對人大行使重大事項決定權及跟蹤監督的研究
——以邳州市鄉村公共空間治理為例

胡漢軍

一、近年來人大行使重大事項決定權存在的主要問題

一是關注重大事項本身多，實施跟蹤監督少。重大事項決定作出以后，應該做到行而有果，務求實效，這既是行使決定權的出發點，也是最終歸宿。但從實踐來看，目前各地人大不同程度地存在對重大事項本身的關注較多，決定作出前熱情較高，但決定通過后往往是“一決了之”，跟蹤監督不到位。甚至有的決議決定自通過之后便束之高閣，無人問津，難以真正發揮指導實踐、推動工作作用。

二是主動做出決定多，注重加強跟蹤監督力度少。對屬于人大職權范圍，應該提請人大審議決定的重大事項，“一府兩院”能夠主動提請人大審議，人大相應作出決議決定后，即使能夠對跟蹤監督有所重視，對監督工作作出安排，但在履行決定權后的跟蹤監督過程中，監督的積極性、主動性不夠，監督的方法、措施、效果不佳，未采取有針對性的有力的監督舉措，跟蹤監督剛性不強，導致不遵循決定程序、不按標準執行人大決議決定的現象時有存在。

三是作出決定后“一勞永逸”現象多，深入基層了解情況少。實踐是檢驗真理的唯一標準，重大事項決定權行使后如何正確實施，最終也還要在實踐中證實。決定公布實施后，不是一錘定音、一勞永逸，還需要深入基層，跟蹤了解實施情況，及時發現實施過程中存在不適應、不合理的地方，提出解決問題的建議和意見，推動決議決定執行的順利開展。但在一些地方，人大在決議決定作出后，存在深入基層不夠，了解情況不明的現象，導致人大的跟蹤監督作用沒有得到充分的發揮，人大的跟蹤監督力量缺位。

四是對人大發揮監督作用要求多，對引導代表發揮監督作用要求少。人大代表是人民群眾中的先進分子，是行業中的精英，具有較強的號召力和影響力，一名代表就是一面旗幟。人大在作出重大事項決定的跟蹤監督中，有時沒有充分調動和引導廣大人大代表發揮好橋梁紐帶、監督協助和模范帶頭作用，沒有使監督工作家喻戶曉，使各項政策措施深入人心，未能營造全社會廣泛支持、各方面主動參與的濃厚監督氛圍。

五是作出決定前向黨委主動匯報多，跟蹤監督情況匯報少。在每次作出重大事項決定前，各地人大都能及時主動向黨委匯報，聽取黨委的意見和要求。同時，也比較注重加強與政府的聯系和溝通，爭取政府的支持與理解。但在作出決議決定之后，很少將跟蹤監督的執行情況向黨委跟蹤匯報，沒有及時反饋重大事項決定后的實施效果。

二、存在上述現象的主要原因分析

一是對重大事項決定權行使后的監督認識不夠。這些年來，各級人大對重大事項決定權行使的重要性認識不斷提升，但對跟蹤監督的重要性認識還顯不足。有的認為，只要對重大事項作出了決議決定，執行的工作是“一府兩院”的事情，人大的工作任務已經完成。有的認為，重大事項決定后的執行涉及工作面較廣，要求較高，人大尤其是基層人大力量又普遍不足，不少地方都抱著“多一事不如少一事”的心態，不愿充分行使重大事項決定權的跟蹤監督。

二是對重大事項決定權行使后的監督組織不力。一些地方，人大在行使重大事項決定權后，即使關注了后續的執行情況，對執行情況進行了監督檢查，但跟蹤監督缺乏統一的組織領導，監督形式單一，監督舉措不實，推動決議決定落實的措施不夠有力，未能形成一套完備規范的監督程序，往往是“頭重腳輕”“虎頭蛇尾”，有的決議決定操作性不強，程序性、號召性的內容多，實質性、可操作性的內容少，決定內容空洞，缺乏應有的內容標準和規范性條款，加上人大監督較為放松，很少綜合運用剛性手段保障決議決定的貫徹執行，部分決議決定難以真正落到實處。

三是對重大事項決定權行使后的監督落實機制不完善。重大事項決議決定通過后，涉及執行實施問題，為落實人大重大事項決定、決議的執行與實施，需要設立對其跟蹤監督、執行報備、問責追究等相應的機制。一些地方人大在監督的過程中，不注重總結提升，未能形成完善的監督機制，特別是對決議決定不能落實到位缺乏必要的責任追究機制，有的即使對決定的執行情況進行了跟蹤監督，也未能充分調動廣大群眾和人大代表參與的熱情，導致監督效果不理想。

三、關于提升決定權行使后監督效果的幾點建議

一是突出行使重大事項決定權，將黨委主張轉化為人民意愿。人大要針對經濟和社會發展中的重大問題，依法適時作出決議決定，并及時主動向黨委匯報，聽取黨委的意見和要求，推動黨委工作部署落實，并及時將執行中的監督情況向黨委進行匯報。2016年8月份，邳州市委全面開展公共空間治理工作，邳州市人大常委會突出行使重大事項決定權，通過法定程序，把市委的決策和意圖轉化為人民的共同意志和自覺行動。在2016年10月，邳州市人大常委會聽取和審議了市政府關于全市城鄉公共空間治理工作情況的報告，作出了《關于加強全市城鄉公共空間治理的決定》。在邳州市第十七屆人民代表大會第一次會議上，專門聽取了市政府常務副市長所作的全市公共空間治理專項工作報告，并以電子表決的形式全票通過了決議，充分體現出公共空間治理得民心、順民意，全體人大代表和廣大干部群眾由衷擁護和支持。決議要求邳州市政府及相關部門強化對公共空間有償使用的監督和管理，提高公共空間的使用效率，促進公共資源利用率實現最大化，讓人民共享治理成果。

二是依法行使人大監督權，持續開展專項督查。人大要注重發揮人大決議決定在指導實踐、推動工作中的作用，要建立健全監督檢查和跟蹤督辦制度，綜合運用聽取審議專項工作報告、執法檢查、視察等多種監督手段，定期檢查決議決定執行情況及存在的問題，必要時采取質詢、特定問題調查等剛性監督手段，確保決議決定得到有效貫徹落實。邳州市人大常委會將鄉村公共空間治理工作作為人大監督工作的重中之重，明確監督內容，落實監督舉措，盯住不落實的人，抓住不落實的事，推動公共空間共建共治共享。將邳州市21個鎮和4個街道分為5個片區，市人大常委會主任和4位副主任每人包掛督查1個片區，各委室主任、副主任分別任五個督查組組長、副組長，抽調有關職能部門中層干部為組員，全程跟蹤督查鄉村公共空間治理工作情況。五個督查組定期、不定期深入包掛鎮村，及時發現問題和不足，提出整改建議和意見，助推鄉村公共空間治理工作穩步推進。在每個片區一月一次小觀摩的基礎上，邳州市人大常委會還一季度組織一次大觀摩活動，在每次大觀摩后，按照好、較好和一般三個等次，對治理工作情況進行評議。同時，切實用好工作考評這一“指揮棒”，對屬于鄉村公共空間治理考核范圍的村（居）進行全覆蓋、不間斷的督查檢查。邳州市委、市政府考核文件出臺以來，五個督查組共計開展現場督查100 余次，發現各類問題2000余件。對發現的問題，及時下發《工作交辦單》；對未按要求整改到位的，下發《工作催辦單》，并按照考評標準進行扣分；對未采取任何整改措施的，下發《工作督辦單》，同時雙倍扣分，進一步激發了工作活力，提升了干事動力。

三是充分發揮代表作用，引領治理工作深入開展。要廣泛動員廣大代表積極參與人大監督工作，真正把代表的積極性、主動性和創造性充分激發出來、集聚起來，努力在全社會形成凝心聚力、共同監督的強大合力。2017年，邳州市人大常委會出臺了《關于充分發揮人大代表作用推進鄉村公共空間治理工作的意見》，要求各鎮人大和各街道人大工委引導邳州市2200 多名四級人大代表，主動融入鄉村公共空間治理工作大局，代表們深入治理一線，通過“聽群眾說、向群眾講、帶群眾干、讓群眾享”工作法，認真當好“四大員”，有效引領治理工作的深入進行。“聽群眾說”即積極走訪選民，傾聽民情，了解困難，掌握實情，當好“信息員”；“向群眾講”即廣泛宣傳中央、省、市的聲音和政策，讓市委、市政府的決策部署落地生根，當好“宣傳員”；“帶群眾干”即帶頭拆除私搭亂建，并做好鄰里親朋的思想工作，發揮代表的率先垂范作用，當好“戰斗員”；“讓群眾享”即積極參加人大組織的視察、檢查、評議等活動，敢于批評，監督不公，及時反映群眾呼聲，督促問題解決，當好“監督員”。

四是強化市鎮聯動，保障人大決定落到實處。決議決定作出后，人大要集中合力，上下聯動，共同推動決議決定的有效貫徹落實。邳州市人大常委會各工委依托各自職能，圍繞“如何發揮代表作用”“村級資產資源清理”“集體增收和脫貧攻堅”“土地承包合同規范管理”“村級公共服務設施建設”等方面，深入調查研究，積極建言獻策。積極與鎮級人大聯動，通過開展專題調研、集中座談等多種活動，形成有價值的調研報告，為鄉村公共空間治理當好參謀助手；通過組織集中視察和評議活動，依法監督治理事項是否符合群眾意愿，工作方式是否科學合理，合同發包、平臺交易是否合法，治理資金使用是否公開透明等，推動治理工作依法有序高效進展。鎮級人大相應成立了由市、鎮人大代表、部分村組干部和選民代表組成的巡查小組，定期巡查進度，提出整改意見及要求，督促政府和相關部門積極改進工作。同時，鎮級人大與市人大聯動，依法行使好重大事項決定權，在鎮人代會召開前，鎮政府組織調研座談，多形式廣泛征求包括人大代表在內的社會各界的建議意見，形成初步候選項目，經鎮人大主席團初審后，提交鎮人民代表大會審議，由人大代表集體票決鎮重大工業項目和重點惠民實事工程。

五是構建長效監督機制，鞏固提升跟蹤監督成效。重大事項決定權的有效行使，要確保進入程序的監督事項能夠有始有終,避免跟蹤監督過程中出現“大事化小,小事化了”或出現“不了了之”的情況。邳州市人大常委會在作出關于加強公共空間治理的決定后，始終堅持跟蹤監督不放松，建立健全長效跟蹤監督機制。按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興總要求，邳州市人大常委會創新提出了“八個結合”，即：將鄉村公共空間治理與村莊環境整治相結合。做到房前屋后整齊干凈、宅院物料有序堆放，垃圾收運體系完善，村莊綠化美化良好。將鄉村公共空間治理與道路整治相結合。做到國省干道、農村道路和一事一議獎補道路安全暢通，交通標志及相關設施齊全完好，道路兩側區域公私界限明晰，無亂堆亂放、亂搭亂建、亂耕亂種和雜草柴垛等治理死角。將鄉村公共空間治理與農田水利建設相結合。做到田間路網完善，田間三溝、機井、翻水站等灌排設施管理規范并定期維護，能夠正常發揮作用。將鄉村公共空間治理與增加集體收入相結合。做到公私產權明晰，集體資產資源底數清楚，宅基地管理規范，集體用地得到合理利用且收益由公眾共享。將鄉村公共空間治理與“263”專項整治相結合，做到畜禽養殖規范、污染防控有力，實現互促互助互補。將鄉村公共空間治理與精準扶貧相結合。通過集體土地入股等形式，實現集體資源保值增值，讓群眾共建共治共享經濟發展新成果。將鄉村公共空間治理與基層組織建設相結合。保障集體利益和村民利益，引導基層黨員干部做公共空間、公共收益的守護人，提高村支“兩委”的公信力，夯實黨在農村的執政基礎。將鄉村公共空間治理與社會綜合治理相結合。著力解決影響公平、損害公正的不當得利問題，真正讓“公家管好公家的事”，有效喚醒群眾的主體意識、責任意識和規矩意識。通過圍繞“八個結合”助推治理工作深入開展，為鄉村公共空間治理工作提供了標準和引領，促進了公共空間治理常態化、治理成果長效化。