應急處置方法之協(xié)作法初探

關鍵詞 突發(fā)事件 應急處置方法 協(xié)作法

作者簡介：許敏，上海開放大學松江分校，副教授。

中圖分類號：D630.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.340

隨著突發(fā)事件的不斷增多，不斷發(fā)生的各種風險因素呈現(xiàn)綜合爆發(fā)的態(tài)勢，應急處置需要面對的突發(fā)事故涉及到多行業(yè)、多領域覆蓋的特點，單中心的應急處置行動呈現(xiàn)出其不足之處。從突發(fā)事故所管轄的部門來說，不同政府部門之間、政府部門和非政府部門之間、整體與局部之間、不同的個人之間需要協(xié)調與配合;從應急處置的程序來說，無論是綜合評估、應急處置決策、信息溝通還是資源供給，都需要協(xié)調與配合。綜上所述，如何采用協(xié)作的方法，對突發(fā)事故進行有效處置，是應急處置取得成功的一個重要方法。

一、協(xié)作法的含義

何謂協(xié)作法呢？協(xié)作一詞，被定義為“任何由兩個或兩個以上機構的聯(lián)合活動，其目的是要通過他們的共同而非獨立工作提高公共價值” 。協(xié)作應該是多方面的、廣泛的，一個部門或一個崗位實現(xiàn)承擔的目標所必須得到的外界支援和配合，都應該成為協(xié)作的內容。應急處置中的協(xié)作法，可以定義為兩個或者兩個以上的應急處置主體，為了減少突發(fā)事件中的損害，聯(lián)合進行工作的方法。這種方法主要是通過溝通協(xié)調，減少應急處置主體之間的資源浪費，協(xié)作法幫助不同功能的應急處置主體間實現(xiàn)了互用性。該方法保證了政府部門與非政府部門之間、政府部門與公民個人之間建立起垂直與平行的協(xié)作關系，在突發(fā)事件發(fā)生之時，能以最快速的方式協(xié)調和控制人財物等各種資源等調度，以最快速等方式減少突發(fā)事件對人民生命和財產(chǎn)帶來的損失，實現(xiàn)了應急處置行動效果的最大化。

二、協(xié)作法的理論支撐

（一）資源依賴理論（Resource Dependence Theory）

資源依賴理論形成于20世紀70年代，代表人物為費佛爾和薩蘭奇科，在《組織的外部控制：對組織資源依賴的分析》一書中，費弗爾提出了幾個重要的假設：（1）生存需要資源，而單一組織本身不能生產(chǎn)全部的所需資源;（2）組織必須與包括組織在內所依賴的其他環(huán)境因素進行互動;（3）生存是建立在這樣一個基礎之上：一個組織控制它與其它組織關系的能力。

進行應急處置的時候，應急主體需要調動的資源和信息總是存在于內部和外部兩個方面，比如原材料、人力資源、信息資源、合法性支持等，都需要進行協(xié)作，才能應對突發(fā)事件的不確定性，最有效的處置突發(fā)事件。

（二）網(wǎng)絡組織生態(tài)理論

組織生態(tài)學（Organizational ecology）是在組織種群生態(tài)理論基礎上發(fā)展起來的一門新興交叉學科。該學科綜合了生物學、生態(tài)學、社會學等多學科理論，并吸納了新制度經(jīng)濟學和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學等經(jīng)濟學的理論，研究了不同組織之間、組織與環(huán)境之間的相互關系。其中的網(wǎng)絡組織生態(tài)學主要研究了介于市場與科層組織之間的網(wǎng)絡組織的快速成長會帶來大量的補充資產(chǎn)、協(xié)調問題、合法性短缺等問題，其主要研究內容為兩個：第一，組織對環(huán)境中的自然法則適應過程是如何發(fā)生的;第二，組織能動的適應環(huán)境的行為和路徑如何影響選擇過程。在應急處置中，由于突發(fā)事件的非常態(tài)性，面對環(huán)境的未知性和不確定性，政府組織之間需要保持一種動態(tài)的變遷和協(xié)作，拓展生存空間，提過跨組織運作能力，滿足應急處置的要求，保證應急處置的有效開展。

除了以上兩種理論，交易成本理論、網(wǎng)格化管理理論也對協(xié)作法產(chǎn)生理論影響，在此不做贅述。

三、協(xié)作法的具體內容

（一）應急處置主體之間的協(xié)作法

應急處置的主體因突發(fā)事件的不同有不同的類別，總體來說，應急處置主體包括了政府組織、非政府組織、企業(yè)、新聞媒體和公民五個方面內容。主體之間的協(xié)作包括了平行（橫向）協(xié)作和垂直（縱向）協(xié)作。平行（橫向）協(xié)同是指在同一層級的各個指揮主體中，不同的指揮主體遵守相同的協(xié)調指揮規(guī)則，實現(xiàn)應急處置的一種方式。它的主要要求就是不同的應急處置主體之間根據(jù)行動需要，承擔不同的處置任務，在統(tǒng)一的領導下，各司其職。例如，2013年，四川雅安發(fā)生了7.0級地震，國家啟動了應急響應機制，在四川省委省政府的領導下，各部門紛紛展開救援行動，這種應急處置的救援行動即為平行（橫向）協(xié)作模式。再例如，協(xié)作法的另外一個實踐來自“減災型社區(qū)”的建設。“減災型社區(qū)”的建設將應急處置的重心下放到社區(qū)，圍繞著社區(qū)組織和非政府組織的力量展開工作。在社區(qū)發(fā)生突發(fā)事故的時候，“減災型社區(qū)”動員所有居民參與到社區(qū)到減災防災行動中來，提高了社區(qū)防范風險和化解風險的能力。垂直（縱向）協(xié)同模式是指位于不同級別的部門之間的協(xié)作行動，盡可能調動區(qū)域范圍內的各種人財物的資源，最大限度的發(fā)揮應急處置能力，以期取得最大的應急處置效果。在垂直（縱向）協(xié)同中，最大的特點是最高級別的指揮部擁有最高權威，統(tǒng)一指揮應急處置工作的開展。目前中國已基本建成應對各類突發(fā)事件的縱向分級應急指揮體制。

例如：2008 年，四川省發(fā)生了汶川大地震。當時中國啟動了國家一級應急響應，中央政府構建的應急指揮體系就是典型的垂直協(xié)同模式。此外，在中國省級政府間應急管理合作協(xié)議中能夠運作至實踐層面，比較早的是《泛珠三角區(qū)域內地九省（區(qū)）應急管理合作協(xié)議》。目前，長三角一體化應急管理協(xié)同發(fā)展的工作也在進一步推進之中，長三角相關省市簽訂了《長三角一體化應急管理協(xié)同發(fā)展備忘錄》。

（二）應急處置資源和信息之間的協(xié)作法

資源和信息的整合與共享在應急處置中起到了重要作用。過去的應急管理部門大多是獨立開展工作，這就帶來一個弊端：缺乏對外在其他部門的資源配置的了解，缺乏對外在其他部門的需求的了解，以至于應急部門做出的決策和采取的行動大多基于自身情況出發(fā)，不同部門之間無法有效互通有無，形成共識。隨著突發(fā)事故呈現(xiàn)出跨行業(yè)和跨部門的特點，如何有效整合不同部門之間的信息和資源的問題，越來越成為各級應急處置部門研究的重要問題。

在應急處置資源和信息之間實現(xiàn)協(xié)同，需要開展三方面的工作：

第一，應急處置經(jīng)費的整合。整合經(jīng)費有利于加強不同應急處置主體之間的聯(lián)系，增強合作的黏性。

第二，應急處置人員和科技的整合。人員是應急處置中最具有能動性的因素，增強人員和科技的整合，有利于加深合作的信任程度，縮短合作過程中的磨合期，減少合作中的不確定性因素。

第三，應急處置信息的整合。信息是一切決策的基礎，在應急處置中尤為重要。互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展為信息的整合提供了技術支撐。通過大數(shù)據(jù)技術，不同的應急處置主體之間可以共享信息，充足的信息為應急處置方案的制定提供了決策基礎。例如，長三角城市群重大公共安全事件應急指揮平臺的建立，適應了應急處置資源和信息協(xié)同的需要。應急指揮平臺是在應急處置行動中，信息整合的載體，為實施科學的應急處置救援行動提供了信息保證。平臺的建立，能將分散于各個省市的相關信息集中到應急指揮中心，借助于這些整合的信息，指揮中心能綜合進行決策，有效開展應急處置行動。

例如，在2020抗擊新冠肺炎疫情的過程中，在中央的統(tǒng)一領導下，全國的其他省份在醫(yī)護人員的資源配置上進行了大協(xié)作，調動了大量醫(yī)護人員奔赴武漢支援救治工作;在醫(yī)用物資和民眾生活物資的供給方面，全國的其他省份與湖北省一起協(xié)同作戰(zhàn)，向湖北省供給了大量物資;在疫情信息方面，全國各地的疾控中心充分協(xié)同作戰(zhàn)，及時進行信息溝通，這種信息共享對及時隔離控制傳染源，控制了疫情的進一步擴大，有效減少了傳染，起到了很好的作用。

總之，協(xié)作法的使用可以促進政府與公民之間、社會組織和社區(qū)之間、政府與公民個人、政府內外部之間的行動一致，在每個應急處置主體之間構建起鑲嵌式的協(xié)同工作機制。這種協(xié)同工作機制的建立， 一改以往應急處置主體之間的單兵作戰(zhàn)模式，突破了單一應急處置主體的局限性，有效的增強了應急處置的戰(zhàn)斗力，提高了應急處置行動的成功率。可以預見，協(xié)作法將成為具有廣泛使用價值的應急處置方法之一。

注釋：

周曉麗.美國協(xié)作性應急管理及其啟示[J].荊楚學刊，2014，15（1），第48頁.