加強全鏈條管理 立法馴服“脫韁的野馬”
——《江蘇省電動自行車管理條例》解讀

張鏖

特邀嘉賓：

趙建陽 省人大常委會法工委主任

張錦道 省人大監察司法委副主任委員

陳玉峰 省公安廳交通警察總隊總隊長

2020 年5 月15 日，省十三屆人大常委會第十六次會議通過了《江蘇省電動自行車管理條例》(以下簡稱條例)，自2020年7月1日起施行。條例以加強電動自行車管理，引導文明出行，保障人民生命財產安全為出發點，根據國家道路交通安全法、道路交通安全法實施條例等上位法，結合江蘇省情實際，對電動自行車管理作出了全面規定。為了更好地宣傳貫徹條例，本刊特邀幾位參與條例制定的嘉賓為您作全方位的解讀。

問：請簡要介紹一下條例的立法背景？

陳玉峰：江蘇是電動自行車生產大省，同時也是使用大省，登記在冊的約有3800 萬輛。電動自行車的迅猛發展，在給人民群眾的生產生活帶來便利的同時，也給交通秩序、公共安全帶來壓力。據統計，近年來，涉及電動自行車的交通事故、火災事故造成的傷害和損失嚴重，僅2018年，全省發生的涉及電動自行車道路交通事故起數、死亡人數分別占全年事故總數的49.95%、40.31%；火災事故500余起，造成10人死亡、直接財產損失1500余萬元。另外，隨著大量的電動自行車的使用和報廢淘汰，部分電動自行車廢舊蓄電池隨意丟棄，對環境造成嚴重污染。江蘇在全國省級層面率先就電動自行車管理制定專門的地方性法規，就是為了解決電動自行車行業發展和日常使用過程中存在的突出問題，處理好促進產業發展、方便群眾出行與保障公共安全之間的關系，讓這一綠色、便捷的交通運輸方式更好地滿足人民群眾生產生活需要。

問：作為全國首部規范電動自行車管理的省級地方性法規，條例有哪些亮點和特色？

趙建陽：電動自行車管理立法，涉及面廣，利益多元，面臨很多焦點難點問題。為了把這部條例打造成立法精品，我們堅持問題導向，對重大制度設計進行精雕細琢，仔細打磨，使相關規定有特色、可操作。一是加強源頭管控。條例圍繞執行新國標，重點從生產、銷售和維修等環節入手，規定生產用于國內銷售的電動自行車和進口的電動自行車應當符合強制性國家標準，生產、銷售和維修更換的電動自行車的充電器、蓄電池、電動機等零部件，生產、銷售的安全頭盔，應當符合相關國家標準和行業標準的安全要求。明確禁止未獲得強制性產品認證的電動自行車在本省銷售，對拼裝、改裝、加裝等行為作出禁止性規定。二是科學合理確定搭載人員年齡限制問題。為了及時回應群眾適當放寬搭載人年齡限制的呼聲，我們根據現行的強制性國家標準，綜合考慮安全性和群眾實際生活需要，將搭載未成年人的年齡限制放寬到十六周歲，切實解決十二周歲到十六周歲孩子上學放學接送問題，緩解開車接送造成的校園周邊交通擁堵難題，得到了公眾的普遍認可。三是對駕乘人員佩戴安全頭盔作出強制性規定。為了保障電動自行車駕乘人員的生命安全，結合審議、調研和網上問卷調查情況，條例對佩戴安全頭盔作出強制性規定。同時考慮到制度的宣傳普及、群眾的認知接受還需要一個過程，各地的實際情況也不盡相同，條例授權設區的市人民政府規定具體實施的時間和區域。四是對不符合新國標車輛的過渡期予以確認。電動自行車新國標頒布實施后，為了實現平穩過渡，我省各市根據國家和省有關規定，對不符合新國標的車輛發放了臨時信息牌，并規定了過渡期的截止時間。其中，南京是到今年年底，蘇州等10個市是到2024年4月，揚州和泰州是到2024年6月。為保護群眾權益，維護政府公信力，條例認可了各地已經確定并公布的過渡期，規定“本條例實施前按照省、設區的市有關規定申領臨時信息牌的電動兩輪車，在設區的市人民政府規定的過渡期內可以上道路行駛，過渡期滿后不得上道路行駛。”

問：針對群眾普遍關注的電動自行車停放和充電問題，條例作了哪些規定？

張錦道：在強化管理的同時，條例著力聚焦群眾反映強烈的通行難、停車難、充電難、理賠難等突出問題，切實加強保障與監督。在規劃建設方面，要求縣級以上地方人民政府應當制定并落實電動自行車等非機動車通行道路、停放場所、充電設施等基礎設施規劃。在新建、改建或者擴建城市道路時，應當統籌考慮非機動車的通行需要配套完善交通設施。在建設公共建筑、公共場所、居民住宅等時應當建設非機動車停車設施。鼓勵和支持在電動自行車集中停放場所設置充電設施。規定居民小區應當根據需要設置電動自行車集中充電設施。在規范停放充電方面，要求城市管理部門應當在公共場所合理設置非機動車停放區域，引導電動自行車有序停放，加強電動自行車停放管理。為了保障消防安全，條例對電動自行車在居民住宅樓的樓梯間、樓道等疏散通道、安全出口、消防車通道及其兩側影響通行的區域停放、充電作出禁止性規定。在推行保險保障方面，倡導電動自行車所有人投保第三者責任險、駕乘人員人身意外傷害險等險種。進一步落實細化使用電動自行車從事經營活動的企業的安全生產主體責任，規定相關企業應當為電動自行車駕駛人配備安全頭盔，根據需要購買第三者責任險、駕乘人員人身意外傷害險等相應的保險等。

問：日常生活中電動自行車的交通違法行為屢見不鮮，甚至被稱為“脫韁的野馬”，條例在規范通行方面有哪些具體規定？

陳玉峰：長期以來，由于電動自行車駕駛人無需進行駕駛技能學習培訓，駕駛人安全意識差，違法成本低等原因，電動自行車闖紅燈、走快車道、逆向行駛、超速行駛等交通違法行為屢禁不止，為社會所詬病，所以才會有人管電動自行車叫“脫韁的野馬”。為此，條例對駕駛電動自行車上道路行駛明確提出了“在非機動車道內行駛，沒有非機動車道的靠車行道右側行駛”“在非機動車道內行駛時速不得超過十五公里”“遵守交通信號燈、交通標志、交通標線，服從交通警察指揮”等九個方面的具體要求，對“使用滿十年”“違反本條例拼裝、改裝或者加裝”“制動、鳴號、燈光及夜間反光裝置等安全設備性能不符合安全要求”的車輛上道路行駛作出禁止性規定。此外，條例還明確規定不得醉酒駕駛，不得逆向行駛、牽引動物、手持物品或者瀏覽電子設備，等等。

問：條例有很多義務性、禁止性規范，條例在法律責任方面作了哪些規定？

張錦道：為了保障法規確立起來的各項制度得到切實有效的落實，條例在法律責任一章中，對主要的義務性和禁止性的要求都規定了相應的法律責任，比如對違反強制佩戴安全頭盔、已申領臨時信息牌的車輛過渡期滿后不得上道路行駛等要求，規定了相應的處罰。同時，考慮到產品質量、產品認證、市容環境、污染防治、道路交通安全、消防安全等法律、法規已有處罰規定的行為，為了避免照搬照抄上位法，跟相關法律法規相銜接，條例專門規定“對違反本條例規定的行為，產品質量、產品認證、市容環境、污染防治、道路交通安全、消防安全等法律、法規有處罰規定的，按照其規定執行。”

問：我們也注意到，條例除了內容上有諸多亮點外，在工作方法上也有許多創新舉措，請簡要介紹一下。

趙建陽：在條例立法過程中，我們特別注重提高立法質量和效率，為此，我們創新了工作方法，切實增強立法的科學性、民主性，取得了較好的效果。一是進行審議前解讀。在常委會一審分組審議前，用播放視頻方式，對條例的立法背景、涉及的重點難點問題進行解讀，使常委會組成人員更加深入地了解條例草案的主要規范內容和重要制度設計，審議更加深入、更有質量。二是開展網絡問卷調查。專門就過渡期、搭載人員的年齡限制、佩戴安全頭盔等3個方面的問題開展網上問卷調查，引起社會廣泛關注和網友積極參與。放寬搭載人員年齡限制、調整過渡期等重要修改，都充分考慮了問卷調查反映出來的民意基礎。三是運用大數據輔助決策。我們對交通事故大數據進行研究分析，把研究結果作為立法決策的重要依據。比如，對涉及電動自行車的交通事故中駕乘人員死亡原因的數據分析，就堅定了我們作出強制佩戴安全頭盔規定的決心。四是發揮基層立法聯系點作用。此次立法，省人大常委會副主任曲福田帶隊赴省人大常委會基層立法聯系點南通市崇川區新城橋街道朝暉社區，與社區居民代表面對面座談，直接聽取意見和建議，有些意見在草案修改中得到采納，充分發揮了基層立法聯系點在立法工作中的接地氣、察民情、聚民智的“民意直通車”作用。