首部省級電動自行車管理立法“誕生記”

本刊記者 趙亞潔

對于很多大城市而言，出行問題既考驗(yàn)著城市的可持續(xù)發(fā)展空間，也關(guān)系著眾多市民的幸福指數(shù)。享受都市不要“堵市”，很多市民選擇方便快捷的電動自行車出行。江蘇既是電動自行車生產(chǎn)大省，也是使用大省，目前全省電動自行車保有量近4000萬輛。因兼具機(jī)動車的動力特點(diǎn)和非機(jī)動車上路少限的優(yōu)勢，電動自行車已成為市民交通出行的重要工具之一。

然而，由于電動自行車管理法律法規(guī)支撐不足，埋有安全隱患的非國標(biāo)車大量存在，逆向行駛、超速行駛、違規(guī)載人載物等不規(guī)范騎行行為屢見不鮮、屢禁不止，涉及電動自行車的交通事故、火災(zāi)事故數(shù)目龐大，儼然成為隱形的“馬路殺手”。“失控”的電動自行車正成為城市治理的頑疾，亟需通過立法為其“制動”。

2019年初，省十三屆人大二次會議上，金怡等10位代表提出加快推進(jìn)電動自行車管理立法的議案，建議根據(jù)省電動自行車管理現(xiàn)狀，結(jié)合《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》新國標(biāo)的實(shí)施，加快推進(jìn)電動自行車管理的立法工作。

省人大監(jiān)察和司法委員會認(rèn)為，這一立法議案十分重要，建議將《江蘇省電動自行車管理?xiàng)l例》列為省人大常委會2019年立法計(jì)劃正式項(xiàng)目。

為充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，監(jiān)察和司法委員會提早介入條例（草案）的起草工作，第一時(shí)間與省政府有關(guān)部門溝通，成立了立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組，有計(jì)劃有步驟地合力推進(jìn)立法工作。先后30 余次與省公安廳、省司法廳等有關(guān)部門，對條例（草案）的篇章結(jié)構(gòu)、主要內(nèi)容等進(jìn)行研究討論。組織推動召開省人大監(jiān)察和司法專業(yè)代表組座談會、專家論證會、部門座談會、電動自行車生產(chǎn)企業(yè)和騎行人座談會，并聽取省人大常委會決策咨詢專家和基層立法聯(lián)系點(diǎn)意見。本著盡量將修改意見消化在起草階段的工作思路，監(jiān)察和司法委員會逐條逐句推敲條文內(nèi)容，反復(fù)與省公安廳、省司法廳溝通，條例（草案）先后22次易稿，所提建議許多被吸收采納。

條例（草案）分六章共47條，從政府及部門監(jiān)管職責(zé)、生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)源頭管理、安全聯(lián)動管理、便民服務(wù)和保障措施及與國家和省有關(guān)規(guī)定的銜接幾個(gè)方面做出規(guī)定。2019 年11 月，《江蘇省電動自行車管理?xiàng)l例（草案）》首次提請省十三屆人大常委會第十二次會議審議。

首次審議：立一部有溫度有力度的法規(guī)

“2019年9月14日6時(shí)許，李某某駕駛電動自行車闖紅燈，與一輛小轎車相撞，李某某當(dāng)場死亡。這是一起比較典型的由電動自行車交通安全違法引發(fā)的交通事故……”在《江蘇省電動自行車管理?xiàng)l例（草案）》進(jìn)行分組審議前，常委會組成人員和列席代表正在省人大常委會會議廳觀看由省公安廳制作的法規(guī)草案解讀視頻，觸目驚心的電動車事故畫面令大家唏噓不已。

“省十三屆人大常委會第十二次會議對《江蘇省電動自行車管理?xiàng)l例（草案）》進(jìn)行審議。為了便于常委會組成人員深入了解草案情況，提高審議質(zhì)量，我們特別安排審議前觀看法規(guī)草案解讀視頻，這也是今年提高立法質(zhì)量的20條舉措之一。”省人大法制委主任委員王臘生說。

1999 年出臺的舊電動自行車國家標(biāo)準(zhǔn)非強(qiáng)制性，非法生產(chǎn)、違法銷售，導(dǎo)致大量不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車流入市場，目前在用的電動自行車90%以上都不符合國家標(biāo)準(zhǔn)。如何從生產(chǎn)、銷售源頭入手把好電動自行車監(jiān)管第一道關(guān)？草案一審稿規(guī)定生產(chǎn)、銷售的電動自行車應(yīng)當(dāng)符合強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理。電動自行車生產(chǎn)者、銷售者或者進(jìn)口商應(yīng)當(dāng)委托認(rèn)證機(jī)構(gòu)對其生產(chǎn)、銷售或者進(jìn)口的電動自行車進(jìn)行強(qiáng)制性認(rèn)證，并及時(shí)將數(shù)據(jù)信息上傳至國家市場監(jiān)管總局相關(guān)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。“電動自行車的設(shè)計(jì)最高時(shí)速、整車質(zhì)量、外形尺寸、防火阻燃性能等都應(yīng)當(dāng)符合強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證。對未獲得強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證的電動自行車不得出廠、銷售。對于違法生產(chǎn)、銷售的，要依法予以處罰。”在劉廣忠委員看來，取得強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證是電動自行車得以生產(chǎn)、銷售的大前提。

2018年，全省查處電動自行車交通安全違法行為700余萬起，任性騎行必然導(dǎo)致交通事故的增多。特別是代表新業(yè)態(tài)的快遞、外賣服務(wù)行業(yè)，超速、超載、超重現(xiàn)象普遍存在。為此，草案一審稿為騎行亂象“上規(guī)矩”。規(guī)定駕駛電動自行車轉(zhuǎn)彎前應(yīng)減速慢行，注意瞭望；行經(jīng)人行橫道時(shí)，減速行駛，遇行人正在通過人行橫道的，停車讓行；行經(jīng)沒有交通信號的道路時(shí)，遇行人橫過道路的，應(yīng)當(dāng)避讓；不得有逆向行駛、牽引動物、手持或者瀏覽電子設(shè)備，以及駛?cè)氩叫薪帧⒊鞘锌焖俾贰⒏呒苈坊蛘咂渌狗菣C(jī)動車通行的區(qū)域等妨礙安全駕駛的行為。

在涉及電動自行車的交通事故中，導(dǎo)致死亡的最重要原因是顱腦損傷，2018年，全省涉及駕駛電動自行車死亡交通事故中，因顱腦損傷死亡3321 人，占死亡總數(shù)的71.6%，這些事故中絕大部分駕乘人員未佩戴安全頭盔。草案一審稿提出，鼓勵電動自行車駕駛?cè)撕统俗伺宕靼踩^盔。是否應(yīng)該強(qiáng)制電動自行車駕駛?cè)撕统俗伺宕靼踩^盔？這一話題引起了常委會組成人員的熱議。丁銳委員認(rèn)為草案“鼓勵”佩戴頭盔的用詞值得商榷，建議設(shè)置一個(gè)過渡期，先在有條件的地方試點(diǎn)強(qiáng)制佩戴頭盔，逐漸過渡至全部推行。而唐健委員則建議對于有多次交通肇事記錄的重點(diǎn)人員推行佩戴頭盔的規(guī)定。

路面上看得見的是騎行風(fēng)險(xiǎn)，背后看不見的是消防風(fēng)險(xiǎn)，消防部門專業(yè)實(shí)驗(yàn)顯示，一輛電動自行車從冒煙到爆炸，不過1 分鐘左右。2018 年，全省發(fā)生電動自行車火災(zāi)事故500 余起，約占全國四分之一。為保證消防安全，草案一審稿規(guī)定禁止電動自行車在居民住宅樓的樓梯間、樓道等疏散通道、安全出口、消防車通道及其兩側(cè)影響通行的區(qū)域充電。“電動自行車在居民小區(qū)樓道內(nèi)無序停放、私拉電線‘飛天’充電的情況比比皆是。草案禁止在居民住宅樓的樓梯間、樓道口等區(qū)域充電的初衷是好的，但使用電動自行車的居民大多居住在老舊小區(qū)，條例還需增加剛性、細(xì)化規(guī)定，才能真正把在老舊小區(qū)設(shè)置電動車停放場所并配備標(biāo)準(zhǔn)的智能充電控制設(shè)施的規(guī)定落到實(shí)處。”王林委員說。

并非所有治理都可以“快刀斬亂麻”，尤其是與民生息息相關(guān)的法規(guī)更要講究時(shí)度效。為做好便民服務(wù)和保障措施，草案一審稿明確電動自行車注冊登記不收取費(fèi)用，在政務(wù)服務(wù)中心、公安派出所以及符合條件的電動自行車銷售點(diǎn)等場所設(shè)立電動自行車登記代辦點(diǎn)，方便群眾就近登記。對于條例施行前上道路行駛的不符合強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車，也規(guī)定了相應(yīng)的過渡期。

“電動自行車管理立法，與老百姓的生活息息相關(guān)，也涉及到政府、企業(yè)、公民個(gè)人，涉及到公共場所、居民小區(qū)和道路行駛等諸多方面，我們在參與起草論證的時(shí)候，堅(jiān)持以人民為中心的理念，廣泛聽取各方意見，希望能夠立一部有溫度的法規(guī)，切實(shí)解決群眾關(guān)心的實(shí)際問題，預(yù)防和減少事故的發(fā)生，更好地保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。”省人大監(jiān)察和司法委員會辦公室主任安祥衛(wèi)說。

只有站穩(wěn)公共利益最大化的立場，以回應(yīng)民生需求、符合百姓期盼為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把握好規(guī)范管理與服務(wù)群眾的平衡點(diǎn)，堅(jiān)持嚴(yán)抓與寬限并行，才能立出兼顧力度與溫度之法。

開門立法：廣納民意的立法新常態(tài)

“電動自行車立法進(jìn)行時(shí)，7 個(gè)問題請您回答！”2020年3月28日，手機(jī)里彈出來自“江蘇人大發(fā)布”微信公眾號的這樣一條推送。省人大常委會在調(diào)研修改《江蘇省電動自行車管理?xiàng)l例（草案）》的過程中，為使立法更好地體現(xiàn)民情、匯聚民意、集中民智，就條例草案中涉及百姓切身利益的7個(gè)問題進(jìn)行為期22天的問卷調(diào)查。

“您是否贊成條例草案規(guī)定的臨牌車的過渡期？”“您是否贊成將搭載人員的年齡限制從十二周歲以下調(diào)整為十六周歲以下？”“您贊成條例對佩戴頭盔作出何種規(guī)定？”……問卷調(diào)查中的7個(gè)問題都是此前條例起草、審議過程中備受關(guān)注的焦點(diǎn)。參與微信問卷調(diào)查的受訪者，只要點(diǎn)擊選項(xiàng)就可以輕松完成投票，并可在投票后即時(shí)查看截至目前的投票結(jié)果。

5.6 萬人閱讀關(guān)注、1.6 萬余人次參與投票，其中82%的參與者是法規(guī)利益相關(guān)者。正是由于采用了適應(yīng)新媒體時(shí)代傳播和用戶參與的方式，問卷回收率空前提高。“公眾參與人數(shù)大大超出以往，也為立法提供了許多有效參考。”省人大法制委副主任委員、省人大常委會法工委主任趙建陽說。

在早高峰時(shí)間駕駛電動自行車送孩子上學(xué)是很多家長的選擇，高效快捷避免了堵車帶來的遲到風(fēng)險(xiǎn)。草案一審稿將駕駛電動車的年齡規(guī)定為十六周歲以上，搭載年齡規(guī)定為十二周歲以下，那么十二周歲到十六周歲年齡“真空段”的孩子如何出行上學(xué)？電動自行車搭載人員的年齡調(diào)整為多少比較合適？根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，66%的參與者希望將搭載人員的年齡限制調(diào)整為十六周歲以下，這樣處于年齡“真空段”的初中生就被包括了進(jìn)來。

此前，在草案一審過程中，是否需要對佩戴頭盔作強(qiáng)制性規(guī)定引發(fā)常委會組成人員熱議。為了解廣大群眾的看法，調(diào)查問卷也將這個(gè)問題列入，并給出“贊成只作倡導(dǎo)性規(guī)定”“贊成作出統(tǒng)一的強(qiáng)制性規(guī)定并設(shè)定法律責(zé)任”“贊成在倡導(dǎo)性規(guī)定的同時(shí)，對特殊人群作出強(qiáng)制性規(guī)定并設(shè)定法律責(zé)任”“不作規(guī)定，授權(quán)設(shè)區(qū)的市規(guī)定”四個(gè)選項(xiàng)。本以為強(qiáng)制性佩戴頭盔會遇到不小阻力，出人意料的是，過半數(shù)參與者贊成作出統(tǒng)一的強(qiáng)制性規(guī)定并設(shè)定法律責(zé)任，有網(wǎng)友留言表示：“佩戴頭盔，不應(yīng)區(qū)分人群，應(yīng)該是全民參與、全民嚴(yán)格執(zhí)行，畢竟，生命安全，與所有人都息息相關(guān)。”另有22%的參與者支持僅對特殊人群作出強(qiáng)制性規(guī)定，對于特殊人群的界定，82%的參與者投票給駕駛電動自行車從事快遞、外賣等經(jīng)營活動的人員。

草案一審稿對已領(lǐng)取臨時(shí)信息牌的電動自行車設(shè)置了繼續(xù)上路行駛的過渡期。這就意味著，屆時(shí)大量不符合強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車將不得不面臨“淘汰”。對此，網(wǎng)友看法不一，有的支持禁止非國標(biāo)車上路，認(rèn)為電動車國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布，目的是為了大家的交通安全，支持對非標(biāo)車予以報(bào)廢，但建議根據(jù)車輛新舊程度給予一定補(bǔ)償。有的則認(rèn)為超標(biāo)電動車過渡期應(yīng)往后延期，一刀切的報(bào)廢不僅造成百姓的財(cái)產(chǎn)損失，也可能因報(bào)廢車輛電池的不當(dāng)處理帶來環(huán)境污染。從最終的調(diào)查結(jié)果看，大多數(shù)網(wǎng)友還是贊成對已領(lǐng)取臨時(shí)信息牌的電動自行車上路行駛設(shè)置過渡期。

“為保證充電安全，建議強(qiáng)制所有小區(qū)和單位設(shè)置充足的充電位，保障充電安全。”“一線警力有限，建議聯(lián)合文明辦、志愿者協(xié)會等，在核心路口設(shè)立安全勸導(dǎo)員，懲戒措施以教育為主處罰為輔。”……除了列出的7個(gè)問題，網(wǎng)友們紛紛在評論區(qū)留言，給出許多有益的立法建議。省人大常委會法工委表示，將充分考慮、合理吸收網(wǎng)友建議，使得立法更加公開透明。

二次審議：寫下法為民立的生動注腳

“電動自行車管理立法是一項(xiàng)典型的小切口解決大問題的立法，關(guān)系到人民群眾的切身利益，關(guān)系到社會治理的能力提升，關(guān)系到先行立法的實(shí)際成效。條例涉及的管理環(huán)節(jié)鏈條多，重點(diǎn)問題權(quán)益關(guān)系對立性強(qiáng)，能不能立得好、行得通，保證關(guān)鍵條款的針對性、精準(zhǔn)性和可操作性，難度較大，挑戰(zhàn)性高。要對各方面意見認(rèn)真地歸納整理、研究分析，充分采納吸收，把條例草案修改完善好。”在江蘇省電動自行車管理?xiàng)l例（草案修改稿）立法調(diào)研座談會上，省人大常委會副主任曲福田強(qiáng)調(diào)做好條例草案修改工作的重要性。

今年4 月，在省人大常委會副主任曲福田帶隊(duì)赴南通、常州開展立法調(diào)研的基礎(chǔ)上，省人大常委會法工委會同省人大監(jiān)察司法委、省公安廳對各方面意見進(jìn)行研究分析，對草案進(jìn)行修改完善，形成草案二審稿。

“將搭載未成年人的年齡限制放寬到十六周歲。”“駕駛、乘坐電動自行車應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定佩戴安全頭盔。具體實(shí)施的時(shí)間和區(qū)域，由設(shè)區(qū)的市人民政府規(guī)定。”“本條例實(shí)施前按照省、設(shè)區(qū)的市有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)臨時(shí)信息牌的兩輪電動車，在設(shè)區(qū)的市人民政府規(guī)定的過渡期內(nèi)可以上道路行駛（其中，南京是到今年年底，蘇州等10個(gè)市是到2024年4月，揚(yáng)州和泰州是到2024年6月），過渡期滿后不得上道路行駛”……5 月12 日，在省十三屆人大常委會第十六次會議上，省人大法制委員會副主任委員、省人大常委會法工委主任趙建陽作關(guān)于《江蘇省電動自行車管理?xiàng)l例（草案）》審議結(jié)果的報(bào)告，草案二審稿對此前熱議的搭載年齡、佩戴頭盔、過渡期限等問題均有修改回應(yīng)。

從“鼓勵”到“應(yīng)當(dāng)”，草案二審稿對佩戴頭盔作了明確規(guī)定，并將具體實(shí)施的時(shí)間和區(qū)域授權(quán)設(shè)區(qū)的市人民政府規(guī)定，一詞之差，背后是對電動車駕駛?cè)松踩膶徤髫?fù)責(zé)。此前，南京交警發(fā)布通告，從5月1日起對全南京市范圍內(nèi)駕乘電動車佩戴頭盔進(jìn)行管理。“一審時(shí)有人提出推行佩戴頭盔難度大，現(xiàn)在短短幾天之內(nèi)，南京路面上騎行電動車的人佩戴頭盔的越來越多，可見對佩戴頭盔作出明確規(guī)定還是執(zhí)行度很高的。電動自行車騎乘人員的死亡事故中81.6%都是死于顱腦損傷，因此，我贊成條例對佩戴頭盔作明確規(guī)定，以最大限度保護(hù)騎乘人員的人身安全。”省人大常委會副主任魏國強(qiáng)說。

電動車充電引起的火災(zāi)事故頻發(fā)，因樓梯間有虹吸效應(yīng)，僅用2分鐘就可以燒穿整整16層，令人觸目驚心。對此，草案二審稿規(guī)定，禁止電動自行車在居民住宅樓的樓梯間、樓道等疏散通道、安全出口、消防車通道及其兩側(cè)影響通行的區(qū)域停放、充電。對違反規(guī)定的行為，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)予以勸阻、制止；對不聽勸阻、制止的，及時(shí)向負(fù)有消防監(jiān)督管理職責(zé)的部門報(bào)告。委員們普遍對此表示贊成，并希望通過在小區(qū)設(shè)置電動車充電設(shè)置以配合條例的執(zhí)行。

5月15日，《江蘇省電動自行車管理?xiàng)l例》在省十三屆人大常委會第十六次會議上表決通過。

越是貼近人民群眾生活的法規(guī)越是要慎重，站穩(wěn)群眾立場、傾聽群眾訴求，在管理與服務(wù)中尋求平衡，寫下法為民立的生動注腳。在常委會后召開的新聞發(fā)布會上，省人大法制委副主任委員、省人大常委會法工委主任趙建陽介紹：“在《條例》立法過程中，為了提高立法質(zhì)量，我們創(chuàng)新工作方法，進(jìn)行審議前解讀、開展網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查、充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)輔助決策、發(fā)揮基礎(chǔ)立法聯(lián)系點(diǎn)作用，增強(qiáng)了立法的民主性、科學(xué)性，取得了較好的效果。”

條例將于7月1日起施行，會有哪些措施助推落地執(zhí)行呢？省公安廳交警總隊(duì)總隊(duì)長陳玉峰表示，以推動頭盔佩戴為例，下一步將在全省各地組織實(shí)施“一盔一帶”的專項(xiàng)守護(hù)行動，強(qiáng)化全民騎乘電動自行車規(guī)范佩戴安全頭盔、駕乘汽車規(guī)范使用安全帶的安全防護(hù)意識和行為習(xí)慣的養(yǎng)成。對不按規(guī)定佩戴安全頭盔的違法行為，依法給予警告或罰款處罰。同時(shí)貫徹處罰與教育相結(jié)合的原則，依托路面交通安全教育點(diǎn)，通過組織觀看警示教育視頻、學(xué)習(xí)抄錄法規(guī)、參加志愿勸導(dǎo)等方式，加強(qiáng)教育糾正，助推習(xí)慣養(yǎng)成。