其配偶及子女戶口都落在村里的，各村做法均有不同：大涵村外嫁女及其配偶、子女不享受土地權益;長庚村外嫁女享受50%土地權益，配偶及子女不享受;黃田村外嫁女及子女享受100%土地權益，配偶不享受;何棠下村外嫁女享受100%權益;湯村實行外嫁女有“戶口+承包土地”雙重條件下享受100%土地權益……

鑒于此，筆者在本文中從廣義上且實際情況中理解“外嫁女”：指的是雖出嫁但戶口未遷出村且將戶口落在女方一處的配偶、子女及公婆等也包括離婚后將戶口回遷至村里的婦女。唯有這樣，才能找到龍湖街道所轄自然村處理“外嫁女”問題的出路。

（二）二者土地權益沖突引發的問題

1.維權效應

廣州鐵路運輸中級法院2019年審結的56件（九佛鎮3件）關于“外嫁女請求福利待遇行政訴訟案件”中，對于廣州市農村婦女的集體經濟組織收益分配引發的糾紛，遵循的是“先行政處理，后司法訴訟” 的途徑解決，形成了“行政處理-行政決定-行政訴訟-行政決定-行政訴訟-行政決定”多步走的處理方案，政府每做一次決定，“外嫁女”不滿便可因此提起行政訴訟，直到政府作出符合法律法規、可能符合“外嫁女”訴求的決定為止。勝訴的案例可能導致戶口同在村里的更多的“外嫁女”仿效，給大多數村民和村干部帶來了更多擔憂。

2.村組生怨

經濟聯合社成員通常觀念陳舊，他們普遍認為“外嫁女”維權是敗壞風俗的事情。“嫁出去的女兒潑出去的水”，雖然外嫁女戶口在村里，但其子女并不隨家族姓氏，不應該參與分配集體經濟組織的福利。同時，聯合社成員固守陳規，他們堅持口頭約定的“婦女出嫁后不論其戶口是否遷出本村，都不享有聯合社福利分配的資格”，堅持全村默認的“有男丁的家庭不得招贅、純女戶只能招贅一個女婿”風俗習慣就是正確的。這導致“外嫁女”訴求得到法院支持或部分支持的結果在村里引起了不小的反響，村民埋怨政府為何承認“外嫁女”集體經濟組織成員資格，埋怨法院不分事理支持“外嫁女”主張等。

3.干部夾心

鄰里和諧、村民團結的憧憬被打破了，“外嫁女”勝訴，村委、社委等干部配合法院執行，便會遭到經濟聯合社眾多成員埋怨、指責;如果不配合執行，就是農村基層干部工作不得力。面對基層群眾，面對執行僵局，干部在處理“外嫁女”問題上有很大的壓力，最令干部困惑、最讓他們接受不了的是“老祖宗傳下來的規矩怎么就錯了”？！因此，法院往往是以“強制執行”的方式劃走經濟聯合社賬戶里的款項而結局。

二、“外嫁女”與經濟聯合社土地權益緣何沖突

“外嫁女”與經濟聯合社土地分紅權益沖突并非城市化進程的產物，而是一直存在的，最初，其被“淹沒”在傳統風俗習慣里，因經濟利益不明顯;但隨著淳樸鄉村時代的消逝，當今土地分紅的具大利益凸顯，外嫁女與大多數村民利益沖突愈演愈烈。引起“外嫁女”與經濟聯合社土地權益沖突的原因是多方面的：

（一）潛在利益是“外嫁女”維權現象的動因

馬克思曾說，利益是人們一切行動的動因。 在集體土地未被征收之前，社里沒有福利分紅、“外嫁女”沒有承包田，雙方都無異議。廣州市城市擴建，地處廣州市黃埔區北部區域被納入中新知識城規劃以后，龍湖街道成為知識城核心區域，導致其所轄村的集體土地價值大幅度上升。征地補償成了“外嫁女”與經濟聯合社的權益沖突外化的導火索，在巨大的利益面前，受潛在利益驅動的“外嫁女”拿起法律武器，根據《婦女權益保障法》第32條：“婦女在農村土地承包經營、集體經濟組織收益分配、土地征收或者征用補償費使用以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權利”，向政府請求確認自己的成員資格，向法院主張自己的福利待遇。

（二）“村規民約”是村民為防范“外嫁女”分紅而筑起的堤壩

“男尊女卑”“出嫁女兒不分娘家財產”等思想根深蒂固，且因為社里的土地數量是額定的，在“蛋糕”只有這么大的現實情況下，村民根據《村民委員會組織法》第22、24條，召開村民會議對從村集體經濟所得收益，征地補償費的使用、分配方案等進行表決，“村民自治”成了經濟聯合社成員排斥一切潛在分紅對象的基本手段。“外嫁女”首當其沖，她們勢單力薄，無法與眾多集體組織成員抗衡，“進”與村、甚至父母、兄嫂為敵，“退”又很不甘心，陷入進退維谷的尷尬局面。盡管這個過程看似是符合本村整體競爭實力需要的富于經濟理性的選擇，但它也許是多數人形成的“暴政”，可能與“現代法治”并不相容。

（三）法律法規界定模糊是二者權益沖突化解的障礙

戶口在村里的“外嫁女”是村民，但就是經濟聯合社的成員嗎？根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第15條和《婦女權益保障法》第23條，農村集體經濟組織成員中的婦女及子女，戶口（保留）在農村集體經濟組織所在地，履行法律法規和組織章程規定義務的，屬于農村集體經濟組織的成員。顯然，對外嫁婦女及所生子女是否是集體經濟組織的成員這個問題上實行的是 “農村戶口+社員義務”雙重標準。確認戶口比較容易，但“義務”這一塊，沒有明確的法律法規可依，且是否對經濟聯合社盡義務的舉證責任分配也不明確。

一個更被關注的問題，是外嫁女的配偶乃至公婆有否分紅權益？根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，戶口遷入、遷出集體經濟組織所在地的公民，按照組織章程規定，經社委會審查和成員大會表決確定其成員資格。外嫁婦女的配偶及公婆將戶口落在外嫁婦女同處的，是村民，但有無經濟聯合社成員資格，是需要村委會審查和成員大會表決的。但廣州市戶籍制度五年一變，2018年12月之前，政策性入戶并未要求村委會審查，外嫁婦女配偶已經將戶口落在本村的現實，該如何應對。經濟組織管理規定與戶籍制度在入戶方面的不一致，是維護“外嫁女”權益？還是保護多數社員權益不受損害？現實中成了兩難選擇。

（四）法院不同案同判是二者權益沖突的助燃劑

“外嫁女”勝了，村民“哭了”。在調研中，村委、社委對法院不分具體情況，視“村規民約相關條款”違法，完全不考慮民情，僅僅依據國家法律支持“外嫁女”主張表示強烈不滿。法院判案重法律固然沒錯，但“外嫁女”問題處理是個基層棘手的問題，每個村不同、每個鎮不同、整個廣州都不同，這正是村民自治的結果。如果完全否認村規民約，村民自治法還要不要？廣州鐵路運輸中級法院在外嫁女經濟聯合社成員資格問題上不同案同判，采用“一刀切”的方法，引發了“外嫁女”跟風維權：村子的范圍有限，一家外嫁婦女勝訴，外嫁婦女的配偶、其他家的“外嫁女”隨之提起成員資格及福利待遇確認之訴。 “外嫁女”主張得到（部分）支持這一行政訴訟的結果無疑成了二者權益沖突爆發的助燃劑。

三、“外嫁女”權益與經濟社社員土地權益沖突出路探尋

阻止“外嫁女”背后的利益驅動是不現實的，不允許集體經濟組織成員實行自治更是不可能的。筆者唯有在現有的法律與民情基礎上，探尋可行的、可操作性的出路，以期平衡二者之間的權益沖突。

（一）村干部是普法的種子選手

1.摒棄“男尊女卑”的思想

村干部要懂法，要主動學習，跟上新時代的步伐，《村民委員會組織法》《村民自治法》肯定了村民自治的權利，如村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，但這種自治是有限度的：其不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。《婦女權益保障法》第32條的內容顯然屬于《村民委員會組織法》《村民自治法》中提到的“法律”。

村干部要普法，要摒棄“男尊女卑”的思想，要向所有村民普及有關婦女權益保障方面的法律、法規，讓“男女平等”在村民心中生根發芽。

村干部要守法，要將股份制章程、村規民約（含不成文規定）中與法律、法規相違背的內容及時刪除;要監督成員大會或社委會開會的程序及決議的結果是否合法，如有不妥，應及時糾正。

2.完善經濟社成員義務

對戶口在本村的村民，村干部可以根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第8條的規定，在組織章程、村規民約中完善經濟聯合社成員應履行的義務，如：遵守法律法規、規章政策和本社章程規定，參與村民議事;執行成員大會、成員代表會議和社委會的決議（決定）;維護本社的合法權益;依法開展家庭承包經營并履行合同……如果“外嫁女”不履行某項義務，例如，不執行成員大會作出的本社修路修橋費用由成員按人頭分攤的決議時，社委會保留好證據的情況下，不給予“外嫁女”成員資格。在義務內容這里需要注意的是，“常住”不能作為一項義務，村民進城務工，選擇在哪里居住是村民的權利。況且，常住的不一定對本社履行了義務，不常住的可能由家人代替其履行了義務。

3.做到公平、公正分配權益

首先，村干部要一碗水端平，不能有任何私心。戶口已經遷出本村的“外嫁女”，已不具備經濟聯合社成員資格的基礎條件，不享受社里的福利待遇。村干部不能因為遷出戶口的村民是自家血親，就特別設置分配方案，這對戶口在本村的“外嫁女”極度不公平。

其次，村干部要一視同仁，不搞差別待遇。戶口在本村且對聯合社盡了義務的村民，無論是誰，具備成員資格，平等的參與成員大會，享受同等的福利待遇;戶口在本村但對聯社未履行全部義務的“外嫁女”，具備成員資格，但享受土地權益的比例交由成員大會表決。

最后，村干部要重視程序，保留相關證據。戶口在本村但對聯合社未履行任何義務的“外嫁女”，或戶口遷出又回遷、視為未履行任何義務“外嫁女”，或2018年12月后遷入的、簽署放棄成員權利的外嫁婦女的配偶及公婆，不具備成員資格，不得享受社里的土地權益。但村干部要保留好證據，在分配權益前，做好公示，并給村民提供暢通無阻的表達異議的通道。

（二）明確分配舉證責任移障礙

從“村民戶口+社員義務”雙重標準看，擁有戶籍并不是獲得經濟聯合社成員資格的充分條件。黃埔區九佛鎮的3份判決中，在行政處理環節，政府直接承認戶口在本村的“外嫁女”成員資格或責令經濟聯合社舉證“外嫁女”未盡義務的做法，筆者不敢茍同。某法院“戶口在經濟聯合社，由聯合社舉證”的觀點，筆者也不贊同。

經濟聯合社是經登記機關依法登記，領取法人營業執照的經濟組織，非行政主體;經濟聯合社不承認“外嫁女”的成員資格也并非鄉鎮政府的具體行政行為。無論誰作被告，均不適用行政訴訟中的“舉證責任倒置”。相反，筆者更傾向于“村規民約”是一份民事協議，“外嫁女”與經濟聯合社（眾多成員）是平等的地位，應適用民事訴訟中的“誰主張，誰舉證”。實踐中，大涵村外嫁女代理律師讓“外嫁女”向村民收集常住證據也間接支持了這一觀點。

根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條，區政府有義務保障公民的權利和保護各種經濟組織的合法權益，在“外嫁女”與經濟聯合社權益沖突這個事上，區政府可以中立的角色，協調和管理涉農事務，明確分配舉證責任，為行政處理、行政訴訟做鋪墊：糾紛發生前遵守（口頭）村規民約，未曾表達異議的“外嫁女”，現在主張土地權益的，須承擔履行了“村規民約或組織章程規定的義務”的舉證責任;在組織章程、村規民約（書面的、口頭的）已符合法律、法規規定的情況下，經濟聯合社對新的“外嫁女”不承認成員資格的，由經濟聯合社承擔“外嫁女”未履行相關義務的舉證責任。

（三）將目前的行政訴訟恢復為民事訴訟，實行”誰主張誰舉證“規則

1. 村民身份≠經濟社成員資格

（1）經濟社社員身份的認定。不管什么人要主張分紅，首先應具有社員身份。作為經濟社成員，不僅要有本村戶口，同時應有已經承包的土地，還應履行社員義務。外嫁女主張分紅若經濟社不同意，應以經濟社為被告提起訴訟。如前所述，經濟社是集體經濟組織，而不是行政機關，屬于民事主體。地方政府做的行政決定若不是針對個案，而是以文件下發的具有普遍約束力的文件，自然也不應視為具體行政行為。若非具體行政行為，就不應將政府作為被告作為行政訴訟。為避免將政府作被告，建議以后地方政府不要對個案作出行政處理，當外嫁女主張分紅若得不到經濟社支持時，建議由當地調解組織先組織調解，調解不成走司法途徑再提起民事訴訟。在民事訴訟中，實行誰主張誰舉證的舉證責任規則，不會再有舉證責任倒置問題，戶口在本村、履行義務的外嫁婦女舉證成功，根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》支持其及子女的經濟聯合社成員資格;反之，法院則不予支持。

（2）外嫁婦女配偶權益實行村民自治。根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第15條第3款及2018年12月29日的《廣州市政策性入戶管理辦法》第13條第一項的規定，外嫁婦女配偶及公婆可以在社委會審查同意的情況下，入戶本村。但只享受村民待遇，不當然擁有社員資格及享受相應待遇。法院應允許村民自治，且支持經濟聯合社通過成員會議作出的決議。

（3）戶口回遷的外嫁婦女明確不支持。無論何時，為避免利益驅動導致的回遷人口激增，引發成員更大的抱怨與不滿，在戶口回遷的外嫁婦女成員資格問題上，村干部和法院應保持一致，不予承認與支持。

（4）簽署放棄成員權利的不予支持。2018年新的戶籍制度間接指出，外來人員入戶本村需要社委會審查，實踐中，申請入戶的人員前往村委開出同意落戶的證明，再到派出所戶籍處辦理入戶手續。調研中，村委明確表示，對外嫁婦女配偶及公婆會設置入戶條件，如讓他們簽署放棄分紅權利、放棄土地權益等協議書。這是一份民事協議，是村民自治的結果，法院應予以尊重。

2.成員資格≠支持主張

（1）提出行政處理申請前的分紅主張不予支持。先前可能是因為“外嫁女”確實不懂法，所以對經濟聯合社不承認其成員資格的事情無異議;也可能是其心中“女孩出嫁后都不享有村集體福利分配的資格”的觀念早已根深蒂固……不管什么原因，在解決“外嫁女”具備成員資格后，對其“向政府提出異議前的分紅”不予支持、“向政府提出異議后的土地權益”予以支持比較合理。因為當土地征收補償款的利息已分配完畢，聯合社已無相應的款項可以執行，如果支持外嫁婦女及子女的分紅主張，就會面臨強制執行其他款項的局面，這只會加重“外嫁女”與其他成員之間的矛盾。

（2）重新統計征地補償款等大額款的受償人數。土地征收補償款數額巨大，相比于分紅，如果堅持“向政府提出異議前的款項不予支持”，恐難定分止爭。土地征收補償款總額固定，“外嫁女”申請行政處理前，平均每人受償額=土地征收補償款總額/村民自治決議出的成員人數。當“外嫁女”勝訴，戶口在本村的“外嫁女”都將成為“潛在分母”，此時，平均每人受償數額會下降。法院不能直接支持“外嫁女”參考成員先前的受償金額而主張的數額。涉案的經濟聯合社應該向戶籍處了解戶口在本聯合社的人員數量，然后求出每位成員的應得受償額，并提交證據給法院作參考。合情合理的情況下，法院應采納最新結果。相對于最新結果，其他成員多分的，經濟聯合社可以考慮在分配新的福利待遇時，抵銷或少補。

（3）青苗補償及獎勵款等特別權益分情況處理。《中新廣州知識城征地補償辦法》規定，青苗補償按“誰種植誰所有”的原則進行分配，而青苗獎勵款則是對青苗、魚塘和一般附著物權屬人按照約定進行清退的獎勵補償。經濟聯合社或按照承包責任田的成員人數平均分配，或按照成員承包責任田的數量進行分配。無論哪種分配方法，這部分特別權益是與經濟聯合社成員承包責任田直接相關的。沒有承包責任田的“外嫁女”，不能享受這方面的特別權益，法院應駁回其訴訟請求;“外嫁女”有證據證明其有承包責任田的，法院可以支持。

外嫁女主張的權益保護問題極為復雜，是否支持應當具體問題具體分析。法院不應當不同案情同樣處理，忽視經濟社成員的群體利益。這對當下凝聚人心，振興鄉村戰略的大局極為不利。我們的研究也僅僅是初步的，試圖為九佛地區三十多個村提出解決此類問題的一個大概思路。

參考文獻：

[1]韋志明.村民自治下外嫁女問題的困境、挑戰與出路[J].貴州民族研究，2019（7）：76- 83.

[2]薄一帆.農村外嫁女土地權益保護的問題與對策——以征地補償糾紛為切入點[J].廣西質量監督導報，2019（4）：233-234.

[3]田嵐.司法介人“外嫁女”土地權益糾紛：困境與出路[A].最高人民法院.法院改革與民商事審判問題研究——全國法院第29屆學術討論會獲獎論文集（下）[C].最高人民法院，2018：9.

[4]郭巍青，張文杰，陳曉運.“復雜問題”與基層干部的“辦法”：以N區“外嫁女”問題為例[J].公共行政評論，2019，12（3）：70-84+191.

[5]張巖，冉旭東.“村規民約”與憲法權利的沖突與衡平——以農村“外嫁女土地權益保護為例” [J].哈爾濱學院學報，2019（2）：84-86.

[6]張勤.股份合作制下“外嫁女”土地權益糾紛的解決——以珠三角S區為中心的實證研究[J].江蘇社會科學，2018（2）：245-253.

[7]鄭毓楓.略論農村集體經濟組織成員資格的認定[J].農業經濟，2018（11）：33-35.

[8]朱慶，雷苗苗.農村婦女土地權益司法保障的應然選擇——以“外嫁女”為研究對象[J].甘肅社會科學，2019（5）：134-139.

[9]黃志雄.農村集體產權制度改革成員資格認定探究[J].南方農業，2019（6）：103-105.

[10]張寧寧.土地征收補償款糾紛中農村“外嫁女”權益的保護[J].淮海工學院學報，2018（12）：23-25.