京津冀地區水環境治理現狀及發展策略探討

王玉雙 劉玉含 孟壯

摘要：京津冀地區協同發展是國家重要戰略之一，生態環境問題尤其是水環境問題已經成為影響本地區可持續發展的瓶頸，對京津冀地區水環境現狀及水環境治理工作中存在的問題進行了分析，對該地區水環境治理發展策略進行了探討并提出治理建議。

關鍵詞：京津冀地區;水環境治理;現狀分析;問題;發展策略

中圖分類號：X52 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）05-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.05.119

Discussion on current situation and development strategy of water environment treatment in Beijing-Tianjin-Hebei region

Wang Yushuang，Liu Yuhan，Meng Zhuang

（Power China Beijing Engineering Corporation Limited，Beijing 100024，China）

Abstract：The coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region is one of the important national strategies.The ecological environment problems， especially the water environment problems， have become the bottleneck affecting the sustainable development of the regions.Based on the analysis of the current situation of the water environment and the existing problems in the water environment treatment in Beijing Tianjin Hebei region，the development prospect of the water environment treatment is discussed and some planning suggestions are put forward.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei region;Water environment management;Current situation analysis;Problems;Suggestions

從20世紀90年代伊始，黨中央和國務院不斷推動京津冀地區的協同發展，政府間開展了多種形式和不同領域的區域環境治理合作探索，也是現階段的重大國家戰略。隨著區域經濟的穩步發展和人口的不斷增加，生態環境問題尤其是水環境問題已成為影響京津冀地區可持續發展的突出短板、水污染防治工作推進的瓶頸。對京津冀地區水環境現狀進行整體總結和分析，結合目前水環境治理工作存在的問題，給出了水環境治理建議，以期為該地區水環境改善、協同治理提供借鑒和參考。

1 京津冀地區水環境現狀分析

水環境狀況評價指標的選擇應遵循綜合性、客觀性和可獲得性等原則[1]，根據陳亞玲等人研究結果表明河流斷面水質現狀、水資源量、人口密度、環境政策、經濟發展等主要因素反映了城市水環境質量狀況[2，3]。

1.1 人口密度和經濟發展現狀

Grossman等[4]在實證研究的基礎上，提出了環境庫茲涅茨理論（EKC）假說，即環境污染水平與經濟增長的關系呈倒U形曲線特征[5]。環境庫茲涅茨曲線所揭示的經濟增長與環境污染水平的關系是一個長期的規律，可以借助此模型研究一個國家或地區經濟發展與環境質量變遷之間的演化規律，有助于總結經驗教訓和采用適宜的措施，在促進經濟有序發展的同時避免環境惡化。

京津冀地區是我國區域發展的戰略地區，根據《2019中國統計年鑒》，2018年京津冀的人口分別占全國4.54%、1.12%和5.42%，生產總值分別占全國3.38%、2.10%及4.01%。京津冀地區折算后的人均GDP分別為14.08萬元、12.06萬元和4.77萬元，三地區的經濟發展差距較大。鄒秀萍等[6]證實了京津冀的水環境污染與經濟發展趨勢相同，即：水資源使用量、廢水排放量、廢水中COD排放量及化肥施用量與人均GDP之間呈U型曲線關系;吳玉萍等[7]證實了北京市環境指標與人均GDP呈現顯著的環境庫茲涅茨曲線特征。目前看來，京津冀的水環境污染問題不會隨經濟的增長而自動改善，只有在一定的政策激勵下，加快科技創新、降低單位產出的污染強度，從重污染型向輕污染或無污染型產業轉變，才能使京津冀的水環境污染問題得到根本的解決[6]。

1.2 水資源開發利用現狀

京津冀地區由灤河和海河兩大水系組成，近年來降雨量總體呈現下降趨勢，且時空分布不均，降水季節性、年際變化均比較大。根據《2019中國統計年鑒》，京津冀地區2018年水資源總量為217.2億m?，而總用水量達250.10億m3。折算后人均水資源量分別為165m3、113m3及217m3，均遠低于國際公認500m3的極度缺水警戒線，海河流域以其僅占全國0.79%的有限水資源量承載著全國8.08%的人口以及京、津等26個地級以上城市的生產生活用水。該區域用水量遠超其水資源總量，呈現資源性缺水、地域性缺水的特征，區域水資源供需矛盾尖銳。為了應對水資源的嚴重匱乏，京津冀各地不得不通過開采地下水來維持水資源總量。從長遠來講，地下水資源的嚴重超采不利于區域生態的可持續發展，也會導致流域生態基流難以保障，水體中的天然地表徑流較少，目前京津冀地區已經有部分河流長期斷流[8]，需要靠上游水庫定期補水或南水北調水源保障其生態基流，而河北在面臨水資源短缺的情況下，還要給北京和天津補充水資源，過度的水資源開發已經使河北地面塌陷、海水倒灌等生態問題頻發[9]。

1.3 水環境質量現狀

海河流域已經成為我國水污染最嚴重的流域之一，而京津冀地區是其最主要的水污染來源地。即使按照“水十條”的相關要求：京津冀地區2020年底21個劣Ⅴ類斷面全部達到考核目標，剩余37個劣Ⅴ類斷面水質改善，區域仍有約63%的斷面低于水功能區目標。雖然京津冀地區水質污染情況在近年逐漸好轉，優良水體比例正在逐年、逐季度地提升，但是區域污染物排放量普遍超過了區域環境的承載能力，與達到水功能區目標的差距仍然較大，京津冀地區還屬于“水質型”嚴重缺水，水環境治理依舊是京津冀地區可持續性發展不可避免的重要話題。

2 京津冀地區現狀水環境治理工作存在的問題

從實踐來看，京津冀地區的水污染治理工作仍然存在急需突破的瓶頸。

（1）治理工作成效顯著，但短期內仍存在水質不達標現象。雖然重點流域水污染防治工作取得明顯成效，但部分區域管網建設不健全，仍存在著廢水未經處理直接排放或排放不達標等現象，與2020年全面建成小康社會的環境要求和人民群眾不斷增長的環境需求相比，仍有不小差距。

（2）存在碎片化、屬地化的特征。水系連通及其流動性導致水環境問題的跨域性，必然決定了跨流域治理的必要性。由于京津冀各地區從地理位置、政治地位、經濟發展、產業結構等各有不同，面臨的水環境問題和治理政策、標準、能力及策略也不盡相同[10]。地方政府由于政治、經濟或政績等原因仍更多地把治理目光對焦于本行政區，各地相關部門間缺乏有效的配合和信息共享，導致區域信息溝通不暢，碎片化治理狀態嚴重。

（3）缺少權威的跨區域環境治理機構統一管理。京津冀三地政府協作呈現非制度化的特點，還處在宏觀、整體層面上。一般通過地方政府領導人承諾的形式進行合作，或者成立的環境執法領導小組機構設置簡單、權威性不高，缺乏區域水環境共同治理的制度，導致協商、交流等缺乏有效制度保障，這都會降低區域協同治理的有效性[11]。

（4）環境協同治理根基不穩，協同立法未落到實處，聯合執法困難。京津冀地區經濟發展上不均衡，水環境治理目標、治理標準、法律和法規在諸多方面也不相同，導致從政府層面上提出的水環境污染治理機制不完善，各級政府在水環境協同整治過程中難免出現動力不足、合作不順利或有爭議時就很難找到合適的法律法規來解決實際問題。另外，京津冀交界區基層環保執法人力、物力、財力或監管力度不足，地方政府在合作治理跨區域環境問題時，會出現利益沖突和地方保護，造成執法效能低且聯合執法困難[12，13]。

（5）環境治理產出潛力較大，有效投資有待提高。近年來京津冀環境保護的投資逐年增加，但區域環境污染治理投資效果卻參差不齊。根據俞會新等[14]研究表明：除北京外河北和天津的環境治理投資存在冗余，且天津治理資金浪費比北京和河北嚴重。可以看出，京津冀地區環境治理投資效率的提高不能只從“量”上投入，還要對既定的治理資金進行合理的規劃和優化，才能最大限度地實現治理產出，避免環保資金浪費。

3京津冀地區水環境治理建議

針對目前京津冀地區水環境現狀存在的問題、治理現狀及政策導向，提出以下的建議。

（1）制定協同一致的區域環境立法與執法制度，實現交叉監督、管理、考核機制。京津冀地區應加強區域立法一體化建設，將協同整治舉措實現立法化，不斷健全和發展區域協同的立法組織協調機制，規范、調整京津冀地區協同一致的環境治理工作，也是落實環保法中關于區域環境保護、聯防聯治制度的主要措施和重要舉措。各執法機構也應加強相關信息的交流，并建立相關信息的交流與共享平臺，為京津冀協同執法提供實時的、全面的、準確的信息與資源支撐服務，方便開展多邊的有效合作。同時，相鄰行政區應相互監督，定期或不定期調查或檢查治理措施的落實情況和實施效果，有問題及時糾正或彌補;強化并嚴格實施環境違法追責制度，重大環境事故地方行政主管領導和企業都要承擔相應的責任。

（2）京津冀地區實現流域水環境管理及水污染區域聯防聯控。轉變傳統治水的思維方式和單打獨斗的治理模式，突破行政區化界限，實現京津冀流域協同管理和解決重大環境問題能力的雙提升。在《京津冀協同發展規劃綱要》的指導下，逐漸形成了統一規劃、統一標準、統一監測、統一執法、統一治理的“五個統一”;將理論研究、技術開發、工程示范、政策管理和產業發展統籌考慮，來突破環境綜合治理系統中一些瓶頸技術和相關方法，逐步實現水污染區域聯防聯控持續推進、區域社會經濟發展與水環境治理協調發展。

（3）完善京津冀地區的生態補充機制及成本分攤機制。在區域環境綜合政治時，充分尊重和考慮各地方政府的利益考量，客觀公正地對待多元化的主體，建立科學、合理的合作成本、環保成本、行政成本分攤機制，從中央層面、各政府間建立和完善基于市場化的跨區域生態補償機制＼市場運作機制[15]及補償基金，尤其是區域產業結構調整后河北集中了大量的落后產能，企業關停、環境整治或升級改造都勢必會對河北的GDP造成較大沖擊和損失，就有通過補償基金等對其做出必要的補償。同時，應結合實際情況規范并確定權責明確的補償基準，并保障各項政策執行和資金使用的有效性。

（4）根據水資源量設置企業用水量的準入門檻。京津冀一體化進程中，隨著產業轉移和人口遷移，區域內各地的水資源供需平衡將發生改變。盡管南水北調工程的實施可能從總體上緩解京津冀地區水資源不足的態勢，但目前對各省市水資源緩解的程度并不均衡。北京市和天津市向河北省的產業轉移帶來的部分勞動力遷移，將大幅增加河北省的用水量，加劇河北省水資源量的不足。所以，首要任務是針對產業轉移設置企業用水的準入門檻，在京津冀地區內實施用水定額管理，僅允許用水強度在用水定額內的企業進行遷移。

（5）實施水污染物排放總量控制。由于京津冀地區是海河流域水體污染最大的貢獻者，京津冀地區一體化帶來的產業轉移和人口遷移將引起其不同子流域污染物排放量的變化，進而導致海河流域局部地區污染減輕而其他地區污染加劇。為此，應當實施各子流域的水污染物排放總量控制，確保京津冀的產業轉移不對海河流域帶來局地污染加劇的問題。實施水污染物排放總量控制，需要界定海河流域各個子流域的環境容量，以此確定當前污染水平下的可接受的污染物排放量。污染物排放總量的設置也會激勵地方政府形成以經濟和環境指標綜合評估待轉移、而污染水平高的企業必須在污染物減排和退出市場之間做出選擇。

（6）充分發揮市場機制擴大有效環保投資。京津冀地區各城市之間存在著顯著的污染物治理能力的差異，即使不考慮產業轉移直接帶來的工業污染物排放問題，產業轉移導致的大量人口遷移也將不可避免地增加城鎮污水處理廠的運行負荷。由于部分地區污染治理能力低，無法實現污染物的高效去除，更難以保證進行污水再生利用。因此，必須通過擴大環保投資來保障整個區域的水環境治理的需求，一方面增加生活污水處理量，另一方面提高生活污染物的去除能力。同時，還要確保增加的環保投資也要最大限度地發揮其投資效益，確保環境管理水平的穩步提升。

（7）用需求升級倒逼供給優化。建議政府層面重點從系統設計治理方案、加強項目監管、強化運營考核三方面著手，倒逼產業升級和優化。業內普遍認為水環境治理“問題在水里，根源在岸上，核心在管網”，以問題和目標為導向編制高質量的綜合治理方案是項目達到預期效果的第一步;應完善項目的招投及投標監管、加強工程建設環節監管，杜絕工程違法分包、轉包等現象，防止中標企業為降低建設成本導致劣質工程等行為;明確項目邊界，科學制定項目運營的績效考核內容及辦法，嚴格按治理效果付費，警惕“表面運營”坐等投資回款。

（8）加大環境保護的宣傳力度，增強群眾的環保意識及環保參與度。

采用各種手段加大環境保護的普及與宣傳力度，調動群眾積極主動參與到環境保護中來，讓廣大群眾了解、樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念、堅持節約資源和保護環境是我國的基本國策。

4 結語

讓廣大群眾意識到水是生命之源，水環境污染嚴重將直接危害我們的身體健康，保護水資源就是在捍衛我們的生存底線、維護我們的美好家園;意識到在環境保護這件事中大家都不是旁觀者，而是人人有責、人人有權保護水環境，提高群眾的環境保護的參與度與獲得感。

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收稿日期：2020-01-19

作者簡介：王玉雙（1981-），女，漢族，碩士研究生，研究方向為水污染防治、水環境綜合整治工程設計及相關科研等工作。

通訊作者：王玉雙。