開門立法的一次生動實踐

本刊記者 趙楊洋

在江蘇，電動自行車保有量約3800萬輛，意味著幾乎每兩人就有一輛電動自行車。騎行便利、價格低廉、綠色環保，讓電動自行車迅猛發展，成為目前使用非常廣泛的道路交通工具之一。然而，部分地區電動車亂停亂放、“飛線”充電等違規行為并未得到根治，違反道路交通規則引發的交通事故更是讓人觸目驚心。5月15日，省十三屆人大常委會第十六次會議表決通過了《江蘇省電動自行車管理條例（草案）》，成為全國省級層面出臺的首部電動自行車管理法規。

電動自行車管理立法，涉及面廣，利益多元，面臨諸多焦點難點問題。為讓這部法規在滿足人民群眾生產生活需要的同時，鎖緊生產、銷售、上路、報廢全流程的法律“鏈條”，條例在方便與安全間反復斟酌。表決通過前，省人大常委會法工委聯合全省多家媒體就多條涉及群眾切身利益的法條通過問卷調查的形式在網上征求意見，開展“開門立法”新嘗試的基礎上，省人大常委會副主任曲福田帶隊到南通、常州多地，走訪調研居民小區、銷售網點、生產企業、立法聯系點等，進一步深入了解民情、廣泛聽取民意、集中匯集民智，為條例通過后的有效實施奠定堅實基礎。

頭盔、年齡、改裝、限速……小切口須出精細活

“建議電動車出行必須強制佩戴頭盔，并納入法條。”“支持強制佩戴頭盔，能挽救更多人的生命。”“為提高安全性，減低危險系數，建議控制攜帶人員年齡。”……在網上發起的電動自行車立法的問卷調查中，涵蓋不同年齡段及職業群體的1.6萬余名參與者針對頭盔、年齡等焦點問題建言獻策。其中，“立法應強制規定騎電動自行車佩戴頭盔”的焦點條款，獲得參與調研網民的過半支持。

而在此次調研中，“是否應強制佩戴頭盔”的話題，依舊是人們普遍關注的焦點。考慮到近些年涉及電動自行車交通事故的顱腦損傷致死率，幾乎所有人都認為強制佩戴頭盔的必要性無可爭議。

“我在央視12頻道看到，騎電動車因不戴頭盔發生交通事故后致死率達到了90%以上，倘若這些人佩戴了頭盔，生命是有挽救機會的。”在省人大常委會設立在南通市崇川區新城橋街道朝暉社區居委會的基層立法聯系點內，朝暉社區居民劉美華向調研組講述著頭盔對騎電動車的百姓鄰里生命安全的重要性。

作為朝暉社區轄區內的電動自行車專賣經營戶，28年的行業經驗讓周沖林深感“電動自行車的的確確為百姓出行提供了便利”，但同時，他認為頭盔這個“安全閥”千萬不能少。

記者注意到，在條例草案的修改稿中，已計劃增加對騎行人員強制佩戴頭盔的相關規定。當“佩戴頭盔”逐漸在百姓中達成共識，要打造立法精品，確保條例既符合實際，又能發揮實效，其立法后的可操作性，更是成為調研組關注的焦點。

“現在銷售每輛車都附帶頭盔嗎？”“對，頭盔是從廠家那里采購過來的，免費贈送給購車者。”“頭盔誰來買單？”“我們經銷商來買單，作為消費者的一項延伸服務。”“電動車內有足夠的空間存放頭盔嗎？”“前面的車籃內可以放置。”……在南通崇川區港閘社區的一家電動車專營店內，店面負責人周徐華一一解答著調研組拋出的問題。“目前，電動自行車生產商基本上都是3C認證的企業，他們配備的頭盔質量，應能真正起到很好的保護作用。”海安市電動自行車經銷商王如東則將目光盯緊頭盔質量。他認為，店家賣車配備頭盔是好事，但萬不可只停留于形式，而不顧質量。

除了頭盔，加裝改裝、限速等方面，也是調研中人們頻頻提及的話題。

在南通，省人大代表趙園園表示，身邊朋友普遍關注車速及加裝遮雨（陽）篷相關裝置的問題。“穿梭在大街小巷的電動自行車絕大部分都安裝了擋風被、遮雨篷，在為老百姓遮風擋雨的同時，其安全隱患也逐漸增大。那么，如何權衡好這兩者之間的矛盾是關鍵。”常州市市場監督管理局副局長紀唯強認為，就電動車改裝加裝問題目前依舊是管理難題，仍需后續進一步斟酌。

三天立法調研走訪，四場專題立法座談會，相關企業、居民、人大代表等，分別就頭盔、年齡、改裝、限速等問題談著自己的所思所想，有的人認為應充分給予群眾方便，有的人則強調抓住主要矛盾，在生命安全面前，便利自然要選擇“讓行”。彭真委員長說過，“立法就是在矛盾的焦點上砍一‘刀’”，那么，這一刀如何砍，如何找準需要解決的主要問題，調研中，省人大常委會副主任曲福田表示，必須要在精細化上下功夫，加強調查研究論證，對每一個條文都精雕細琢，仔細打磨，才能讓這部電動自行車管理條例真正發揮出實效。

規范“馬路殺手”，治標更要治本

電動自行車事故多發，被人們戲稱為“馬路殺手”，其中一個很重要的原因在于非標車的大量存在。根據我國現行標準，電動自行車最高速度不得超過25km/h，整車重量不超過55kg，但在新國標實施前，超過40km/h和70kg的電動自行車大量流通于市場，有些外觀還趨向“摩托化”，沒有腳踏板，車體巨大，完全失去了“自行車”的標識特點。要想規范非標車，如果只管路上跑的，則治標不治本。筑牢法律防護欄，依據新的強制性國家標準對電動自行車設計最高時速、整車質量、外形尺寸、防火阻燃性能等方面提出要求，圍繞生產、進口、銷售環節，加強源頭監管，才是治本之策，保障消費者的平安出行。

在位于江蘇省常州市武進經濟技術開發區的小牛電動科技有限公司的工廠內，調研組實地參觀了電動車從實驗、組裝、檢驗、出廠等生產全流程。“目前，面對國內市場，我們生產銷售的均為符合新國標要求的電動自行車。”“這些是我們的檢測設備，其中涉及車身、塑料件、電器件的檢測設備，和震動模擬、溫度模擬、強度模擬等方面的檢測。”……工廠相關負責人就小牛常州工廠的整體運營狀況、新國標車生產情況、產品檢測設備、生產線的運轉流程等內容進行了講解與介紹。

除前期檢測實驗外，裝配完成后，準備出廠的電動車還要進入終檢區，接受外觀、路試、整車檢驗等方面質檢。“其中，路試環節包括顛簸測試、上下坡測試及剎車測試等關鍵環節。檢驗合格后的電動車將收集好整車配件相應的SN碼，錄入小牛后臺，最終獲得一個合法的‘身份證’。”大家普遍表示，對于這些新出廠、銷售的符合新國標的電動車，在速度、體積、重量等方面，既能有效滿足電動自行車使用者基本出行需求，又能減少對其他車輛和行人正常通行秩序的干擾，確保了所有交通參與方共同利益的最大化。周徐華的店內，也張貼著“一張圖看懂什么是電動自行車，電動輕便摩托車，電動摩托車”，方便前來購車的消費者直觀了解目前新國標車的相關要求，并根據自己需求選擇合適車輛。

然而，去年4月15日新國標執行前，不少廠家、經銷商以降價促銷等方式，對大部分“非標車”去了一波庫存，為統一管理，及時查處、糾正各類交通違法行為，全省各地對這部分非標電動自行車施行臨時信息牌管理制度。通常一輛電動車的購買成本在數千元左右，如何在兼顧百姓生命財產安全的基礎上，將之前消費者購買的非標電動車合理退出市場，也是調研中人們討論的焦點。

“為避免出現爭議、減少群眾損失，我們建議延續‘臨時信息牌車輛5 年過渡期’的相關規定。”“建議從保護公眾購買時基于當時各地規定所產生的信賴出發，合理設置過渡期限，不宜‘一刀切’地規定統一的截止日期。”“建議對主動報廢的電動自行車實施部分補助，以便置換新車，同時也能鼓勵部分群眾主動淘汰報廢。”……在南通和常州的立法座談會上，各相關部門均表示過早強制報廢不僅會引發矛盾，也會帶來資源浪費。

非標車報廢淘汰的矛盾爭議點背后，其實是保障人民群眾生命安全與保障人民群眾財產安全之間的矛盾，如何盡可能實現兩者之間的平衡，考驗著立法工作者的智慧。此次調研，正是基于在集中民意、科學論證的基礎上作出審慎決策，以便妥善處理好規范管理與維護群眾利益之間的關系。當然，也只有這樣才能確保條例真正得到廣大人民群眾的普遍認可和真心擁護。

富有人情味的新舉措，讓百姓多了份安心

近年來，一些居民小區中的電動自行車在樓道內無序停放、違規充電等現象屢禁不止，既妨礙通行，也留下了不小的安全隱患，有的甚至引發火災事故。除因監管不到位引發亂象之外，更主要的原因還是在于非機動車停車和充電場地設施供應不足。

調研組一行走進海安市高新區旺池社區轄區的東港國際小區內，“高端大氣”的電動車便民充電站吸引了大家的注意，頂部和圍擋采用白色的鋼架遮陽棚，不僅可以遮風擋雨，還美觀便捷，小區內居民的電動車一輛輛整齊有序地擺放在車棚內。

東港國際業委會主任潘建明介紹，“有了集中充電樁后，小區內非機動車停放有序了，同時業主既可方便快捷操作，又有效避免了樓道充電、家中充電、‘飛線’充電等潛在的火災隱患，為消防安全筑牢了‘防火墻’，整個小區都提升了一個檔次。”

目前，海安市470多個小區中，135個小區479處安裝了電動自行車停放和充電設施，150 處在地面（占比31.3%），329處在地下（占比68.7%），92處有消防監控（占比19.2%）。據海安市委副書記、市長于立忠介紹，海安已將住宅小區電動車室外集中充電車棚建設列入今年全市的民生實事工程，全面啟動試點建設，努力滿足群眾的日常充電需求。“同時，我們建議電動自行車停放、充電場所均應配備滅火器，室內應設置火災自動報警系統、室內消火栓系統及自動噴水滅火系統等。”

此外，于立忠談到在招商引資時，了解到的一個新項目，為把好電池燃燒爆炸的入口關提供了新思路。“常規電池一旦發生短路，馬上會起火甚至爆炸，而研發的新型電池因為增加了一些添加劑，即使發生短路，也不會馬上燃燒，而是先冒煙給大家一個緩沖的過程。如果這項技術能夠突破，應從政策方面給予大力支持。”

為盡可能避免因電池老化而產生火災隱患，定時更換電池同樣不可避免。全省3800萬輛電動車每年產生的廢舊蓄電池數量可想而知，如不能有效回收和處置，將會造成嚴重的環境污染問題。

作為電動自行車生產集中地，常州正著手建立鉛蓄電池生產企業集中收集和跨區域運轉試點單位，推動鉛蓄電池生產企業落實生產者責任延伸制度，建立規范有序的廢鉛蓄電池收集處理體系。海安市生態環境局副局長周暉也建議，要將回收的任務納入電池生產企業、落實責任延伸制度，同時也要在社區多設置一些回收點，方便百姓就近投放。常州小牛電動科技有限公司相關負責人表示，廢舊電池，可以由生產廠家統一回收，對他們而言可以降低成本，消費者也能夠獲得相應的補貼。

除了提出相關意見建議，立法走訪調研中，調研組看到了不少部門、企業都在為基礎設施建設、廢舊電池及報廢車輛的回收等方面探索嘗試新做法，這些舉措既讓人們感受到了人情味，又能推動相關問題的解決。

服務中找尋創新點，站穩為民立場

“安全從‘頭’開始，生命幸‘盔’有你”——在南通市崇川區新城橋街道朝暉社區里，電動自行車安全出行提示牌上的標語及因未佩戴頭盔而引發交通事故的現場畫面，令人們為之觸動。轄區內掛鉤的交警朱林偉在日常執勤中，著實感受到在開展系列宣傳專項行動的努力下，路上騎行人佩戴頭盔的數量明顯提升，“人人自覺戴頭盔”逐步在群眾中形成共識。“3月15 日開始，我們大隊主動聯系新聞媒體，一共做了4期關于電動車佩戴頭盔安全出行的專題宣傳。1 個多月內，在我執勤的路口，早晚高峰四個方向，一個信號燈周期內，通過的電動自行車可達到120至130輛，宣傳前，佩戴頭盔的騎行人員只有不到20個，昨天晚高峰我注意到，這個比例已經大大提高了。”

電動自行車管理涉及多個部門，關系生產、銷售、使用等多個主體的利益，怎樣把準關鍵環節，化解矛盾，解決問題，有的地方善用宣傳提高認知，而有的地方則是聚焦服務尋找創新點。

在海安市公安局城南派出所內的電動車上牌登記點，兩名當地居民正在辦理電動車上牌手續。民警向調研組介紹，這是車管所放在這里的一個點。“騎行人帶好購車發票及身份證，就可以在我們這里進行實名制登記上牌。”南通電動車品牌專營店老板周徐華也告訴調研組，現在在銷售點可以直接免費登記上牌，節約了消費者的時間成本，大家都很樂意。據了解，新國標實施后，南通開始使用全省統一的登記管理系統，全市共設有252 個電動自行車上牌點，且實行免費登記上牌，同時推行銷售點“一站式”上牌工作，為群眾提供便利的服務。

而常州在2010 年11 月，便全面實行電動自行車登記上牌，建立“常州市電動自行車管理信息系統”，實行“一人一車一檔”的管理方法。為更加方便百姓，2011年4月起，常州又在全省率先推行電動自行車帶牌銷售，從全市800 多家銷售企業中選取了278 家信譽高的開展“帶牌銷售”服務，截至2018年底，累計帶牌銷售88.8萬輛，占登記上牌總量的41%。2019年3月，設置電動自行車登記服務點增至349家。據常州市公安局副局長顧峰介紹，目前，常州市內電動自行車上牌率已接近100%。

此外，2019年，常州市保險業協會與電動自行車生產銷售企業還推出了“買新車送保險”活動，去年共贈送出電動自行車第三者責任險11.1萬份；南通市部分保險公司也相繼推出電動自行車險種，在部分銷售點及上牌點推廣，供群眾自由選擇。

一輛小小的電動自行車，聯系著千家萬戶。電動自行車管理條例能不能立得好、行得通，關系到人民群眾的切身利益，關系到社會治理的能力提升，關系到先行立法的實際成效。習近平總書記指出，“民主立法的核心是為了人民，依靠人民。”為把開門立法的大門打開得更敞亮，公眾參與的路徑拓展得更寬廣，社會公眾的意見采納得更充分，從問卷調查讓民發聲，到走訪調研廣聽民意，不同的聲音、各方的建議、創新的做法，讓此次立法真正做到了直達基層、直通群眾、直接地氣。