以“一體化”思維引領(lǐng)應(yīng)急法治建設(shè)

李斌

中外歷史上，突發(fā)事件應(yīng)急管理經(jīng)歷了一個(gè)逐步法治化的過(guò)程。在推進(jìn)全面依法治國(guó)以及推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，我們需要加強(qiáng)針對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急法治建設(shè)，以“一體化”思維強(qiáng)化應(yīng)急法律運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)之間的相互銜接，打通各環(huán)節(jié)和要素之間聯(lián)系和轉(zhuǎn)化的障礙。

應(yīng)急法治建設(shè)重在提升政府應(yīng)急能力，最大程度地保障公民權(quán)益

面對(duì)社會(huì)生活中的各種突發(fā)事件，我國(guó)在21世紀(jì)初便開(kāi)始了應(yīng)急法治建設(shè)探索，并于2007年頒布了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，旨在通過(guò)一定的法律制度設(shè)計(jì)和安排，預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害，提升突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序。

應(yīng)急法治建設(shè)的重點(diǎn)在于通過(guò)法律手段有效地提升政府的應(yīng)急能力。一方面，通過(guò)法律規(guī)則的設(shè)定，賦予政府根據(jù)不同情況采取不同措施的應(yīng)急權(quán)力，各級(jí)政府可以根據(jù)突發(fā)事件的類型和等級(jí)采取不同的處置措施，有效地整合政府各部門的資源，發(fā)揮政府在應(yīng)急治理中的主導(dǎo)作用。另一方面，通過(guò)法律規(guī)定的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制和國(guó)際合作，公民、法人、其他社會(huì)組織和國(guó)際力量都能參與到突發(fā)事件的應(yīng)急管理中，充分發(fā)揮群眾和社會(huì)的力量，提升社會(huì)綜合應(yīng)急能力。

應(yīng)急法治建設(shè)的另一個(gè)核心要求就是為政府應(yīng)急權(quán)力的行使設(shè)定行為規(guī)范，合理地調(diào)整突發(fā)事件中國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的社會(huì)關(guān)系，保持二者之間的平衡，在有效提升政府應(yīng)急治理能力的同時(shí)，最大程度地保障公民的合法權(quán)益。

在應(yīng)急法治建設(shè)中，一方面，在政府應(yīng)急權(quán)力的設(shè)定和行使問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，使政府及其各部門針對(duì)突發(fā)事件所采取的各項(xiàng)應(yīng)急處置措施與突發(fā)事件的類型、等級(jí)和程度相適應(yīng)，在有多種措施可以選擇的情況下，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)公民、法人和其他社會(huì)組織損害最小的措施。在應(yīng)急處置過(guò)程中不得不征用公民個(gè)人或單位的財(cái)產(chǎn)時(shí)，在應(yīng)急處置結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還，并根據(jù)情況進(jìn)行補(bǔ)償。另一方面，在突發(fā)事件的應(yīng)急處置活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)充分尊重公民的知情權(quán)和自主決定權(quán)，及時(shí)進(jìn)行信息公開(kāi)，確保信息發(fā)布的準(zhǔn)確和透明，使政府的應(yīng)急管理措施獲得更多的社會(huì)認(rèn)可和支持。

“一體化”思維強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)整合資源，以實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置

“一體化”思維有利于資源優(yōu)化配置。任何系統(tǒng)的運(yùn)行都是需要消耗資源的，無(wú)論對(duì)哪個(gè)領(lǐng)域來(lái)講，資源都是相對(duì)有限的，不能無(wú)節(jié)制、無(wú)限地投入和消耗。“一體化”思維的指導(dǎo)下的系統(tǒng)運(yùn)行和資源分配是集約型的，系統(tǒng)內(nèi)各組成部分、要素的運(yùn)行和活動(dòng)不再簡(jiǎn)單地只考慮自身的利益需求和資源消耗，而是從整體出發(fā)，既要考慮到整體的利益需求和資源總量，又要考慮到系統(tǒng)內(nèi)其他部分、要素的利益和資源情況，從整體上分配和協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)各部分、要素的資源數(shù)量和質(zhì)量，達(dá)到優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)資源配置的效果。

“一體化”思維有利于消除法律盲區(qū)，提高執(zhí)行效果。系統(tǒng)的運(yùn)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在一體化的系統(tǒng)運(yùn)行中，我們會(huì)在各部分的活動(dòng)和作用基礎(chǔ)上，從系統(tǒng)整體的目標(biāo)和功能發(fā)揮角度出發(fā)，去平衡和調(diào)配系統(tǒng)內(nèi)各部分、要素的活動(dòng)方式和資源情況，使系統(tǒng)內(nèi)各橫向和縱向部分的運(yùn)行始終處于一種動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的過(guò)程中。對(duì)于可能出現(xiàn)的系統(tǒng)運(yùn)行盲區(qū)和薄弱地帶，不僅可以在系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)運(yùn)行中通過(guò)對(duì)各部分的再平衡、再調(diào)配來(lái)克服，而且還可以通過(guò)在系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)運(yùn)行中設(shè)定另外的部分、要素來(lái)專門協(xié)調(diào)和處理這些運(yùn)行盲區(qū)和薄弱地帶，從而提高系統(tǒng)的整體運(yùn)行效果。

“一體化”思維有利于公平正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)從系統(tǒng)整體出發(fā)建立起來(lái)的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)，能夠在系統(tǒng)的運(yùn)行過(guò)程中實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部和外部一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一套程序、一次辦理和一致認(rèn)可，無(wú)論對(duì)于系統(tǒng)內(nèi)部的各組成部分，還是對(duì)于系統(tǒng)相關(guān)的外部環(huán)境，都能在系統(tǒng)運(yùn)行的過(guò)程中打破限制，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，避免差異和不透明所帶來(lái)的不平衡，從而讓人們感受到更多的公平正義。

以“一體化”思維加強(qiáng)應(yīng)急法治建設(shè)，使運(yùn)行更加順暢高效

為了有效提高我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，應(yīng)當(dāng)在“一體化”思維的指導(dǎo)下加強(qiáng)我國(guó)的應(yīng)急法治建設(shè)，將應(yīng)急法律體系中不同形式和內(nèi)容的法律規(guī)范進(jìn)行橫向和縱向的整合，從而使整合后的應(yīng)急法律體系的功能和價(jià)值超出原來(lái)這些應(yīng)急法律規(guī)范相互分離和零散結(jié)合時(shí)的狀態(tài)，進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)急法律體系。

應(yīng)急法律體系是一套關(guān)于突發(fā)事件的預(yù)防、監(jiān)測(cè)、處置的法律規(guī)范的總和，涉及多種不同的社會(huì)關(guān)系和多個(gè)不同類型的法律規(guī)范，有行政法和刑法類型，也有實(shí)體法和程序法類型，還有中央立法和地方立法類型。隨著社會(huì)發(fā)展，法律部門之間的關(guān)系日益復(fù)雜，國(guó)家利益、社會(huì)利益與私人利益相互滲透，人們不再只是站在某一法律部門的立場(chǎng)，甚至不再以法律規(guī)范為中心，而是以問(wèn)題為中心，找出解決這一問(wèn)題的各種規(guī)范。應(yīng)急法律體系便是這種以解決突發(fā)事件為中心，綜合多個(gè)不同的法律部門、多種不同形式的法律規(guī)范而形成的法律規(guī)范系統(tǒng)。在應(yīng)急法律系統(tǒng)中，作為方法的一體化思維首先要求我們對(duì)應(yīng)急法律體系中的各要素，也即不同形式和功能的應(yīng)急法律規(guī)范進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，從而形成結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)的應(yīng)急法律體系。要素不等于結(jié)構(gòu)，事物的要素相同而結(jié)構(gòu)不同則本質(zhì)相異，結(jié)構(gòu)決定事物的本質(zhì)。因而，在對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急法治建設(shè)中，我們需要在現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，合理地調(diào)整應(yīng)急行政法與刑法、應(yīng)急實(shí)體法與程序法、應(yīng)急中央立法與地方立法之間的結(jié)構(gòu)和比例，使不同的應(yīng)急法律規(guī)范之間結(jié)構(gòu)更加合理、協(xié)調(diào)。

作為現(xiàn)代社會(huì)調(diào)整和規(guī)制人們之間行為以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系的手段和方式，隨著社會(huì)發(fā)展，法律本身也處于動(dòng)態(tài)調(diào)整變化中。在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)問(wèn)題上，應(yīng)急法律體系本身也是一個(gè)動(dòng)態(tài)運(yùn)行的系統(tǒng)，為了實(shí)現(xiàn)應(yīng)急法律體系的一體化運(yùn)行，除了要求應(yīng)急法律體系內(nèi)的各要素在結(jié)構(gòu)上的合理和協(xié)調(diào)以外，還要求應(yīng)急法律運(yùn)行機(jī)制的順暢和高效。應(yīng)急法律運(yùn)行機(jī)制是應(yīng)急法律的各要素和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生功能的方式和過(guò)程，是從應(yīng)急法律的創(chuàng)設(shè)到遵守和執(zhí)行，再到司法和監(jiān)督的全過(guò)程。為了加強(qiáng)突發(fā)事件的應(yīng)急法治建設(shè)，構(gòu)建和完善應(yīng)急法律體系，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一體化思維。首先，要保證和實(shí)現(xiàn)應(yīng)急法律運(yùn)行中預(yù)防、監(jiān)測(cè)、處置等各個(gè)環(huán)節(jié)自身的運(yùn)行順暢，并在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化應(yīng)急法律運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)之間的相互銜接，打通各環(huán)節(jié)和要素之間聯(lián)系和轉(zhuǎn)化的障礙。其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)急法律運(yùn)行的外部環(huán)境進(jìn)行協(xié)調(diào)和干預(yù)，最大程度地發(fā)揮這些外部環(huán)境中能夠?qū)ν话l(fā)事件的應(yīng)對(duì)起到幫助的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化因素的作用，并對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)容易造成干擾的外部環(huán)境因素最大程度地進(jìn)行干預(yù)和調(diào)整，使之與應(yīng)急法律系統(tǒng)的運(yùn)行相協(xié)調(diào)，有效降低其對(duì)應(yīng)急法律運(yùn)行造成的障礙，使應(yīng)急法律的運(yùn)行機(jī)制更加順暢、高效。

【參考文獻(xiàn)】

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責(zé)編/孫垚? ? 美編/楊玲玲